Право на службу в органах місцевого самоврядування: аналіз основних вимог

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.922

ПРАВО НА СЛУЖБУ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: АНАЛІЗ ОСНОВНИХ ВИМОГ

Ірина Коросташова

Законодавець визначає, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі, діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом [1, ст. 1].

Призначенням органів місцевого самоврядування та відповідно службовців, що працюють в цих органах - є здійснення адміністративно-правової охорони територіальної громади а також окремих фізичних та юридичних осіб, що проживають на певній території. Адміністративно-правова охорона полягає у використанні, виконанні, додержанні та застосуванні норм права [2, с. 71] з метою охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів територіальної громади в цілому та кожного жителя села (сіл), селища, міста, зокрема.

Ефективність зазначеної форми самоорганізації людей полягає в гарантованому державою праві територіальних громад, громадян та їх представницьких органів і посадових осіб вирішувати низку місцевих справ та управляти ними, діючи в межах, встановлених Конституцією та законами України, під свою відповідальність та в інтересах населення, що проживає в певній місцевості [3, с. 44]. Внаслідок чого питання реалізації права на проходження служби в органах місцевого самоврядування та професіоналізації таких службовців є сьогодні актуальними, як ніколи.

Проблематиці, пов'язаній зі службою в органах місцевого самоврядування, присвячено праці таких науковців, як: Баймуратов М. О., Батанов О. В., Гаращук В. М., Грабовський В. А., Коросташова І. М., Куйбіда В. С., Лазор О. Д., Лазор О. Я., Нижник Н. Р., Серьогіна С. Г. та ін. Однак аналіз наукових праць свідчить про те, що питанням реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування та правових вимог до осіб, які претендують на зайняття посад в цих органах, науковцями приділено недостатньо уваги.

Метою статті є проведення порівняльного аналізу прав та вимог, що передбачені чинним та перспективним законодавством щодо вступу на службу в органи місцевого самоврядування та формулювання висновків з цієї проблематики.

Отже, проходження служби в органах місцевого самоврядування, а також вимоги до осіб, що претендують на заняття посад в муніципальній службі, умови їх прийняття та обмеження щодо прийняття на службу в органи місцевого самоврядування регулюються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 року [1], який на сьогодні певним чином не відповідає нормам низки новоприйнятих законів і вимогам часу. У 2015 році у Верховній Раді України (далі - ВРУ) було зареєстровано законопроект № 2489 від 30.03.2015 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування», який було прийнято 09.02.2017 р. та повернуто на доопрацювання Президентом України. На даний час очікується розгляд та прийняття доопрацьованого законопроекту [4] (далі - Проект Закону).

Розглянемо вимоги до осіб, що претендують на зайняття посад в органах місцевого самоврядування.

Аналіз вищевказаних норм свідчить про те, що законодавець називає правами на службу в органах місцевого самоврядування правові категорії, що фактично також можна віднести до вимог до осіб, що претендують на заняття посад в органах місцевого самоврядування.

Виходячи зі змісту вищевказаних норм, можна виділити такі вимоги до осіб, що претендують на заняття посад в органах місцевого самоврядування:

Розглянемо їх більш детально. Вимога щодо наявності у службовців органів місцевого самоврядування громадянства України - є основною загальною вимогою до кандидатів на посади в органи місцевого самоврядування. Громадянство України являє собою правовий зв'язок між фізичною особою і державою Україна, що знаходить свій вияв у взаємних правах та обов'язках громадянина і держави. Категорії осіб, які є громадянами України, визначаються ст. 3 Закону України «Про громадянство України» [5, ст. 3]. Громадяни України користуються рівним правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, що є однією із форм реалізації права на працю, передбаченого ст. 43 Конституції України [6]. Сьогодні право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території [2, ч. 1 ст. 5]. Зазначена норма за певним колом ознак не допускає дискримінації громадян України, що бажають реалізувати своє право на працю і з цією метою обирають службу в органах місцевого самоврядування. Вказане свідчить, що законодавець не надає будь-кому переваг за переліченими ознаками [7, с. 29].

Проект Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» не містить переліку форм дискримінації, однак містить вказівку на те, що під час реалізації громадянами України права на муніципальну службу не допускаються будь-які форми дискримінації (ч. 3 ст. 16 Проекту), також проект не відсилає до норми, що передбачає перелік форм дискримінації. У такому випадку ця норма має бути бланкетною і відсилати до ст. 2-1 КЗпП України «Рівність трудових прав громадян України» [8], якою не тільки забороняється будь-яка дискримінація у сфері праці, а й визначається перелік форм такої дискримінації.

Наявність у особи, що претендує на заняття посади в органах місцевого самоврядування, українського громадянства є первинною вимогою (визначальним критерієм). За законодавством України така умова висувається до всіх кандидатів на посади в органах публічної влади. Відповідність цьому критерію є однією з умов, що наділяє особу правом на проходження служби в органах місцевого самоврядування і відбиває право кожного громадянина України (який в той же час відповідає низці певних вимог) на реалізацію права на працю.

Слід також звернути увагу на те, що в чинному Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» немає жодних вказівок на вік осіб, що можуть буті прийняті на службу до органів місцевого самоврядування.

У коментарі ст. 5 чинного Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» Лазор О. Д. та Лазор О. Я. вказують, що зазначене дає підстави для прийняття на посаду в органи місцевого самоврядування громадян, які не досягли 18 років [9, с. 28], оскільки це не заборонено законом. Перспективне ж законодавство містить вказівку на те, що право на службу в органах місцевого самоврядування мають повнолітні громадяни України [4, ч. 1 ст. 16]. Отже, проект Закону вказує на вік, з якого особи можуть буті прийняті на службу в органи місцевого самоврядування, що визначається терміном «повноліття». Частиною 1 ст. 34 ЦК України законодавець визначає юридичну категорію «повноліття» як повну цивільну дієздатність фізичної особи, яка досягла вісімнадцяти років [10].

До кваліфікаційних ознак осіб, що можуть бути прийняті на посади в органи місцевого самоврядування, чинним законом віднесено наступні ознаки: а) відповідна освіта; б) професійна підготовка; в) володіння державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків відповідно до вимог статті 11 Закону України «Про засади державної мовної політики».

Володіння державною мовою та регіональними мовами в необхідних обсягах є обов'язковою вимогою, встановленою для осіб, що претендують на заняття посад в органах місцевого самоврядування. В Основному законі України визначено, що державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України [6, ст. 10]. Регіональна мова або мова меншини - це мова, яка традиційно використовується в межах певної території держави громадянами цієї держави, які складають групу, що за своєю чисельністю менша, ніж решта населення цієї держави, та/ або відрізняється від офіційної мови (мов) цієї держави [11, п. 6 ч. 1 ст. 1]. Таким чином, положення Конституції України та Закону України «Про засади державної мовної політики» зобов'язують органи державної влади, органи місцевого самоврядування та інших суб'єктів, що представляють державу, застосовувати державну - українську мову як мову офіційного спілкування посадових і службових осіб при виконанні ними службових обов'язків в роботі, діловодстві і документації. Отже, дана вимога має обмежувальний характер щодо осіб, які претендують на заняття посад в муніципальній службі, та не володіють державною мовою, а також регіональними мовами в необхідних обсягах.

На відміну від норм чинного Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [1], перспективне законодавство містить вимогу тільки щодо вільного володіння державною мовою, про необхідність володіння регіональними мовами в проекті Закону не йдеться взагалі. Крім того, розробники законопроекту віднесли вимогу щодо володіння державною мовою до норми, де йдеться про право на службу, хоча за логікою дана вимога має відноситися до вимог професійної компетентності.

Слід звернути увагу й на те, що національне законодавство в цілому та законодавство про освіту, зокрема, не містить визначення терміну «відповідна освіта», який застосовується у чинному Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р. № 2493-III. Відповідною освітою, як правило, вважається така освіта, що відповідає кваліфікаційним вимогам, визначеним для конкретної посади в органах місцевого самоврядування.

Чинний Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачає поділ посад службовців місцевого самоврядування на сім категорій, а типові професійно- кваліфікаційні характеристики посадових осіб місцевого самоврядування містяться у наказі Головного управління державної служби України від 29 грудня 2009 року № 406 «Про затвердження Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування». Однак зазначений нормативний акт має лише рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування при розробці конкретних професійно- кваліфікаційних характеристик і відповідних посадових інструкцій посадових осіб місцевого самоврядування.

Виходячи з тексту вищевказаних професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування, можна виділити такі категорії посад: керівні посади, посади спеціалістів та «патронатні посади» [7, с. 32-33]. У кваліфікаційних вимогах треба розрізняти вимоги до освіти (що висуваються для всіх категорій посад) та наявності післядипломної освіти у галузі знань «Державне управління» (висуваються тільки для керівних посад і патронатних посад), а також стажу роботи (висуваються для цілої низки посад).

У проекті нового Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [4] вищевказане питання вирішується по-іншому. А саме: а) передбачена інша система категорій посад (ст. 7); б) визначено термін «професійна компетентність» (п. 4 ч. 1 ст. 2) та встановлено критерії професійної компетентності, в які включаються вимоги до освіти та загального досвіду чи стажу роботи (ст. 17); в) передбачено можливість визначення спеціальних вимог до кандидата на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування відповідним суб'єктом призначення з урахуванням вимог законодавства (ч. 5 ст. 17). Розглянемо ці відмінності детальніше. У вказаному проекті Закону передбачається нова класифікація посад в органах місцевого самоврядування (три категорії посад - І, ІІ та ІІІ (ст. 7), що поділяються залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідної для їх виконання професійної компетентності), відповідно до якої встановлюються вимоги до рівня професійної компетентності особи, яка претендує на зайняття посади в органах місцевого самоврядування. «Професійна компетентність» визначається в проекті Закону як здатність особи виконувати певні завдання та обов'язки, яка визначається рівнем її освіти, досвідом роботи та володінням спеціальними знаннями, уміннями та навиками. Посади керівників різних рівнів та підрозділів органів місцевого самоврядування віднесено до категорій І та ІІ. Категорія ІІІ - інші посади службовців місцевого самоврядування не віднесені до категорій І і ІІ. Про патронатні посади не згадується. правовий місцевий самоврядування законодавство

Порівняльний аналіз вищевказаної норми та норм Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-VIII свідчить, що ст. 7 проекту Закону розробниками частково приведена у відповідність до норм Закону «Про державну службу» (в частині кількості категорій посад), однак їх позначення у Проекті цифрове (І, ІІ, ІІІ), а у Законі «Про державну службу» категорії посад позначені буквами («А», «Б», «В»). Що ж до попередньої редакції проекту Закону, в ньому категорії посад визначалися такими ж буквами, але масштабність посад державних та муніципальних службовців, позначених тими самими буквами, були абсолютно не порівняними [3, с. 47], тобто неспівставними.

Загальні вимоги до професійної компетентності кандидатів на посади в органи місцевого самоврядування (освіти та досвіду і стажу роботи у визначених в цій нормі органах і установах, в т. ч. на відповідних посадах) згідно ст. 17 проекту Закону різняться в залежності від категорії і виду посади певної категорії. Так, для кандидатів на посади в органах місцевого самоврядування І категорії загальними вимогами до професійної компетенції є вимоги: а) до освіти (вища освіта ступеню магістра, вища освіта не нижче ступеню бакалавра) - в залежності від виду посади; б) загального досвіду (не менше п'яти років) і стажу роботи/служби (не менш як три роки, не менш як один рік) - в залежності від виду посади. Для кандидатів на посади ІІ категорії висуваються такі вимоги: а) до освіти (вища освіта ступеню магістра, вища освіта не нижче ступеню бакалавра) - в залежності від виду посади; б) стаж роботи /служби (не менш як два роки, не менш як один рік) - в залежності від виду посади. Загальною вимогою до кандидата на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування ІІІ категорії є наявність у нього вищої освіти ступеню молодшого бакалавра.

Згідно з новим Законом України «Про освіту» [12], освіта - основа інтелектуального, культурного, духовного, соціального, економічного розвитку суспільства і держави. Метою освіти в тому числі є всебічний розвиток людини як особистості та найвищої цінності суспільства, її талантів, інтелектуальних, творчих і фізичних здібностей, формування цінностей і необхідних для успішної самореалізації компетентностей та ін. Відповідно до ст. 10 цього Закону, в Україні встановлюються складники та рівні освіти (вісім складників та десять рівнів). У ст. 5 Закону України «Про вищу освіту» [13] законодавець визначає рівні та ступені (кваліфікації) вищої освіти. Підготовка фахівців з вищою освітою здійснюється за відповідними освітніми чи науковими програмами на таких рівнях вищої освіти: початковий рівень (короткий цикл) вищої освіти; перший (бакалаврський) рівень; другий (магістерський) рівень; третій (освітньо-науковий/освітньо-творчий) рівень; науковий рівень (ч. 1 ст. 5). Отже про ступінь молодшого бакалавра тут не йдеться

Слід також зазначити, що в чинному Законі «Про службу в органах місцевого самоврядування» законодавець як вимогу до кваліфікації кандидатів на посади в органах місцевого самоврядування застосував терміни: «досвід та стаж роботи» (ст. 9), «стаж служби» (ч. 5 ст. 21, ст. 22), однак визначень цих термінів не надав, крім визначеного ст. 22 «Обчислення стажу служби в органах місцевого самоврядування» проекту Закону, що фактично визначає поняття «стаж роботи в органах місцевого самоврядування».

У проекті Закону, як вимогу до професійної компетентності кандидатів, розробники застосували терміни: «стаж служби» (ст. ст. 17, 34, 43, 46, 49, 76, Прикінцеві та перехідні положення), «загальний досвід роботи», «досвід роботи на керівних посадах» (ст. 17), «досвід роботи» (ст. ст. 21, 22), «досвід служби» (ст. 55). Однак визначення змісту цих понять проект Закону не містить. Зазначене породжує певну невизначеність і тому допускає різне тлумачення кваліфікаційних вимог (вимог до професійної компетентності) кандидатів на зайняття посад в органах місцевого самоврядування.

Висновки. Підсумовуючи, слід сказати, що сьогодні, відповідно до загальних вимог чинного законодавства України правом на зайняття посад в органах місцевого самоврядування не наділені іноземці та особи без громадянства. Кваліфікаційні вимоги обмежують можливість призначення на посади в органи місцевого самоврядування осіб, які не мають відповідної освіти і професійної підготовки, та не володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків, відповідно до ст. 11 Закону України «Про засади державної мовної політики».

У проекті нового Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» розробники певним чином змінили підхід до цього питання, тому відповідно до загальних вимог проекту Закону правом на зайняття посад в органах місцевого самоврядування не наділені такі категорії осіб: 1) іноземці та особи без громадянства; 2) особи, що не досягли 18-ти річного віку (визначено вік, з якого можна претендувати на зайняття посади в муніципальній службі); 3) особи, що вільно не володіють державною мовою (цю вимогу розробниками проекту із кваліфікаційних перенесено до загальних вимог, у яких визначено права тих осіб, які відповідають цим вимогам).

Проект Закону також передбачає наявність загальних (врегульованих на рівні закону) та спеціальних (локального характеру) вимог до професійної компетентності кандидата на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування. Загальні вимоги до професійної компетентності стосуються: 1) освіти (без зазначення спеціальності але конкретно визначених рівнів для певних категорій і посад муніципальних службовців, передбачених Законом «Про освіту» та Законом «Про вищу освіту»), та 2) загального досвіду та/чи стажу служби/роботи або досвіду роботи на керівних посадах (конкретно визначені у проекті Закону для певних категорій і посад муніципальних службовців). Зазначене має активізувати професіоналізацію муніципальних службовців, але суттєво обмежує права громадян на службу в органах місцевого самоврядування на посадах І і ІІ категорії. Що стосується спеціальних (фактично додаткових) вимог, визначення яких віддається на розсуд суб'єктів призначення муніципальних службовців на посади, то їх встановлення може мати наслідком зловживання з боку суб'єктів призначення.

Список використаних джерел

1. Про службу в органах місцевого самоврядування Закон України від 07.06.2001 р. № 2493-III // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 33. - Ст. 175.

2. Коросташова І. М. Адміністративно-правова охорона: загально-теоретичні аспекти / І. М. Коросташова // Вісник Академії митної служби України. Серія «Право». - 2015. - № 2. - С. 66-72.

3. Коросташова І. М. «Муніципальна влада» та «муніципальна служба» в контексті децентралізації державного управління: роль, призначення та особливості / І. М. Коросташова // Правова позиція. - 2016. - № 2 (17). - С. 42-49.

4. Про громадянство України : Закон України від 18.01.2001 р. № 2235-III // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 13. - Ст. 65.

5. Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

6. Правове регулювання проходження служби та відповідальності публічних службовців / В. М. Гаращук, І. М. Коросташова // Корупція в Україні: організаційно-правові аспекти протидії / за заг. ред. проф. В. М. Гаращука. - Харків : ФОП Панов А. М., 2016. - С. 9-56. (Серія «Наукові доповіді»). - Вип. 18.

7. Лазор О. Д. Служба в органах місцевого самоврядування. Науково-практичний коментар : Навчальний посібник. (Публічна служба) / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. - 2-е видання. - К. : Дакор, 2007. - 424 с.

8. Цивільний кодекс України : Закон України від 16.01.2003 р. № 435-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - №№ 40-44. - Ст. 356.

9. Про засади державної мовної політики : Закон України від 03.07.2012 р. № 5029-VI // Відомості Верховної Ради. - 2013. - № 23. - Ст. 218.

10. Про освіту : Закон України від 05.09.2017 р. № 2145-19 // Відомості Верховної Ради України. - 2017. - № 38-39. - Ст. 380.

11. Про вищу освіту : Закон України від 01.07.2014 .р № 1556-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 37-38. - Ст. 2004.

Анотація

Ключеві слова: органы местного самоуправления, муниципальная служба, право на службу, требования к кандидатам, профессиональная компетентность.