Механизм взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями

Размещено на http://www.allbest.ru

Механизм взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями

Туровский Александр Алексеевич,

доктор наук, профессор, профессор

Государственный университет управления

Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций в решении местных проблем, органы местного самоуправления заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается социальная напряженность в муниципальном образовании, экономятся бюджетные средства за счет передачи НКО некоторых административных функций, привлекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворительных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию, использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности. Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО. Чаще всего эти формы подразделяют на экономические и не экономические. На практике же в отношениях органов местного самоуправления с НКО остаются некоторые проблемы:

1. Неготовность чиновников к партнерским отношениям с НКО. Органы муниципального управления часто рассматривают НКО как объект управления, который нужно организовывать и контролировать, что является проявлением командно-административного стиля управления советских времен. НКО, в свою очередь, считают независимость самоцелью существования и категорически отказываются от отношений, где есть хоть какой-то намек на руководящую роль и контроль со стороны органов власти.

2. Неопределенность в том, кто в администрации должен взаимодействовать с НКО -- специальный отдел или отраслевые структурные подразделения. На процесс взаимодействия органов муниципального управления с организациями третьего сектора влияют также внутренние факторы в среде НКО, такие как наличие или отсутствие лидера, готовность или неготовность к объединению с другими НКО и прочие.

3. НКО -- поставщики социальных услуг (за исключением образовательных и медицинских услуг) по прежнему поставлены в ситуацию необходимости уплаты НДС. Не смотря на то, что есть отдельные возможности для освобождения от уплаты данного налога, в целом создаются неравные налоговые условия поставщиков услуг разных организационно-правовых форм. К примеру, при оказании услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми освобождение предоставляется только государственным и муниципальным учреждениям. Данное обстоятельство к тому же серьезно ограничивает стимулы для региональных и местных органов исполнительной власти отказываться от сметного финансирования поставщиков социальных услуг. Помимо этого НКО поставлены в неравные условия с иными поставщиками социальных услуг. В в отличие от них муниципальные учреждения получают льготы по оплате коммунальных услуг. Государственные и муниципальные учреждения имеют более льготные ставки аренды государственного и муниципального имущества, существует практика предоставления беспроцентных кредитов от муниципальной администрации муниципальным учреждениям и т.д. [1].

Механизмы административной реформы, а именно временные диалоги государственных структур с властью дали возможность НКО начать влиять на власть -- общественные организации получают возможность высказать свои суждения, направленные на улучшение положения тех групп, интересы которых они отстаивают. В связи с этим можно выделить конструктивные и деструктивные механизмы оказания влияния. К конструктивным механизмам относятся: влияние власти на НКО посредством оказания организационной, консультативной, финансовой и информационной помощи, а также предоставления грантов на реализацию различных программ. Отмечается также и возможность НКО оказывать влияние на власть. Это такие способы как создание различных советов, официальные обращения, экспертные встречи, круглые столы через СМИ. Работники последних участвуют в написании докладов, проведении правозащитных мониторингов, а потом передают эти данные в органы власти. К деструктивным способам взаимодействия можно отнесены митинги и протесты.

Предпринята попытка оценить вклад НКО в решении социально значимых проблем, но также и их место в реализации законодательства о местном самоуправлении. Например, НКО участвуют в выработке методических рекомендаций по реформе местного самоуправления, занимаются сбором и доведением до органов государственной власти информации о проблемах, возникающих при реализации указанного закона, проводят общественную экспертизу решений органов государственной власти и местного самоуправления, и многое другое. Особую роль некоммерческие организации играют в создании такого специфического общественного блага как местное сообщество. Его формирование осуществляется в результате целого ряда процессов, которым способствуют или которые инициируют НКО. Речь идет о следующих процессах:

· создание и развитие института самопомощи и взаимопомощи;

· формирование доверительных связей и норм взаимодействия и накопление на их основе различных форм социального капитала;

· развитие горизонтальных коммуникационных сетей, одна из функций которых преодоление информационной асимметрии в гражданском обществе;

· создание системы сигналов о назревающих проблемах в целях мобилизации самого сообщества и привлечения внимания властного аппарата;

· разработка механизмов выражения общественного мнения и доведения его до власти в (формирование общественного заказа);

· вовлечение граждан в процесс решения проблем, который может осуществляться путем мобилизации общественных ресурсов, а также путем переговоров с властями.

В последнее время отношение к деятельности НКО меняется. Все более становится ясно, что они выполняют многообразные общественные функции. Деятельность некоммерческих организаций по поводу социальной политики реализуется в зависимости от их «отраслевой направленности» и основных форм деятельности, а также от их готовности к участию в разработке и реализации изменений в социальной сфере [9]:

1. Некоммерческие организации являются поставщиками (производителями) социальных услуг, хорошим примером тому является Фонд «Единство».

2. НКО влияют на условия и характер производства социальных услуг в бюджетной сфере (настройка «обратной связи» и влияние потребителя, контроль и оценка, разработка стандартов, продвижение «белых книг», формирование библиотек лучшего опыта, независимый анализ и экспертиза и т.п.).

3. Организованная общественность влияет на направленность и способы реализации социальной политики, в т.ч. на увеличение или уменьшение спроса на услуги (предлагая социальные инновации, вовлекая в активную жизнь социально уязвимую часть населения, помогая формировать социальный запрос и даже общественную «повестку дня», поддерживая или протестуя против реализации политики и т.п.).

4. НКО инвестируют или привлекают инвестиции в социальную сферу (через добровольческую деятельность, собственную или инициированную и привлеченную с их помощью частную или государственную благотворительность).

5. НКО являются проводниками или противниками перемен, влияя на мнение заинтересованных групп и т.д.

На самом деле воздействие на социальную сферу НКО проявляется и в еще более нюансированном и разнообразном виде. Некоммерческие организации оказывают влияние на развитие социальной политики и деятельность социальной сферы на разных уровнях государственных, региональных и муниципальных систем [10]. Тем не менее, полноценного рынка социальных услуг по-прежнему не существует, поскольку система социальной помощи монополизирована бюджетными учреждениями. Эти учреждения всегда находятся в более выгодной позиции, чем НКО. С одной стороны, они имеют постоянное гарантированное финансирование, которое привязано не к качеству работы, а к количеству оказываемых услуг. С другой стороны, бюджетные учреждения располагают пусть устаревшей, но все же важной инфраструктурой, включая здания, оборудование, автомобили [2].

Как следствие, большинство НКО вынуждены ограничивать свою деятельность простыми социальными услугами. Это программы социально-психологической реабилитации, консультирование по всевозможным льготам, ЖКХ и другим социальным проблемам, надомное обслуживание пенсионеров и инвалидов, сбор пожертвований, закупка одежды и лекарств, несложные учебные программы, организация трудовой практики и досуга. Так называемый «Третий сектор» по большому счету продолжает лишь дополнять деятельность традиционных учреждений соцзащиты и не составляет им никакой конкуренции.

В большинстве случаев НКО занимают обособленные ниши спроса на социальные услуги, не охваченные бюджетными организациями и бизнесом. Наряду с тем, что большая часть организаций оказывает услуги своим членам, существует устойчивая практика части организаций предлагать услуги за рамками своей членской базы, в т.ч. на платной основе. Проведение консультаций (особенно юридических), наряду с обучающей и издательской деятельностью -- являются наиболее часто встречающимися сферами, в которых оказывают услуги НКО. Частично эти услуги оказываются и на платной основе. Социальные услуги, ориентированные на социально-незащищенные слои населения (пожилых, малообеспеченных, бездомных и т.д.), оказываются меньшим количеством НКО, причем ни одна из этих услуг не является платной. Эта деятельность является чисто благотворительной, организации изыскивают дополнительные средства для регулярного оказания этих услуг. Часто услуги для некоторых групп (например, бездомных или пострадавших от тоталитарных сект) предоставляются в городах и поселках только НКО [3].

Некоммерческие организации сталкиваются с серьезными трудностями в обеспечении устойчивого и приемлемого качества предоставляемых ими услуг. С одной стороны из-за недостатка собственной материально-технической базы они не могут гарантировать соответствие своей деятельности некоторым требованиям. С другой стороны в связи с существенно худшими условиями для своих работников (выполняющие такую же деятельность по оказанию социальных услуг работники бюджетных учреждений имеют большие социальные гарантии), НКО сталкиваются с текучкой профессиональных и подготовленных кадров. У НКО нет устойчивого опыта управления качеством и формализации поддерживающих процедур. И, наконец, у них нет достаточных инвестиций, позволяющих преодолеть барьер входа на рынок с социальными услугами широкого спектра, что соответственно уменьшает их возможности привлечения для организации такой работы специалистов.

С другой стороны в ситуации предоставления надомных услуг или услуг отдельным категориям населения проявляется преимущества оказания социальных услуг НКО. Оно заключается в близости членов НКО к проблемной группе, подчас личному ситуационному опыту, отсутствии формальных преград в изобретении и применении методов работы, свободе выбора в деятельности и т.п. Становится явной необходимость создания новых типов ресурсных центров для НКО -- Центров некоммерческой субконтрактации. Они помогали бы НКО в настройке процедур управления качеством предоставляемых услуг, подготовке тендерной документации и поиске подрядчиков, которые пойдут на участие в конкурсах, гарантируя субподряд НКО в той части деятельности, которую они могут обеспечить и т.п. НКО предлагает уникальныt услуги, которые отсутствуют в государственном и бизнес секторах. В свою очередь продолжает оставаться мощнейшей технологической лабораторией, разрабатывая, продвигая и внедряя новые формы и виды социальных услуг.

К построению государственной политики по отношению к НКО могут быть применены два крайних подхода, назовем их моделями «большого» и «малого» государства [11]. Первая модель основана на том, что общественные блага производятся государством, которое по мере бюджетных возможностей стремится удовлетворять потребности населения. Отличие этого сценария от «советской модели» в том, что он реализуется в рыночных условиях. С другой стороны, «малое» государство проявляется в стремлении государства совсем не заниматься хозяйственной деятельностью и продуцированием каких-либо услуг, а ограничиться поддержкой отдельных категорий потребителей или структур, которые могли бы позднее освободить госбюджет от этих обязанностей [4].

Существуют и промежуточные варианты, один из которых сводится к политике, которую государство проводит в отношении негосударственных некоммерческих организаций, начиная с конца 1991 года [12]. Охарактеризовать действия государства в этот период можно как стихийность, отсутствие общей стратегии и непродуманность реакций на развитие третьего сектора. Другой промежуточный сценарий представляет собой компромисс между «малым» и «большим» государством и именуется «социальным партнерством». Каждый из четырех сценариев предполагает трансформацию некоммерческого сектора. Например, политике «большого» государства соответствует сворачивание НКО, которые лишаются всякой государственной поддержки [13]. Возможность их конкуренции с государственными учреждениями исключается, а «утилизация» всех свободных общественных ресурсов происходит в рамках государственных структур. Политике «малого» государства соответствует, наоборот, приватизация большого числа государственных учреждений, передача негосударственным агентам всей ответственности за производство общественных благ.

В не рыночных сферах государство становится основным донором, сохраняя за собой исключительно фискальные функции -- распределение средств и контроль за их использованием. Для некоммерческого сектора такой сценарий представляется наиболее благоприятным. Однако в целом чреват напряженностью на рынке труда из-за сокращения рабочих мест в госсекторе и«провалом» в системе социального обеспечения (для восстановления должного уровня социальной защищенности потребуется несколько лет), поскольку НКО в настоящее время не обладают достаточным уровнем профессионализма деятельности в социальной сфере [5].

Дальнейшая не структурированность государственной политики по отношению к НКО приведет к встраиванию третьего сектора в«теневую» экономику, приспособлению его к интересам частного предпринимательства и обслуживанию государственных структур. Общественная польза третьего сектора будет уменьшаться, сопровождаясь падением объема частных поступлений и эффективности расходования средств, привлеченных некоммерческими организациями из частных источников. Третий сектор станет еще одним «тормозом» оздоровления экономики. Сценарий «социального партнерства» означает быстрое развитие третьего сектора в выгодных обществу сферах. Государство задается целью абстрактного развития сектора. Расширение его идет за счет уравнивания в праве доступа к государственным ресурсам частных и государственных организаций и стимулирования притока пожертвований бизнеса в НКО. Эффективность использования бюджета должна возрасти, одновременно поле активной деятельности государства по содержанию сферы услуг будет сужаться.

Сценарий «большого» государства может показаться привлекательным, так как предполагает тотальный контроль над всеми ресурсами и производством общественных благ. Этот сценарий хорошо знаком из отечественной истории, и хотя стратегически он уступает другим подходам, тактически может быть использован, чтобы быстро повлиять на локальную проблему. Он, очевидно, больше подходит для чрезвычайных ситуаций, когда требуется сильная временная и территориальная концентрация ресурсов. Один из основных посылов сценария: вложение средств в развитие гражданской инициативы не позволит получить адекватного прироста производства общественных благ и услуг. Этому можно противопоставить следующие контраргументы.

Во-первых, общественные (общинные) традиции нашего общества сформировали у населения большую ответственность и готовность к «самопожертвованию», чем в большинстве западных стран, где превалирует индивидуалистический подход. Одно это уже создает России дополнительный социальный ресурс. Во-вторых, лишенная источников поддержки, гражданская инициатива переместится из социальной сферы в политическую. Вместо самостоятельности в решении проблем граждане сохранят иждивенческие настроения, а весь потенциал общественного действия направят на «борьбу с государством».

В-третьих, государственная система услуг, даже при нормальном финансировании, недостаточно гибка, чтобы адекватно реагировать на быстро меняющуюся структуру общественных потребностей. Поэтому она должна быть дополнена более оперативными механизмами, от нее административно не зависящими. В-четвертых, третий сектор предполагает также общественное давление на власти, что делает его несовместимым с государственным механизмом. В-пятых, развитие данного сценария означает ликвидацию всех льгот и привилегий для частного сектора. Такой шаг логичен для «большого» государства. Наконец, политика полного администрирования всех общественных ресурсов создает благоприятную среду для злоупотреблений. Придется повышать расходы или на репрессивные меры и контроль, или на резкое повышение заработной платы бюджетникам. Последняя мера, являясь необходимой, сама по себе не может быть признана достаточной для преодоления коррупции. Все это неизбежно приведет к снижению стимулов к повышению эффективности работы государственного аппарата [6].

Экстремальным проявлением «большого» государства было бы полное запрещение хозяйственной деятельности не государственных не коммерческих организаций, сохранение их активности лишь в рамках, достаточных для обеспечения конституционного права на ассоциации. Жесткое применение этого подхода не является приемлемым ни экономически, ни политически, поскольку не будет способствовать ни привлечению средств в социальную сферу, ни преодолению иждивенческих настроений в российском обществе. Стихийный сценарий, т.е. отсутствие четкой государственной политики по отношению к НКО, примыкает к сценарию «большого» государства с тем отличием, что позволяет негосударственным организациям получать значительные государственные ресурсы, не неся ответственности за их использование. Имеются в виду льготы, распределяемые сугубо административно, в индивидуальном порядке. самоуправление некоммерческий организация законодательство

В итоге формируется узкий круг контролируемых государственными чиновниками, формально независимых НКО, которые вместо общества начинают обслуживать чиновников. Аналогично возникают «карманные» организации бизнеса, ориентированные на исполнение интересов донора. В обоих случаях третий сектор встраивается в «теневую» экономику. Вероятно, эти процессы усугубят коррумпированность и закрытость организаций даже в случаях, когда частный донор будет искренне стремиться помочь общественно полезным проектам, он предпочтет сделать это неформально, из «черной» кассы. В подобных условиях общественный контроль невозможен, работа в НКО не является престижной, а благотворительность не способствует формированию положительного имиджа донора.

Следовательно, большая и все увеличивающаяся доля некоммерческих организаций переключится на «борьбу за выживание», а не на «производство» общественной пользы. Наблюдая безразличие государства к третьему сектору, злоупотребления и неэффективность российских организаций, зарубежные фонды резко сократят присутствие в стране или вообще свернут свои программы и покинут ее. В конечном счете, при таком сценарии третий сектор превращается в еще один фактор, сдерживающий реформы и консервирующий старую систему хозяйствования. Жесткий сценарий «малого» государства сосредоточит в негосударственном некоммерческом секторе максимальный объем ресурсов, что приведет к наискорейшему росту последнего. Если «приватизация» некоммерческой сферы будет сопровождаться введением эффективных механизмов учета, контроля, прозрачности и конкурсности, то в долгосрочной перспективе установится оптимальная система распределения и производства общественных ресурсов и благ.

Для самого государства такой сценарий является самым дешевым и бесхлопотным, естественно, если его реализация не станет сопровождаться острыми социально-экономическими конфликтами, неизбежно приобретающими не желательную политическую окраску. Недостатки этого варианта заключаются в том, что социальные издержки способны столь существенно превысить ожидания, что под влиянием недовольства процессы трансформации могут быть направлены в совершенно иное русло до конца преобразований. Главный дефект данного варианта заключается в резком сокращении объема доступных населению социальных услуг, что, соответственно, сделает власть крайне непопулярной среди населения. Восстановление системы социальной защиты не произойдет быстро, поэтому новизна и масштабность задач заведомо обрекает страну на колоссальный риск. Это делает данный сценарий в чистом виде неосуществимым.

Сценарий социального партнерства предполагает движение от сохраняющейся с советского времени модели «большого» государства к «малому», но с целью создать такие правовые условия и политику, при которых формы и мера участия каждого из трех секторов будут подстраиваться под приоритеты общества. Главной проблемой этого подхода является его непроработанность. Экономисты мало задумывались над подобными проблемами, серьезных научных изысканий в этой сфере нет. Чтобы сформулировать обоснованную стратегию и тактику, оценить риски, необходимо сформировать специальную рабочую группу, где ведущая роль будет принадлежать независимым экспертам. Несмотря на необходимость исследований, последний сценарий, очевидно, является наиболее приемлемым, так как, с одной стороны, учитывает реалии сегодняшнего дня, с другой направлен на встраивание в либеральную рыночную модель, в значительной степени базирующуюся на самостоятельности и инициативе населения.

Содержательно данный сценарий сводится к двум положениям. Во-первых, существенному обновлению законодательства, регулирующего деятельность НКО, во-вторых, подготовке и переподготовке государственных служащих с учетом обновленного законодательства. Повышение квалификации госслужащих подразумевает не просто изучение новых норм и инструкций, но осознание сути гражданской инициативы, ее общественной ценности и новой роли государства в областях, где оно десятилетиями являлось монопольным поставщиком услуг. Чиновникам предстоит овладеть умением строить отношения с местным сообществом, для которого подобная роль государства также может выглядеть непривычной.

В общих чертах государственная политика «социального партнерства» сводится к следующему. В сферах, где предполагается финансирование из бюджета, государственная политика реализуется только в виде программ. Программно-целевой подход сопряжен с применением новых технологий разработки, принятия, управления и оценки всех действий властей, преодоление межведомственных барьеров. Иначе вовлечь НКО в осуществление и поддержку государственной политики не удастся. В рамках федеральных и региональных целевых программ осуществляется адресная поддержка групп населения или независимых субъектов, определенных законодательно. Это значит, что государственная поддержка выделяется непосредственно потребителю, который сам определяет поставщика услуг или товаров, дотируемых государством. Введение целевых государственных программ и механизмов адресной поддержки осуществляется постепенно, решение о финансировании принимается законодателями на основе социально-экономического обоснования. Все субъекты экономических отношений независимо от организационно-правовой формы и формы собственности получают одинаковые права выступать исполнителем государственной программы или предложить свои услуги потребителю [7].

Государством обеспечивается также право доступа к информации о разрабатываемых, реализуемых и выполненных программах. Каждая программа предусматривает разделы приватизации, демонополизации и страхования сотрудников государственных учреждений. Потребитель в любом случае получает обоснованную денежную (или иную необходимую) компенсацию. В качестве пилотных для реформы могут выступить сферы образования, культуры и науки. Для всех исполнителей государственных программ устанавливаются одинаковые налоговые льготы. Льготы распространяются только на те ресурсы, которые оплачиваются из государственного бюджета. Все остальные льготы для НКО ликвидируются. Предоставление господдержки вне денежной форме возможно только на основе конкурса.

Льготы негосударственным донорам предоставляются по налогу на прибыль с доли пожертвования, причем процент допустимой отчисляемой прибыли должен возрасти (сейчас 3-5%). Получателем такого пожертвования может стать только НКО. Средства на помощь государственным учреждениям могут направляться с дивидендов. Все меры и механизмы должны быть узаконены. Параллельно с развитием системы гражданской инициативы сама власть должна становиться более открытой и прозрачной. Ликвидация убыточных государственных учреждений происходит в рамках специальной государственной программы, при одобрении законодательного органа, независимой экспертизы и социально-экономического обоснования. При разгосударствлении учреждений во внимание принимаются не только экономические, но и социальные факторы. Изменение собственника осуществляется поэтапно, в течение длительного срока [8].

Список литературы

1. Омельченко Н.А., Гимазова Ю.В. Международный опыт государственной поддержки и регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций. // Вестник университета (Государственный университет управления). 2014. - № 16.- C. 275-279.

2. Гимазова Ю.В. Социально ориентированные некоммерческие организации как объект научного исследования. // Вестник университета (Государственный университет управления). 2014. № 16. - С. 184-189.

3. Омельченко Н.А., Гимазова Ю.В. К вопросу о методологии изучения социально ориентированных некоммерческих организаций российской политической наукой. // Вестник университета (Государственный университет управления). 2014. № 7. с. 289-294

4. Гимазова Ю.В. Государственная политика в области поддержки и регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций в современной России. nauka-rastudent.ru, 2014. - № 10 (10). - С. 2.

5. Знаменский Д. Ю. Социально ориентированные некоммерческие организации в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики. // Вестник университета (Государственный университет управления). 2014.- №16. - С. 31-34.

6. Иванов В.К., Знаменский Д.Ю. Политический рынок и политический процесс // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2015. № 6. С. 034-037.

7. Блинова Н.В. О природе взаимодействия власти, бизнеса и общества. // Вестник университета (Государственный университет управления). 2011. - № 20. - С. 14-18.

8. Лопарев А.В. Национальные особенности взаимоотношения государства и гражданского общества в России (историко-политический аспект). Власть, 2009. - № 6. - С. 128-132.

9. Иванов В.К. Социокультурная идентичность в функционировании интеллигенции как субъекта гражданского общества // NovaInfo.Ru. 2017. Т. 5. № 58. С. 397-412.

10. Иванов В.К., Генералова В.О. К вопросу о путях развития применения новых информационных технологий в предоставлении государственных и муниципальных услуг // В сборнике: Инновационное развитие социально-экономических систем: условия, результаты и возможности. Материалы III международной научно-практической конференции. 2015. С. 26.

11. Иванов В.К. Государственная политика в сфере средств массовой информации // В сборнике: ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО В РОССИИ XIX-XX ВЕКОВ: ПРОВИНЦИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Рецензент Куренышев А.А., главный редактор Уткин А.И.. 2012. С. 57-65.

12. Иванов В.К. Трансформация места и роли печатных средств массовой информации в современном политическом процессе Российской Федерации // автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук / Московский государственный областной университет. Москва, 2012.

13. Иванов В.К. Трансформация места и роли печатных средств массовой информации в современном политическом процессе Российской Федерации // диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук / Московский государственный областной университет. Москва, 2012.

Размещено на Allbest.ru