Унітарність як засадничий принцип організації та регулювання політичного життя в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УНІТАРНІСТЬ ЯК ЗАСАДНИЧИЙ ПРИНЦИП ОРГАНІЗАЦІЇ ТА РЕГУЛЮВАННЯ ПОЛІТИЧНОГО ЖИТТЯ В УКРАЇНІ

Юрій Шайгородський

У статті досліджуються проблеми вдосконалення держаного устрою, поліпшення механізму, оптимізації структури і функцій державного управління на сучасному етапі державотворення. Аналізуються процеси децентралізації та їх вплив на консолідацію українського суспільства.

Key words: state system, regionalization, decentralization, social consolidation, civil society.

Україна відбулась як незалежна держава. Нині перед нею постали нові виклики, пов'язані зі збереженням та зміцненням суверенітету, недоторканності кордонів та територіальної цілісності. Ключовим і багато в чому визначальним завданням сучасного етапу державотворення є вдосконалення діяльності всіх гілок влади, поліпшення механізму, оптимізація структури і функцій державного управління як організаційно-політичної основи державного устрою. Усе це має бути спрямованим на суспільну інтеграцію шляхом формування в Україні єдиної політичної нації, оптимізацію відносин між центром і регіонами, розвиток місцевого самоврядування, становлення громадянського суспільства, сприяння діяльності його інститутів. Анексія частини території України, воєнні дії на території Донецької і Луганської областей, терористичні й інформаційні антиукраїнські атаки, прояви сепаратистських настроїв в окремих регіонах країни загострюють ці проблеми.

Протягом останніх років значно зменшилася залежність (енергетична, економічна, інформаційна тощо) від Росії. Водночас РФ у своєму прагненні обмежити можливості європейського руху України всіляко впливає й на внутрішню політику України шляхом спроб загострення соціально-політичної ситуації, й на зовнішньополітичне позиціонування нашої держави передусім через інформаційний вплив на населення і політикум європейських країн. Агресивна зовнішня політика північного сусіда у поєднанні з відсутністю відчутних результатів подолання корупції в Україні, безсистемністю реформ, втратою позитивної динаміки у міжнародній взаємодії загрожує не тільки послабленням підтримки на міжнародній арені, а й втратою суб'єктності. За цих умов суспільна інтеграція, збереження єдності й цілісності держави набувають першочергового значення.

Усвідомлюючи неспроможність порівняно мирними методами утримати Україну в межах імперського впливу, зневажаючи міжнародне право, нехтуючи міждержавними договорами й угодами, Російська Федерація вчинила акт військової агресії проти України. Не припиняючи підтримку сепаратистських бойових формувань на Сході України, використовуючи тероризм і диверсії проти мирних жителів, РФ в інформаційному просторі через масові фальсифікації, викривлене тлумачення подій, фактів здійснює системні спроби провокації громадянських конфліктів, прагне підірвати економічний потенціал України, делегітимізувати владу. На цьому тлі російськими засобами масової інформації, політиками й політологами просувається ідея так званої «української федералізації», спрямованої на деконструкцію державного устрою України. Прагнення втрутитися у внутрішні справи незалежної держави демонструють і перші особи Російської Федерації. Так, президент РФ виступив із вимогою змін до Конституції України - впровадження «федералізації країни» [1; 2]. Дедалі частіше порушують питання федералізації й окремі суб' єкти вітчизняної політики.

Зазначимо, що проблеми доцільності змін державного устрою України хоч і не знаходилися на «вістрі» наукового пошуку, але останнім часом досить глибоко вивчалися не лише фахівцями з конституційного права, але й були у полі зору чималого кола вітчизняних науковців - філософів, правників, політологів, фахівців у галузі державного управління, соціологів. Розгляд проблем федералізації України ініціювалися окремими політиками й політичними партіями, можливість і необхідність таких змін тривалий час були предметом дискусій у засобах масової інформації й науковому середовищі (А. Колодій, О. Копиленко, І. Кресіна, В. Литвин, В. Міщук, П. Надолішній, Н. Оніщенко, В. Погорілко, О. Скакун, О. Телешун, В. Шаповал, Л. Шестопалова та інші). Більше того - згадаємо, що норми федерального устрою свого часу потрапили навіть до проекту Конституції України 1993 р. [3]. Разом з тим, вітчизняними науковцями, зокрема фахівцями з конституційного права та політичного управління [напр.: 4; 5], переконливо доведено, що федералізація не в змозі стати засобом розв'язанням нагальних для України політичних проблем.

Слід зазначити, що переважна більшість країн світу (168), як і Україна - унітарні держави, основними ознаками яких є: єдиний для всієї держави установчий нормативний правовий акт (або сукупність таких актів), норми якого мають верховенство на всій території країни; єдині для всієї країни вищі органи влади; єдина система законодавства; єдине громадянство; єдина грошова одиниця; відсутність суверенності складових частин держави.

Федераціями є лише близько 30 держав. Здебільшого федеративними є держави, устрій яких став наслідком історико-геогра- фічного об'єднання територій. Серед 28 країн-членів Європейського Союзу федеративними є лише три. Отож, федеративний державний устрій не є домінуючим ані серед країн світу, ані європейських держав.

Не витримує критики й переконливо спростовується твердження про сталість і оптимальність федеративного устрою держави. Природно, що унітарні держави не тяжіють до перетворення на федерацію. А за умови відсутності адекватних історичних, ментальних, юридичних критеріїв вести мову про федералізацію є недоречним - «дроблення» нашої держави не має ані внутрішніх, ані правових, ані територіально-етнічних підстав. Саме тому, працюючи над удосконаленням державного (територіального) устрою, слід не лише враховувати погляди суміжних суб' єктів міжнародних відносин, а й дбати про те, аби оновлений образ правління влаштовував саме українське суспільство [4]. державотворення децентралізація український населення

Крім того, більшість громадян України підтримують унітарну форму державного устрою і виступають проти ідей федералізації, яку так наполегливо нав'язує нашій державі Росія. Про це свідчать результати соціологічного дослідження, проведеного групою «Рейтинг»: 64% респондентів висловилися за те, щоб Україна залишалася унітарною. Лише 14% вважають, що Україна повинна впровадити федеративну форму управління. Ще 10% вважають, що Україна повинна залишатися унітарною державою без Криму в своєму складі. 10% не змогли або не захотіли відповідати. Кількість прихильників єдиної України переважає навіть у південно- східних областях. У південній частині країни за унітарну форму висловилися 44%, за федералізм - 22%, у східній частині, відповідно, 45% і 26%. У західних і центральних регіонах ідею федералізації не підтримував практично ніхто (3% - на Заході і 6% - у Центрі) [6] *.

Разом із тим, події зими 2013-2014 рр., військова агресія сусідньої держави, прояви сепаратизму в окремих регіонах країни призвели не лише до загострення проблем українського суспільства та держави, але й спонукали до зміцнення й балансування системи державного механізму, покликаного зберегти конституційно закріплену унітарність України, до пошуків ефективних засобів суспільної інтеграції, єднання української нації у протистоянні ворогу, захисту територіальної цілісності Батьківщини. В цьому контексті очікуваних змін зазнала й наукова парадигма у частині доцільності трансформації форми державного устрою, й спрямованість політичної практики, зокрема, через посилення й практичну реалізацію процесів децентралізації влади.

В умовах трансформації політичної системи України, пошуку збалансованої моделі державного управління зростає науковий і політико-технологічний інтерес до феномену регіоналізму та проблем децентралізації. Тенденція посилення регіоналізації як способу збереження культурної, економічної, історичної, врешті - політичної ідентичності характерна для більшості країн Європи.

Опитування проводилося у всіх регіонах України (в тому числі в Криму) з 14 до 26 березня 2014 року. Опитано 1200 громадян України віком від 18 років. Похибка вибірки не перевищує 2,8%.

Вона зачепила навіть держави з традиційно унітарним устроєм. Регіоналізм став ідейною основою частини загальнонаціональних політичних партій у деяких західноєвропейських країнах. Разом з тим, варто зазначити, що західноєвропейський регіоналізм є результатом тривалого історичного, соціально-політичного та економічного процесів. За умов його реалізації в Україні в «традиційному» форматі може виникнути загроза конституційному ладу, а саме - порушення закладеної у Конституції унітарності держави.

Наявні регіональні особливості стали предметом значної кількості вітчизняних досліджень. Разом з тим, варто визнати їх фрагментарність, відсутність цілісного, узагальненого бачення комплексу існуючих проблем. Водночас, об'єктивні культурні, соціальні, економічні, демографічні та інші розбіжності, ціннісні особливості різних регіонів країни спонукали окремих політиків і політичні рухи до штучного загострення проблеми, використання її у суто політичній площині. Неодноразово, особливо у передвиборчі періоди, мовні та культурні особливості Сходу і Заходу, твердження про «окремішність» тих чи тих регіонів використовувалися окремими політиками та політичними рухами задля посилення власної електоральної підтримки. Ефективності цих впливів на масову свідомість протистояв високий рівень консолідації українського суспільства, його непереборне прагнення жити у мирі й злагоді.

Проблема децентралізації стала домінуючою на теренах української політики не стільки з огляду на існування об' єктивних розбіжностей між різними регіонами країни, скільки з огляду на необхідність переформатування управлінської системи, усвідомлення ваги і ролі самоврядності на сучасному етапі державотворення. Водночас, трагічні події останнього часу в Україні призвели до кардинальних суспільно-політичних змін, зумовили виникнення складного вузла протиріч, розв' язання якого є нагальною потребою суспільного розвитку. На тлі цих подій із вуст окремих політиків почали лунати заклики до федералізації країни, надання тим чи іншим регіонам «особливого» статусу тощо.

Безумовно, необхідність удосконалення системи самоврядування, посилення ролі громад і розширення повноважень місцевих органів влади у прийнятті важливих для регіону рішень є очевидною. Разом з тим, варто визнати, що зрозумілих, системних, обґрунтованих принципів і шляхів комплексного розв'язання цієї проблеми поки що немає. Натомість існує реальна небезпека, за відсутності збалансованої регіональної політики, дієвих кроків до зміцнення місцевого самоврядування, стати на шлях реформування цієї важливої управлінської сфери, керуючись виключно політичною доцільністю.

Також варто визнати, що ідея децентралізації своїй популярності, увазі з боку вітчизняних політиків, науковців та громадськості має «завдячувати», передусім, партійно-політичній активності та засобам масової інформації. Адже «децентралізація» як процес і результат трансформаційних змін, як комплексне явище (необхідними складовими котрого є політичний аналіз і прогноз, визначення ефективних напрямів діяльності та розробки послідовного, конструктивного і раціонального плану дій тощо) допоки не стала предметом всебічного наукового дослідження та практичного втілення. А отже, існує необхідність системного, всебічного аналізу сутності, змісту й форм децентралізації, розробки шляхів комплексного розв'язання цієї проблеми.

У цьому контексті варто зазначити, що експертна думка здебільшого зосереджується на проблемах, пов' язаних із необхідністю здійснення бюджетної реформи, внесення кардинальних змін до Податкового кодексу України, передачі низки управлінських і контрольних функцій з центру на місця, розширення повноважень органів місцевого самоврядування в частині регулювання ставок місцевих податків та зборів, установлення пільг, зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів шляхом скорочення податкових пільг, що надаються центральними органами виконавчої влади підприємствам та організаціям на індивідуальній чи галузевій основі, тощо. Тобто, йдеться, передусім, про пошук інструментів для забезпечення певного процесу. Разом з тим очевидно, що зазначена проблема є суспільно-обумовленою і її розв'язання лежить у площині не лише політико-правовій, але й - у мотиваційно-смисловій. За нинішніх умов ціннісних трансформацій ідеться про необхідність вироблення нових суспільних смислів (як цінності, потреби проективної діяльності, означення мети і підпорядкованості засобів її досягненню).

За логікою суспільного розвитку інституалізація того чи іншого процесу умотивована прагненням до задоволення суспільних потреб. Створення інститутів, пошук інструментарію не може бути його метою, а лише формою (засобом) досягнення мети. Вітчизняний досвід суспільних трансформацій свідчить, що спроби полі- тико-правових реформ щоразу посилюють увагу до проблем децентралізації, розвитку системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Відцентрові тенденції, що були характерними для періоду після 1991 року й створювали загрозу дезінтеграції (ситуація в Криму, місцеві референдуми в Закарпатті й на Донбасі), були подолані у 1996 році, із прийняттям Конституції України [7]. Проголошення України унітарною державою (ст. 2), визначення статусу Автономної Республіки Крим (розділ Х) та принципів місцевого самоврядування (розділ ХІ) частково розв'язали проблему дезінтеграційних процесів. Разом з тим, посилення ролі місцевих адміністрацій у здійсненні державної влади, орієнтація в управлінській діяльності місцевих підрозділів центральних органів виконавчої влади (міністерств, держкомітетів тощо), передусім, на Київ з часом призвели до утворення досить міцної управлінської вертикалі з центром прийняття рішень (навіть місцевого характеру) в столиці. Сутнісно, система управління багато в чому відтворювала радянську й мало чим відрізнялася від тієї, що існувала за часів УРСР.

Спроба реформування відносин центру й регіонів була здійснена на початку 2000-х років. Очевидно, у розрахунках на успішність цих реформ полягала передвиборча обіцянка Л. Кучми: «Після виборів ви побачите нового Президента». Щоправда, намагання хоча б частково розв'язати проблеми місцевого самоврядування шляхом внесення змін до процесу формування місцевих бюджетів не привели до очікуваних результатів і залишили важелі впливу на прийняття рішень у руках голів державних адміністрацій.

Нищівної поразки зазнала ініційована «постпомаранчевою» владою ідея адміністративно-територіальної реформи. Спротив штучному, неконцептуалізованому процесу укрупнення адміністративних одиниць, обов'язковому й примусовому об'єднанню сіл виявили не лише очільники областей і районів, але й мешканці населених пунктів. «Процес» завершився так само швидко, як і розпочався, й, зрештою, ключові, потенційно ефективні принципи і положення, які пропонувалося покласти в основу адміністративно-територіальної реформи в Україні, реалізовані не були. Ця спроба адміністративно-територіального реформування (2005 р.) виявилася досить чутливою для сприйняття і була невдалою саме тому, що здійснювалася «зверху». Очевидно, вектор руху цієї реформи, як і багатьох інших, що на нас чекають, має бути зворотним - «знизу», а основним принципом - збалансованість і стабільність розвитку.

У цьому сенсі, проект децентралізації (як процес перерозподілу владних компетенцій, передачі функцій від центрального до регіонального рівня, поява і розвиток нових інституційних форм, що відповідають новій ролі регіонів у державному управлінні) може стати інтегруючим суспільство чинником, що об'єднує зусилля влади і громадянського суспільства задля гармонізації й оптимізації цього процесу і ефективності його результату. Саме тому чергове прагнення подолати «всевладність» владної вертикалі, надати ширших виконавчих повноважень місцевим радам і органам самоврядування було позитивно сприйняте суспільством.

У квітні 2014 р. Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [8]. Чинна Концепція передбачає створення інститутів прямого народовладдя, умов для задоволення інтересів громадян на відповідній території та їх забезпечення якісними публічними послугами шляхом оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою на принципах субсидіарності та децентралізації. Чи не вперше, у згаданому документі, владою артикулюється необхідність залучення громадян до прийняття управлінських рішень, сприяння розвитку форм прямого народовладдя.

Схвалена Урядом Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, очікувано, мала б стати складовою іншого важливого нормативного акта - Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України за чотири місяці по тому, - у серпні 2014 р. [9]. Разом з тим, Стратегія навіть не містить згадки про цю Концепцію.

Симптоматичним є й обґрунтування необхідності прийняття урядової постанови, якою затверджено Стратегію. Вона, як зазначається у документі, викликана:1) завершенням строку

реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року; 2) зміною зовнішніх та внутрішніх умов для розвитку регіонів протягом останніх семи років; 3) синхронізацією з плановими та бюджетними циклами ЄС, з урахуванням впливу: урбанізації, депопуляції села, світової відкритості руху робочої сили, фінансово-економічної кризи. Очевидно, що розробка стратегії розвитку такої важливої сфери політико-управлінської діяльності мала б обґрунтовуватися не завершенням «періоду» «реалізації» попередньої урядової постанови (аналіз виконання котрої, до речі, залишився поза публічним обговоренням), а необхідністю визначення стратегічних цілей цього (регіонального) розвитку. Попри те, звернімося до короткого аналізу змістової частини Державної стратегії.

Її здійснення розраховане на два періоди. Перший - 20142016 рр., другий - 2017-2020 рр. Дієздатність і результативність цього документа, очевидно, зможемо оцінити згодом. Разом з тим, зазначимо, що країна вже перетнула часовий «екватор» першого (2014-2016 рр.) періоду Стратегії регіонального розвитку. Цим періодом передбачено реалізацію чималої кількості досить конкретних заходів. Публічного звіту урядовців про стан виконання першого етапу Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні не було. Водночас, навіть побіжний аналіз змісту стратегії розвитку ключового, за нинішніх суспільно-політичних умов, напряму реформ викликає сумніви щодо спроможності досягнення цілей і показників їх індикаторів [Детальніше див.: 10].

До внутрішньополітичних загроз ослаблення державного устрою варто передусім віднести загрози, пов'язані із недостатністю внутрішньої інтеграції та консолідації українського суспільства. Значною мірою такий суспільний стан зумовлений існуючою олігархічною системою, яка своїм впливом пронизала практично усі сфери життєдіяльності, зокрема - державного управління; монополізувала й перевела на корупційні рейки цілі сфери економіки, створила й підтримує економічну залежність від Росії; використовуючи вплив на підконтрольні засоби масової інформації та на окремі інститути громадянського суспільства, суттєво впливає на рівень політичної культури громадян, формує відчуття залежності, безвиході, безнадії та зневіри [11]; задля посилення лояльності до влади олігархату поглиблюються процеси атомізації суспільства - розпаду традиційних зв'язків, соціального роз'єднання тощо.

Злам цієї системи є першою й необхідною передумовою подальшого процесу державотворення й збереження суверенітету. Очевидно, що боротьбою з окремими, навіть найбільш одіозними олігархами - зруйнувати існуючу систему неможливо. Її злам можливий лише через політичну інтеграцію українського суспільства, глибоке вкорінення демократичних цінностей, реальну й ефективну децентралізацію влади, посилення середнього класу, розвиток дієвого громадянського суспільства.

Особливого значення у цьому контексті набуває реформа судової системи, її гармонізація із судовими системами європейський країн. Без кардинальних змін у цій сфері Україні загрожує подальше наростання правового нігілізму, зрештою - правова деградація. Адже саме із судовою системою і її ефективністю пов'язують громадяни критерії справедливості як соціального явища. Натомість, як засвідчують результати соціологічних досліджень, судам нині довіряють лише 7% респондентів, не довіряють - 86,6%. Та й загалом - довіра до правоохоронних органів залишається вкрай низькою: лише третина опитаних тією чи іншою мірою висловлюють довіру поліції й СБУ (відповідно - 33,7% і 29,5%), прокуратурі довіряють ще менше - 9,5%, не довіряють - 83,3% [12]*.

Дослідження проведене соціологічною службою Центру Разумкова з 21 по 26 квітня 2017 року. Було опитано 2018 респондентів віком від 18 років у всіх регіонах України, за винятком Криму та окупованих територій

Водночас варто зазначити - посилення правового нігілізму відбувається не лише з боку громадян, але й представників вітчизняного істеблішменту та окремих державних інститутів. Корупція в судовій та правоохоронній системі призвела до вибірковості у застосуванні норм законодавства, унеможливила жорстке його дотримання всіма без винятку.

Серед негативних факторів впливу на суспільну інтеграцію - «переконаність більшості в тому, що основним джерелом успіху в Україні є здатність оминати закони». Все це спричиняє тотальну недовіру до влади й правовий нігілізм. Зрештою, саме наявність необгрунтованої та несправедливої в очах більшості нерівності стане основною перешкодою на шляху становлення демократичного суспільства і реальної інтеграції в європейську спільноту [13, с. 9].

«Здатність оминати закони» також стала однією із характерних ознак сучасної української дійсності. Йдеться не лише про корумпованість, котра проникла практично у всі сфери життєдіяльності. Йдеться й про те, що законодавці часто-густо ухвалюють закони, які порушують Конституцію, зокрема, звужують або нівелюють соціальні виплати, погіршують умови життя громадян; українська практика свідчить про «здатність оминати закони» й правоохоронними органами, й українськими суддями.

Відсутність результатів подолання корупції зумовлюється й обтяжується нездатністю влади навести лад на державних підприємствах, фактичною втратою впливу на окремі сектори економіки, де панують монополії українських та російських олігархів - на ті, які пов'язані, передусім, зі сферами енергозабезпечення та водопостачання, житлово-комунального господарства тощо.

В умовах низької ефективності правоохоронної та корумпо- ваності судової систем працюватимуть «закони вулиці». Небезпечна тенденція зростання правового нігілізму може призвести до потреби суспільства в «сильній руці». Використання нинішньою владою практик поваленого Революцією Гідності режиму є вкрай

Донецької та Луганської областей за вибіркою, що репрезентує доросле населення за основними соціально-демографічними показниками.

небезпечним для Української держави. Спокуса піти найпростішим шляхом і реалізовувати реформи, від яких насамперед постраждають звичайні громадяни, а не олігархи, може призвести до чергових масових протестів - уже проти чинної влади.

Очевидно, що рівень інтеграції суспільства перебуває у прямій залежності від рівня довіри державі й її органам. А цей рівень та ступінь підтримки дій влади залишаються вкрай низькими. Підтвердженням такого висновку є результати дослідження, проведеного соціологічною службою Центру Разумкова в квітні 2017 року [14]. Президенту України висловили довіру лише 22% респондентів, не довіряють - 71,9%; Уряду - відповідно, 12,8% і 81,9%; Верховній Раді - відповідно, 9% і 86,6%; Лише 11,7% опитаних висловили довіру Національному банку України, недовіру -81,5%. Національному антикорупційному бюро

України довіряють 21,3% опитаних, не довіряють - 64,8%. Довіру працівникам державного апарату висловили 7,9% опитаних, не довіряють - 87%. Вкрай низьким залишається й рівень довіри політичним партіям України (відповідно, 8,6% і 83,5%).

Опитування засвідчило й надто низький рівень підтримки дій представників політичної еліти України. Дії Президента України повністю підтримують лише 4,4% опитаних (окремі його дії підтримують 39,1%, зовсім не підтримують - 51,7%); дії Уряду - відповідно, 2,4%, 29%, 61,9%; дії Прем'єр-міністра повністю підтримують 3,9%, окремі його дії підтримують 31,3%, не підтримують - 57,9%; Верховної Ради України - відповідно, 1,9%, 25,2%, 67,5%, Голови Верховної Ради України - відповідно, 2,7%, 25,1%, 62%; Національного банку України - відповідно, 2,3%, 17,3%, 67,3%.

Серед суспільних інститутів найбільшу довіру громадяни висловили тим структурам, де вплив держави є порівняно незначним (волонтерським організаціям довіряють 66% опитаних, Церкві - 63,3%, добровольчим рухам (територіальна оборона) - 45,2%), а також державним інститутам «безпекового сектору» - Збройним силам України висловили довіру 55,9%, Національній гвардії України - 49%, Державній службі з надзвичайних ситуацій - 45% (кількість респондентів, які довіряють цим інститутам, на статистично значимому рівні перевищує кількість тих, хто їм не довіряє).

Тобто, більшість громадян не довіряють ані органам влади, ані судам, ані прокуратурі, ані політичним партіям і вважають, що Україна розвивається у неправильному напрямі (табл. 1).

Таблиця 1 Відповіді на запитання «Як Ви вважаєте, в цілому, події в Україні розвиваються у правильному чи неправильному напрямі?»