Вимоги до підзаконного нормативно-правового акта, як офіційного документа

Постановка проблеми. Нормативно-правові акти є первинним, обов'язковим джерелом права в Україні. За юридичною силою вони утворюють ієрархічну систему, в якій важливу роль відіграють підзаконні нормативно-правові акти. Поширення останніх зумовлено складністю суспільних відносин, які потребують не тільки законодавчого, а й більш детального, конкретизуючого підзаконного нормативного регулювання з метою оперативного вирішення питань в окремих сферах життєдіяльності суспільства. Оскільки підзаконні нормативно-правові акти виступають основним засобом реалізації компетенції органів публічної влади, проблема вдосконалення їх змісту і процедури прийняття не втрачає своєї актуальності. Водночас поза увагою науковців і суб'єктів підзаконної нормотворчості залишаються вимоги, яким повинен відповідати нормативно-правовий акт як різновид офіційного письмового документа (структура, офіційні реквізити, опрацювання тексту за правилами юридичної техніки, державна реєстрація, офіційне оприлюднення тощо). Систематизація і розкриття таких вимог сприятиме покращенню зовнішньої форми підзаконних нормативно-правових актів, а врахування їх у нормотворчій практиці суттєво підвищить її якість і значення як основної правової форми діяльності органів держави.

Окремі аспекти вдосконалення підзаконних нормативно-правових актів, стадії підзаконного нормотворчого процесу, нормотворча техніка, види юридичних документів висвітлювалися у працях І. Билі-Сабадаш, Є. Гетьмана, О. Гиляки, Л. Горбунової, Г. Дутки, К. Каргіна, М. Козюбри, А. Колодія, В. Косовича, І. Куценко, О. Лук'янової, Л. Луць, Н. Оніщенко, Н. Пархоменко, М. Петришиної, С. Полєніної, П. Рабіновича, Я. Романова, О. Скакун, С. Стародубцева, О. Томкіної, М. Цвіка, Ю. Шемшученко, І. Шутака, О. Ющика та ін. Проте подальшого дослідження на загальнотеоретичному рівні потребують: характеристика нормативно-правового акта як офіційного документа; причини недотримання (ігнорування) суб'єктами підзаконної нормотворчості юридичних і неюридичних вимог до текстів нормативно-правових актів; шляхи подолання типових помилок і недоліків у процесі підготовки, прийняття і введення в дію підзаконних нормативно-правових актів.

Метою статті є узагальнення вимог, які ставляться до нормативно-правового акта як офіційного юридичного документа, з'ясування особливостей їх реалізації стосовно окремих видів підзаконних нормативно-правових актів.

Виклад основного матеріалу дослідження

В юридичній літературі підзаконний нормативно-правовий акт визначається як офіційний письмовий документ, який приймається уповноваженими суб'єктами нормотворчості на основі законів і не повинен суперечити їм [1, с.408]. Підзаконні нормативно-правові акти ухвалюються переважно органами (посадовими особами) виконавчої влади і в порівнянні із законами мають більш вузький, спеціальний предмет правового регулювання, розробляються і приймаються за більш спрощеною процедурою, поширюються, як правило, на менше коло осіб і розраховані на менш тривалий термін дії у часі. Підзаконний нормативно-правовий акт є різновидом офіційного юридичного документа. У Рекомендаціях Ради Європи NR (2002) 2 «Про доступ до офіційних документів» офіційний документ означено як інформацію, що зафіксована в будь-якому вигляді, розроблена або отримана органами державної влади і пов'язана з державною або адміністративною функцією [2]. В Юридичній енциклопедії до поняття офіційного документа включається інформація, відомості чи дані, зафіксовані на папері, фотоплівці, магнітному диску та інших матеріальних носіях, що мають законодавчий, нормативний, директивний або інформаційний характер; офіційний документ приймається і поширюється (публікується, видається, надсилається) в установленому порядку компетентними державними органами або відповідною посадовою (службовою) особою [3, с. 175]. У Законі України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансовому тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» від 14.10.2014 р. №1702-VII офіційний документ тлумачиться як документ, складений, виданий, засвідчений з дотриманням визначених законодавством норм уповноваженою особою, якій законодавством надано право у зв'язку з її професійною чи службовою діяльністю складати, видавати, засвідчувати певні види документів, що підтверджує чи посвідчує певні події, явища або факти і який містить передбачені законодавством реквізити та відомості [4, ст. 1]. До типових ознак юридичного документа фахівці відносять його юридичну силу, наявність правової інформації, інтегрованість у процеси правового регулювання, юридичну значущість, якої документ набуває під час використання в юридичній практиці [5, с. 169; 6, с. 37; 7, с. 320]. Вимоги до юридичного документа - це вироблені у процесі юридичної практики та (або) закріплені в законодавстві правила, що сприяють законності, доцільності та ефективності використання юридичних документів, дозволяють вчасно, правильно та точно їх виконувати, ефективно впливати на різного роду правовідносини. Недотримання правил творення форми нормативно-правового акта слід розцінювати як формальну або юридико-технічну нормотворчу помилку [8, с. 23; 9, с. 336-341]. К. Каргін зазначає, що юридичний документ повинен відповідати таким вимогам, як достовірність, повнота, грамотність і обґрунтованість [10, с. 22]. До цього переліку науковці додають: авторитетність, автентичність, своєчасність, оперативність, доступність, ясність, офіційність, а також вимоги до оформлення і структури нормативно-правового акта. Погодитися з такими пропозиціями важко, оскільки вищеперераховані вимоги стосуються не тільки зовнішньої форми нормативно-правового акта, а і його змісту.

Не претендуючи на детальний аналіз вичерпного переліку вимог, яким має відповідати підзаконний нормативно-правовий акт як офіційний документ, звернемо увагу на деякі з них, що стосуються реквізитів і структури нормативного акта, способів його оприлюднення, а також порядку державної реєстрації та обліку.

1. Реквізити. Реквізити документа - це сукупність обов'язкових даних чи відомостей, встановлених нормативно-правовими актами або чинними правилами діловодства для відповідних документів, без яких вони не можуть бути підставою для обліку, здійснення певних операцій і не мають юридичної сили [11, с. 279; 12]. Відповідно до ДСТУ 4163-2003 документ може мати понад ЗО реквізитів [13, с. 32], але на практиці рідко використовується повний їх набір. Підзаконний нормативно-правовий акт найчастіше містить наступні реквізити: а) повну назву суб'єкта нормотворчості, вид документа, дату і місце прийняття нормативного акта. Датою документа є, відповідно, дата його підписання, затвердження, прийняття, реєстрації або видання. Дата оформлюється цифровим або словесно-цифровим способом у такій послідовності: число, місяць, рік; б) власний номер; в) посаду та прізвище посадової особи, яка скріпила підписом нормативний акт. Засвідчення (скріплення підписом) офіційних текстів підзаконних нормативних актів в Україні здійснюється: щодо указів Президента України, виданих ним в межах повноважень, передбачених п. п. 5, 18, 21 ст. 106 Конституції України - Прем'єр-міністром України і міністром, відповідальним за акт та його виконання (інститут контрасигнування); постанов Кабінету Міністрів України - Прем'єр-міністром України; наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади - керівниками цих органів; рішень органів місцевого самоврядування - головами місцевих рад; г) код нормативного акта за державним реєстром. Як підкреслює М. Вилегжаніна, вказані реквізити надають юридичної сили документу, служать його легалізацією, і вони обов'язково повинні бути присутніми. Фактично будь-яка інформація, зафіксована на матеріальному носії, отримує статус офіційного документа лише у тому випадку, коли оформлена відповідно до встановленої форми зі всіма потрібними реквізитами [14, с. 283-284].

2. Структура. До структурних елементів нормативно-правового акта відносять: назву (заголовок), преамбулу (вступ); основну (нормативну) частину, поділену на розділи, глави, статті, частини, пункти, підпункти, абзаци; додатки; прикінцеві і перехідні положення. Структура підзаконного нормативно-правового акта не має уніфікованого вигляду і залежить від виду акта. Так, нормативний Указ Президента чи розпорядження Глави місцевої держадміністрації можуть складатися з декількох пунктів, а Регламент Кабінету Міністрів - мати більш складну структуру (розділи, глави, параграфи, пункти, додатки). Розглянемо для прикладу структуру наказу Міністерства юстиції України від 18.03.2015 р. № 383/5 «Деякі питання проведення антикорупційної експертизи». Назва цього нормативного акта вказує на орган, який його видав (Міністерство юстиції), вид акта (наказ, яким затверджено «Порядок проведення антикорупційної експертизи»). Наказ містить вступну частину, яка дає стислу інформацію про мету прийняття акта - забезпечення виконання ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції», і п'ять пунктів. Порядок проведення антикорупційної експертизи (далі - Порядок) складається з чотирьох розділів, кожен з яких поділений на пункти, і одного додатку. У Загальних положеннях Порядку визначено мету його прийняття (запобігання вчиненню корупційних правопорушень через наявність у законодавстві корупціогенних факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень), предмет правового регулювання (механізм проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів) і завдання антикорупційної експертизи. Основна частина закріплює перелік об'єктів експертизи, процедуру її планування, проведення й оформлення результатів. Як відомо, додатки до нормативного акта бувають двох видів: 1) додатки - нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила, порядки, зміни до нормативно-правових актів, які становлять невід'ємну частину розпорядчих документів, якими затверджені, і мають однакову з ними юридичну силу); 2) додатки, що доповнюють та/або пояснюють зміст нормативно-правового акта. У нашому прикладі наказ Міністерства юстиції містить додаток у вигляді нормативно-правового акта - Порядку проведення антикорупційної експертизи, а сам Порядок - додаток у вигляді форми Висновку антикорупційної експертизи чинного нормативно-правового акта. У прикінцевих положеннях наказу вказано момент набрання ним чинності - із дня офіційного опублікування, але не раніше введення в дію Закону України «Про запобігання корупції». Департаменту антикорупційної політики дано доручення подати наказ на державну реєстрацію, а з метою попередження колізій у законодавстві - скасовано попередній наказ Міністерства юстиції від 5.08.2013 р. № 1608/5, який регулював аналогічні питання.

3. Офіційне оприлюднення. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів - це доведення їх текстів до відома громадян, органів державної влади та місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій. Воно є самостійною стадією нормотворчого процесу, необхідною для створення дублікатів офіційного тексту прийнятих нормативних актів і визначення часу набуття ними чинності. Офіційне оприлюднення має формально-юридичне значення і полягає в нормативно врегульованому оголошенні від імені нормотворчого органу для загального відома повного і точного тексту прийнятого нормативного акту шляхом його вміщення у передбаченому законодавством офіційному виданні, на яке можна посилатися у зводах і зібраннях законодавства, в актах застосування норм права, друкованих наукових працях тощо.

У ст. 57 Конституції України зазначено, що закони та інші нормативно-правові акти, які визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, не є чинними. Відповідно до п. З ст. 17 Закону України «Про інформацію» від 2.10.1992 р. з метою забезпечення доступу до законодавчих та інших нормативних актів фізичним та юридичним особам держава забезпечує офіційне видання цих актів масовими тиражами у найкоротші строки після їх прийняття. Крім того, Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.(п. З ст. 15). Таке оприлюднення дає можливість залучати громадян до обговорення проектів нормативних актів, враховувати їх зауваження і пропозиції і сприяє прозорості та відкритості в роботі органів державної влади і місцевого самоврядування.

Найбільш поширеним способом оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів є їх опублікування в офіційних друкованих виданнях: «Офіційному віснику України», газеті «Урядовий кур'єр», «Офіційному віснику Президента України». Акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність [15, п. 1, 7]. Оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється і шляхом розміщення їх текстів на офіційному веб-сайті нормотворчого органу. Так, згідно ч. 6 ст. 56 Закону України «Про Національний банк України» офіційним опублікуванням нормативно-правового акта Національного банку вважається перше опублікування його повного тексту в одному з періодичних друкованих видань - «Офіційному віснику України», газетах «Урядовий кур'єр», «Голос України» або перше розміщення на сторінці Офіційного інтернет-представництва Національного банку України. юридичний підзаконний нормативний

4. Державна реєстрація. Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його: Конституції та законодавству України; Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї; міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України; зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС); вимогам антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, які: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄЄ), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт [16, п. 4]. Нормативно-правовий акт, що подається на державну реєстрацію, має відповідати вимогам законодавства про мови та інших актів законодавства, узгоджуватися з раніше прийнятими актами і викладатися згідно з правописом та з дотриманням правил нормопроектувальної техніки. Нормопроектувальна техніка є багатоаспектним поняттям, вона включає мовні, реквізитні, структурні та термінологічні вимоги до нормативно-правового акта. Вони конкретизуються у Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації [17]. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані. Під час направлення на виконання та опублікування нормативно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов'язковим.

Зареєстрований нормативно-правовий акт орган державної реєстрації вносить до державного реєстру. Єдиний державний реєстр нормативних актів (автоматизована система збирання, накопичення та опрацювання актів законодавства) був запроваджений в Україні з метою забезпечення єдиних принципів ідентифікації нормативних актів, державного обліку, створення фонду цих актів і підтримання їх у контрольному стані, доступності та гласності правової інформації. До Державного реєстру включаються чинні, опубліковані та неопубліковані, у тому числі з обмежувальними грифами, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані в Міністерстві юстиції України, нормативні акти Національного банку України, міжнародні договори України [18, п. 2,6].

Висновки

Отже, для створення якісної та ефективної системи законодавства важливе значення має не тільки зміст, а і зовнішня форма нормативно-правового акта. Суб'єкти підзаконної нормотворчості мають забезпечувати відповідність розроблених ними актів вимогам, які пред'являються до підзаконного нормативно-правового акта як офіційного юридичного документа. Передовсім, це стосується офіційних реквізитів акта, його структури, порядку подання на державну реєстрацію і внесення до Єдиного державного реєстру, способів оприлюднення, мовно-стилістичних і логічних прийомів викладення норм права у статтях нормативно-правового акта. Недотримання таких вимог є юридико-технічною нормотворчого помилкою і призводить до прийняття дефектного нормативного акта. Причини таких помилок, шляхи їх усунення і попередження, вдосконалення правил нормотворчої техніки - це завдання для подальших наукових досліджень.

Література

1. Велика українська юридична енциклопедія: у 20 т.: Загальна теорія права / редкол.: О.В. Петришин (голова) та ін..; Нац. акад. прав, наук України; Ін-т держави і права імені В.М. Корецького НАН України; Нац. юрид. ун-т імені Ярослава Мудрого. - X. : Право, 2017.-Т.З.-952 С.

2. Про доступ до офіційних документів : Рекомендації Ради Європи NR (2002) 2 від 21 лютого 2002 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.coe.kiev.u a/docs/km/

3. Костецька Т. А. Офіційна документована інформація / Т.А. Костецька // Юридична енциклопедія НАН України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького; Видавництво «Українська енциклопедія ім. М.П. Бажана». - К., 2002. -Т.4.- 375 с.

4. Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансовому тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення: Закон України від 14.10.2014 р. № 1702-VII. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua.

5. Гиляка О. Юридичний документ: особливості та законодавче регулювання / О. Гиляка // Вісник Національної академії правових наук України. - 2014. - № 3(78). - С. 165-172.

6. Каргин К. Юридические документы / К. Каргин ; науч. ред. А. Толстик. - Москва : Юриста, 2008. - 191 с.

7. Васильченко В.М. Юридичні документи: правила укладання та оформлення: [навчальний посібник] / В.М. Васильченко, О.Л. Доренко, М.В. Васильченко. - Тернопіль : «Навчальна книга. - Богдан», 2011. - 552 с.

8. Чинарян Е.О. Понятие и общая характеристика законотворческой ошибки / Е.О. Чинарян // Современное право. - 2010. - № 9. - 23-27.

9. Москалькова Т.Н. Нормотворчество: [научно-практическое пособие] / Т.Н. Москалькова, В.В. Чернишов. - М. : Проспект, 2011.-384 с.

10. Каргин К.В. Юридические документы : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» / К.В. Каргин. - Нижний Новгород, 2005. - 27 с.

11. Юридична енциклопедія : в 6 т. / Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. - К.: Українська енциклопедія, 2003. - Т. 5 :Р-С,- 736 с.

12. Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях : Наказ Міністерства юстиції України від 18.06.2015 р. № 1000/5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

13. ДСТУ 4163-2003 «Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів». Чинний від 01.09.2003 р.-К.: Держспоживстандарт України, 2003. -32 с.

14. Вилегжаніна М. Нормативно-правовий акт як особливий вид документа / М. Вилегжаніна // Наукові праці Національної бібліотеки України ім. В.І. Вернадського. -2010,- Вип. 27. - С. 281-287.

15. Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності : Указ Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua

16. Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. №731 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

17. Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації : Наказ Міністерства юстиції України від 12.04.2005 р. № 34/5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua.

18. Порядок ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ними : Постанова Кабінету міністрів від 23.04.2001 р. № 376 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua.

Аннотация

Богачева Л. Л. Требования к подзаконному нормативно-правовому акту как официальному документу

В статье систематизированы требования к подзаконному нормативно-правовому акту как официальному документу; дана характеристика его структурных и реквизитных особенностей; рассмотрен порядок государственной регистрации и способы обнародования.

Ключевые слова: подзаконный нормативно-правовой акт, официальный юридический документ, нормотворческая техника, структура, официальные реквизиты, обнародование, государственная регистрация.

Summary

Bogacheva L. Requirements to a subordinate legal act as an official document

The article systematizes the technical and legal requirements for a subordinate legal act as an official document; characterizes his structural and requisite features; consideres the procedure of state registration and methods of promulgation.

Key words: subordinate legal act, official legal document, rule-making technique, structure, official details, promulgation, state registration.

Размещено на Allbest.ru