Щодо наукової розробленості питань участі органів державного фінансового контролю в адміністративно-деліктному процесі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЩОДО НАУКОВОЇ РОЗРОБЛЕНОСТІ ПИТАНЬ УЧАСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ

Вивчення будь-якого об'єкта у теоретико-праксеологічній площині доцільно проводити, спираючись на рівень розвитку визначених суспільних відносин, на наукові здобутки в обраній сфері, що дозволяє з'ясувати прогалини правового регулювання, окреслити напрями наукових пошуків, поставити завдання і запропонувати авторське бачення шляхів їх вирішення. Тому розгляд стану наукової розробленості тих чи інших явищ має важливе значення для використання комплексного підходу і побудови цілісної моделі усього дослідження, що й зумовлює мету цієї публікації.

Питання, пов'язані з фінансовим контролем, діяльністю його органів неодноразово ставали предметом розвідок вчених у різні часові періоди, як в межах правових, так і економічних спеціальностей. Однак, попри існуюче вагоме наукове підґрунтя у сфері фінансового контролю, простежується фрагментарність у вивченні участі органів державного фінансового контролю в адміністративно-деліктному процесі. Останній являє собою самостійну галузь, яка охоплює і, відмінні від фінансово-контрольних правовідносин, відносини процесуального характеру. Вступаючи у такі правовідносини, органи державного фінансового контролю набувають нового (ніж закладено для їх створення фінансовим правом), адміністративно-деліктного статусу. І саме такий аспект багатогранної діяльності цих державних органів залишається поза увагою дослідників, що підтверджується проведеним моніторингом вітчизняних монографічних праць. При цьому, специфіка даного дослідження полягає ще й у взаємозв'язку фінансових (контрольно-фінансових), публічно- управлінських і адміністративно-деліктних правовідносин, перетин яких зумовлений самою природою фінансового контролю і змістовним наповненням діяльності контролюючих суб'єктів.

Категорія «фінансовий контроль» є однією з найбільш досліджуваних у науці фінансового права: у період з 1997 р. по 2017 р. вона ставала предметом наукового пошуку 58 разів у праві і понад 60 разів - в економічній сфері (за даними Українського інституту науково-технічної експертизи та інформації). Вивчення вітчизняних робіт з правових аспектів фінансового контролю надає змогу його дослідникам об'єднати їх у декілька груп: 1) в яких аналізуються загальні питання цього явища, його розвитку і трансформації (Савченко Л. А., Пащенко О. П., Устинова І. П., Губанова Т. О., Ярмак І. М.); 2) присвячені окремим складовим фінансового контролю, його формам (Кінащук Л. Л., Дереконь В. М., Чорна А. М., Єна Р. О. та ін.); 3) пов'язані із здійсненням фінансового контролю тими чи іншими органами, у тій чи іншій сфері (Касьяненко Л. М., Борець Л. В., Невідомий В. І., Апаров А. М., Свінцицький Е. М., Сірош М. В., Ковальчук А. Ю. та ін.) [1, с. 83].

При цьому, варто відмітити масштабне комплексне видання професора Л. А. Савченко (фундатора наукових досліджень у напрямі фінансово-контрольного права) «Фінансово- контрольне право: становлення та розвиток» [2], в якому з'ясовується сутність публічних фінансів як базової категорії фінансово-контрольного права, уточнено поняття «публічні фінанси», «публічні фінансові ресурси»; окреслено особливості генезису вчення про фінансовий контроль, його завдання та сутність публічного фінансового контролю в сучасних умовах становлення фінансово-контрольного права; розкрито природу публічного фінансового контролю як функції управління фінансовою діяльністю та заключної стадії управлінського процесу; охарактеризовано такі елементи публічного фінансового контролю, як суб'єкти, об'єкти і предмет; особливу увагу приділено становленню і розвитку фінансово- контрольного права у системі фінансового права та такому його інституту, як міжнародне фінансово-контрольне право; визначено класифікаційні критерії та види публічного фінансового контролю, його форми, методи й аудиторські процедури; розглянуто джерела фінансово-контрольного права, нормативно-правові акти, що стосуються бюджетного та податкового контролю, правовий статус Рахункової палати як основного суб'єкта публічного фінансового контролю; сформульовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства з метою належної організації та здійснення публічного фінансового контролю; подано авторське бачення проекту Закону «Про публічний фінансовий контроль».

Оскільки система органів державного фінансового контролю, в силу відсутності її законодавчого закріплення, викликає дискусію і нині, то, враховуючи нормативно-правові приписи щодо повноважень контролюючих суб'єктів (зокрема, й можливості залучення до адміністративно-деліктної сфери), та спираючись на думки відомих правників у галузі фінансового права, до таких органів у цьому дослідженні віднесено Рахункову палату України і центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (Державну аудиторську службу України та її територіальні підрозділи). Такий підхід враховує те, що: функція фінансового контролю для цих органів є основною; їх приналежність до сфери державного (публічного) контролю не оспорюється у наукових колах; на них розповсюджуються об'єднуючі ознаки.

Найбільш досліджуваним органом фінансового контролю виявилась Рахункова палата: проведено аналіз правового (конституційно-правового) статусу Рахункової палати (Зубенко Г. В., Роговенко Д. С.), порівняльний аналіз із європейською правовою системою (Невідомий В. І), визначено місце Рахункової палати в системі органів фінансового контролю (Виговська Н. Г., Гулько В. В., Койчева О. С., Микитюк І. С., Піхоцький В. Ф.), представлено організаційно-правове забезпечення діяльності Рахункової палати (О. І. Гриценко). Фрагментарно в межах економічної науки досліджено діяльність Державної фінансової інспекції (нині Державна аудиторська служба) (Диба М. І.), а в юриспруденції - правове регулювання аудиторської діяльності в системі фінансового контролю (Кінащук Л. Л.), аудиторського фінансового контролю (Манченко О. В., Чорна А. М.). Разом з тим, у цих працях лише деякі вчені торкаються питань відповідальності органів фінансового контролю в контексті гарантування їхньої діяльності, притягнення ж до відповідальності, як самостійний процес, залишається поза увагою. Наприклад, Л. Л. Кінащук зауважує, що «суб'єктом контролю в контрольному процесі виступають носії прав і обов'язків, а саме, особи та органи, що мають повноваження на здійснення контролю за виробничою та фінансовою діяльністю суб'єкта господарювання, а також право втручатися в його оперативну діяльність (припиняти або обмежувати діяльність, усувати від роботи певних осіб) та самостійно притягувати винних до відповідальності; згідно з положеннями фінансово-правової науки, суб'єкт - це особа, учасник фінансових відносин, яка за своїми властивостями фактично може бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків» [3, с. 11].

Зважаючи на відсутність комплексних розробок щодо участі органів державного фінансового контролю в адміністративно-деліктному процесі, інтерес представляють наукові праці, в яких піднімаються питання застосування інституту відповідальності у фінансово-правовій (фінансово-контрольній) сфері, процесуальною складовою якого є, на нашу думку, відповідні юрисдикційні провадження. У цьому напрямі виявлено ряд робіт, в яких розглядається відповідальність за порушення бюджетного, податкового, фінансового законодавства як матеріально-правова категорія у широкому розумінні, з точки зору усіх її різновидів, та відповідальність за вчинення бюджетних, фінансових, податкових, митних правопорушень - за Кодексом про адміністративні правопорушення. Проведений моніторинг дисертаційних досліджень показав, що специфічною їх рисою є обрання вченими комплексного характеру фінансово-правової відповідальності, визначення її місця у фінансових (бюджетних) правовідносинах, що відображається у роботах на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук.

В одній із перших вітчизняних робіт з питань правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства (2004 р.) [4] з'ясовано поняття, ознаки, склад бюджетного правопорушення; розроблено науково обґрунтовану класифікацію бюджетних правопорушень; визначено місце фінансової відповідальності в системі юридичної відповідальності, її ознаки, особливості, умови виникнення; виявлено характер фінансово-правових санкцій та їх співвідношення з фінансово-правовою відповідальністю; охарактеризовано види правової відповідальності, яка застосовується за бюджетні правопорушення, та їх співвідношення з фінансово-правовою відповідальністю; розроблено рекомендації щодо вдосконалення Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, які стосуються відповідальності за порушення бюджетного законодавства [4, с. 4], однак, ні адміністративній відповідальності, ні порядку притягнення до відповідальності автор увагу не приділив, в силу обраного об'єкта дослідження.

Науково-теоретичне обґрунтування концептуальних підстав визначення фінансово- правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності поставив за мету Іванський А. Й. (2009 р.) [5]. Дотримуючись обраної структури та логіки викладення стрижневих проблем, автор розглядає їх з позицій економічної доцільності, намагаючись відкрити й дослідити нові грані цих явищ для їх подальшого теоретичного осягнення й практичного розв'язання [5, с. 9]. У роботі, окрім загальної моделі розкриття інституту фінансово-правової відповідальності (поняття, ознаки, принципи, функції, відмежування від інших видів відповідальності, зокрема, й адміністративної, поняття і склад фінансового правопорушення, види фінансово-правових санкцій), представлено і авторське розуміння «процедури фінансово-правової відповідальності, підстав і порядку звільнення від притягнення та несення фінансово-правової відповідальності», а також концепції нормативно-правового акта «Про засади фінансово-правової відповідальності».

Юрисдикційні аспекти у бюджетних правовідносинах представлені Чернадчуком В. Д. (2010 р.) [6]. Сконцентровано увагу на функції контролю у сфері бюджетних правовідносин та визнанні останніх об'єктом правової охорони. Проблем і перспектив розвитку фінансово-правового примусу торкається в докторській роботі Ю. О. Ровинський (2011 р.) [7]. Автор визначає фінансово-правову відповідальність як форму державного примусу у сфері фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, що полягає у застосуванні компетентними органами державної влади до правопорушника фінансово-правових норм обтяжень майнового характеру у вигляді штрафу та/чи пені; удосконалює класифікацію бюджетних правопорушень за такими критеріями: стадією бюджетного процесу; суб'єктним складом; сферою вчинення; безпосереднім об'єктом [7, с. 4]; пропонує розробку Закону України «Про фінансову відповідальність», сутність якого полягатиме в правовому забезпеченні фінансової дисципліни, запобіганні та припиненні фінансових правопорушень, а також у правовій регламентації притягнення до фінансової відповідальності [7, с. 5]. Згадуються й органи державної влади, уповноважені застосовувати фінансово-правовий примус у бюджетній сфері (п. 2.2) [7, с. 13-14], проте діяльність їх в адміністративно-деліктній сфері не розкривається.

Проблеми відповідальності органів публічної влади за порушення бюджетного законодавства підняті в монографічній праці на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук О. А. Музики-Стефанчук [8]. Акцентовано увагу на тому, що «особливістю органів публічної влади як суб'єктів бюджетних правовідносин є те, що вони в одних відносинах можуть виконувати функції органів бюджетного контролю (тобто контролювати бюджетний процес та застосовувати до порушників відповідні санкції), а в інших - виступати суб'єктами, до яких застосовуються заходи бюджетної відповідальності (у випадку порушення бюджетного законодавства)» [8, с. 21].

У роботі Т. М. Ямненко «Здійснення прав у фінансових правовідносинах: проблеми зловживання та доказування неправомірної поведінки»[9] проведено комплексне

дослідження теоретичних і практичних проблем здійснення і зловживання правами суб'єктами фінансових правовідносин, доказування неправомірної поведінки у таких правовідносинах. Наведено аргументи щодо вдосконалення нормотворчої та правозастосовної діяльності: прийняти нормативно-правовий акт, де закріплювався б узагальнений перелік письмових доказів, що є найбільш імовірними джерелами доказової інформації у справах про порушення бюджетного, податкового, митного, банківського, валютного законодавства; доповнити закріплені переліки порушень підгалузевого фінансового законодавства положеннями про зловживання правом, владою, службовим становищем та ін. [9, с. 14].

У дисертації І. М. Проць (2016 р.), яку можна вважати найбільш дотичною до обраного об'єкта дослідження, наголошується, що «адміністративній відповідальності за порушення бюджетного законодавства притаманні усі загальні ознаки такого виду відповідальності. Однак під час дослідження цього правового явища необхідно враховувати специфіку публічно- правових відносин у сфері бюджетної діяльності та особливості законодавчих нормативних конструкцій, що визначають матеріально-правові і процесуальні аспекти накладення на посадових осіб адміністративних стягнень за порушення бюджетного законодавства. Так, однією з таких особливостей є те, що у більшості випадків для застосування заходів адміністративної відповідальності достатньо вчинення особою конкретного діяння, незалежно чи призвело таке діяння до негативних наслідків. Конструювання законодавцем структури адміністративної відповідальності у цій сфері за допомогою формальних складів адміністративно-карних діянь зумовлене саме специфікою бюджетних відносин, яким, в основному, притаманний імперативний характер» [10, с. 8]. Автор вважає недоцільним розширення переліку порушень бюджетного законодавства, за які передбачено адміністративну відповідальність за рахунок проступків, що лише в окремих випадках безпосередньо стосуються бюджетної сфери [10, с. 10]. Також окремий розділ у роботі присвячено суб'єктам, які уповноважені застосовувати заходи адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері [10, с. 11-12]. Акцентовано увагу на повноваженнях Рахункової палати України, Міністерства фінансів України, органів Державної казначейської служби та Державної фінансової інспекції (Державної аудиторської служби) та проблемах їхньої діяльності, зокрема, й щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення.

Протягом останніх років бюджетні, фінансові правопорушення як об'єкт юридичної відповідальності, зокрема, й адміністративної, досить часто стають предметом і окремих наукових публікацій: Бєлікова О. В. і Погребняк С. В., Волинець Р. А., Гетманець О. П., Клименко Н. О., Мізіна І. В., Міщенко Л. В., Онищук Н. Ю. та ін. Вчені звертають увагу на поняття таких правопорушень, їх класифікації, склад, проблемні питання застосування відповідальності за їх вчинення. Також мають місце і статті, в яких розглядаються адміністративно-правові аспекти провадження у справах про порушення законодавства у фінансовій сфері (Титко А. В., Пробко І. Б. і Борисова Ю. В.). Адміністративна відповідальність за порушення вимог фінансового контролю розглядається, зазвичай, в межах проваджень у справах про правопорушення, пов'язані з корупцією (Гладун О. З., Корчак Н. М.). При цьому піднімаються як загальні питання провадження у справах, передбачених гл. 13-А КУпАП, так і щодо правопорушень, вказаних у ст. 172-6 КУпАП «Порушення вимог фінансового контролю». Оскільки органи державного фінансового контролю можуть виступати суб'єктом більшості адміністративних правопорушень, закріплених гл. 13-А КУпАП, то вивчення різних думок у цьому напрямі видається доцільним. У цілому, питанням адміністративної відповідальності за правопорушення, пов'язані з корупцією, постійно приділяється значна увага на рівні монографічних досліджень (Гайдук А. В., Заброда Д. Г., Іванюк В. І., Йосифович Д. І., Клок О. В., Рогульський С. С., Терещук О. В. та ін.). В основному, розглядаються правові засади юридичної відповідальності за такі правопорушення, їх види, склад, підстави адміністративної відповідальності, характеристика окремих із них. У роботі Панфілова О. Є., наприклад, згадуються і провадження у справах про адміністративні корупційні правопорушення як особливий вид юрисдикційної діяльності [11, с. 13]. Зроблено висновок, що, «незважаючи на властивість провадженню у справах про адміністративні корупційні правопорушення усіх стадій, а саме: адміністративного розслідування; розгляду матеріалів справи та прийняття постанови (рішення) у справі; перегляду постанов (рішень) у справах про адміністративні правопорушення (факультативна стадія провадження); виконання постанови - воно відрізняється від проваджень щодо інших адміністративних правопорушень саме формою реалізації адміністративно-юрисдикційної процедури» [11, с. 13].

Серед останніх наукових праць, присвячених безпосередньо провадженням у справах про адміністративні правопорушення та їх різновидам, можна назвати: навчальні посібники за загальною редакцією професора О. В. Кузьменко, Хмелькова А. В., дисертації С. А. Дуженко, С. С. Василів, О. І. Чернобая, монографію і дисертацію С. С. Гнатюка. Оновлені навчальні посібники з адміністративно-деліктного процесу висвітлюють правові засади здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, стан законодавства про адміністративну відповідальність та його положення, з урахуванням здійснюваних трансформаційних процесів і внесення змін та доповнень до КУпАП. Монографічні праці згаданих авторів представляють науковий інтерес з огляду на їх структуру та змістовне наповнення деяких розглядуваних категорій та правових інститутів. Так, наприклад, досліджуючи особливості провадження у справах про порушення митних правил, С. А. Дуженко аналізує зміст і завдання таких проваджень, принципи, складники та їх особливості, характеристику і класифікацію суб'єктів проваджень, їх права та обов'язки, шляхи оптимізації адміністративно-правового статусу цих суб'єктів. На переконання автора, «досліджуване провадження - це різновид провадження у справах про адміністративні правопорушення, яке є елементом більш загального адміністративного провадження, що входить до адміністративного процесу як його складова частина; воно співвідноситься з провадженням у справах про адміністративні правопорушення як родове і видове, загальне і особливе; відмінності ж, притаманні цьому провадженню (у справах про порушення митних правил), порівняно з провадженням у справах про адміністративні правопорушення, дозволяють виділити його особливості щодо процедури здійснення та суб'єктного складу» [12, с. 16]. Дисертацію Василів С. С. присвячено комплексному дослідженню теоретико-методологічних та нормативно-правових засад підвідомчості розгляду справ про адміністративні правопорушення. Охарактеризовано систему суб'єктів, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення та висловлені пропозиції щодо її реформування. Цікавими видаються авторські роздуми щодо розуміння категорії «суб'єкт» у справах про адміністративні правопорушення, зокрема, «суб'єкт, уповноважений на розгляд справи про адміністративне правопорушення» [13, с. 9].

Таким чином, підсумовуючи, слід зазначити, що на вибір тематичних напрямів наукових досліджень безумовно впливають законодавчі зміни, які відбуваються у межах правового регулювання адміністративних, фінансових, процесуальних правовідносин, а також наявні теоретико-праксіологічні проблеми, зумовлені прогалинами і колізіями нормативноправового забезпечення та об'єктивними і суб'єктивними чинниками їх подолання. Питання адміністративно-деліктного процесу перебувають у полі зору науковців в силу недостатньої розробки його теоретичних засад, категорій та інститутів, міжгалузевих зв'язків, а також практичної необхідності системного удосконалення чинного законодавства у цій сфері.

Пов'язані із обраним об'єктом вивчення наукові доробки вітчизняних вчених, які окреслюють стан його дослідження і дозволяють змоделювати направленість наукового пошуку, можна згрупувати за такими категоріальними векторами: (1) правовий статус органів державного фінансового контролю, зокрема, їх повноваження, права і обов'язки, відповідальність; (2) фінансово-правова відповідальність та її підстави; (3) адміністративна відповідальність за: (а) порушення бюджетного (податкового, митного, фінансового) законодавства, (б) порушення вимог фінансового контролю, (в) інші порушення, пов'язані з корупцією; (4) порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки): підвідомчість, принципи, функції, форма, суб'єкти тощо. З точки зору змістовного наповнення, наукові праці стосуються загально-правових питань юридичної відповідальності у фінансовій (бюджетній, податковій) сфері із фрагментарним згадуванням адміністративно- деліктного провадження чи окремих його елементів або основних засад здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення, з конкретизацію тих чи інших його частин, правових інститутів. Поєднання цих складових в контексті діяльності органів державного фінансового контролю не виявлено. Залучення цих органів до адміністративно- деліктної сфери є невід'ємним процесом у боротьбі із правопорушеннями у сфері фінансового контролю, із правопорушеннями, пов'язаними з корупцією, що свідчить про міжгалузеві зв'язки забезпечення ефективної діяльності органів державного фінансового контролю, гарантування виконання покладених на них законом завдань. Тому комплексне дослідження органів державного фінансового контролю в якості суб'єктів адміністративно-деліктного процесу є доцільним як з теоретичної, так і з практичної позицій, а відсутність наукових розробок у цьому напрямі спонукає до подальшого вивчення обраного об'єкта.

фінансовий контроль в адміністративний деліктний

Список використаних джерел

1. Мандриченко Ю. О. Наукові погляди на проблемні питання гарантування діяльності органів фінансового контролю у фінансовому праві / Ю. О. Мандриченко // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. - 2017. - № 2. - С. 81-86.

2. Савченко Л. А. Фінансово-контрольне право: становлення та розвиток: монографія / Л. А. Савченко. - К.: Видавництво Юрінком Інтер, 2017. - 498 с.

3. Кінащук Л. Л. Організація і правове регулювання аудиторської діяльності в системі фінансового контролю в Україні: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Л. Л. Кінащук. - К.: НДІ МВС, 2013. - 36 с.

4. Сікорська І. А. Правова відповідальність за порушення бюджетного законодавства: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / І. А. Сікорська. - Ірпінь: НАДПСУ 2004. - 20 с.

5. Іванський А. Й. Фінансово-правова відповідальність в сучасній Україні: теоретичне дослідження: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / А. Й. Іванський. - О.: Одеська нац. юрид. акад., 2009. - 36 с.

6. Чернадчук В. Д. Бюджетні правовідносини в Україні: теорія, практика та перспективи

розвитку: автореф.дис....д-раюрид.наук: 12.00.07 /В. Д. Чернадчук. -К.:Інст-т держ.і

права ім. В. М. Корецького, 2010. - 40 с.

7. Ровинський Ю. О. Фінансово-правовий примус в Україні: проблеми та перспективи розвитку: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Ю. О. Ровинський. - Запоріжжя: Класичний приватн. ун-т, 2011. - 36 с.

8. Музика-Стефанчук О. А. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин в Україні: проблеми законодавства, теорії та практики: автореф. дис. д-ра юрид. наук: 12.00.07 / О. А. Музика-Стефанчук. - К.: ДНДІ МВС, 2012. - 38 с.

9. Ямненко Т. М. Здійснення прав у фінансових правовідносинах: проблеми зловживання та доказування неправомірної поведінки: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Т. М. Ямненко. - К.: НАУ 2016. - 36 с.

10. Проць І. М. Відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері: адміністративно-правові та фінансово-правові аспекти: автореф. дис.. канд. юрид. наук: 12.00.07 / І. М. Проць. - Л.: Нац. ун-т «Львівська політехніка», 2016. - 20 с.

11. Панфілов О. Є. Адміністративна відповідальність за корупційні правопорушення в Україні: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / О. Є. Панфілов. - Одеса: Нац. ун-т «Одеська юридична академія», 2013. - 20 с.

12. Дуженко С. А. Провадження у справах про порушення митних правил: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / С. А. Дуженко. - Х.: Нац. юрид. ун-т ім. Я. Мудрого, 2016. - 20 с.

13. Василів С. С. Адміністративно-правові засади підвідомчості розгляду справ про адміністративні правопорушення: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / С. С. Василів. - Львів: Нац. ун-т «Львівська політехніка», 2016. - 20 с.

Размещено на Allbest.ru