Общественное участие в процессе согласования документов муниципального стратегического планирования на уровне субъектов РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В ПРОЦЕССЕ СОГЛАСОВАНИЯ ДОКУМЕНТОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РФ

Шеломенцев А.Г.

д.э.н., профессор, заведующий отделом исследования региональных социально-экономических систем Института экономики УрО РАН

Сятчихин С.В.

к.э.н., ведущий экономист отдела исследования региональных социально-экономических систем Института экономики УрО РАН

По своему содержанию общественное участие не сводится только к информированию граждан, учету их мнения и общественному контролю в ходе правительственной деятельности, а предполагает и перераспределение власти в пользу различных социальных групп, а также их вовлечение в процессы не только принятия, но и реализации управленческих решений на государственном и муниципальном уровнях.

Основной целью этого института является повышение качества государственного и муниципального управления, учет мнений различных социальных групп, а также установление баланса интересов власти и общественности как на стадии разработки документов стратегического планирования, так и их реализации. В целом, основные положительные эффекты внедрения института общественного участия для органов власти характеризуются повышением эффективности их деятельности, формированием стимулов к принятию обоснованных решений, экономией бюджетных средств и привлечением дополнительных ресурсов из внебюджетных источников. Для социума положительные стороны общественного участия определяются обеспечением открытости административного процесса, снижением уровня коррупции, ростом доверия граждан к принимаемым чиновниками решениям. Таким образом, общественное участие как институт государственного и муниципального управления направлено на повышение эффективности деятельности правительства на различных уровнях власти.

Особенно актуальным представляется развитие общественного участия в сфере стратегического планирования. Это обусловлено необходимостью учета широкого круга социальных интересов, использования знаний и ресурсов общественности в целях повышения эффективности решений в сфере государственного и муниципального управления в долгосрочной перспективе.

Институт общественного участия в России находится на стадии становления и требует дальнейшего совершенствования. Однако чиновники в целом не заинтересованы в более активном вовлечении граждан в деятельность правительства. А между тем такая ситуация не позволит повысить общественное доверие к органам власти, а также обеспечить положительные преобразования, достигаемые за счет общественного участия.

Особенно сложной представляется проблема общественного участия в процессе согласования документов муниципального стратегического планирования на уровне субъектов РФ. Это вызвано несовершенством правовой базы в сфере стратегического планирования, которая рассматривает общественность в качестве второстепенного субъекта. Это может приводить к игнорированию ее интересов в процессе согласования муниципальных документов стратегического планирования в соответствии с целями и задачами социально-экономического развития субъектов РФ. Так, разработанные с учетом мнения общественности документы стратегического планирования на муниципальном уровне могут быть подкорректированы под давлением региональных органов власти. Это произойдет потому что законодательство не предусматривает гарантий и ответственности за надлежащее исполнение требований общественности в процессе согласования региональных и муниципальных документов стратегического планирования.

А между тем муниципальный уровень является наиболее приближенным к населению уровнем власти, призванный решать локальные проблемы. При этом большинство муниципальных образований впервые столкнулись с задачей разработки документов стратегического планирования, поскольку это было закреплено в федеральном законодательстве в этой сфере. Однако остаются недостаточно разработанными вопросы организации общественного участия в области согласования документов стратегического планирования субъектов РФ и муниципальных образований. Местное самоуправление как институт, занимающий промежуточное положение между государством и населением, обязан руководствоваться их долгосрочными интересами.

Поэтому требуется обеспечить развитие общественного участия в процессе согласования документов муниципального стратегического планирования на уровне субъектов РФ. Предложенные рекомендации на основании анализа нормативной правовой базы в этой сфере позволяют выработать меры по повышению эффективности общественного участия в процессе согласования регионального и муниципального планирования с учетом их долгосрочных последствий.

Согласование предполагает деятельность не только в процессе разработки проектов муниципальных документов стратегического планирования, но и их корректировки, и реализации. При этом общественное участие является инструментом отстаивания интересов муниципальных образований в их отношениях с другими публично-правовыми образованиями, фактором внебюджетного финансирования долгосрочного социально-экономического развития муниципальных образований, а также позволяет сместить акцент на использование источников саморазвития.

Наличие в отечественной системе стратегического планирования противоречий между представлениями о будущем и реальностью, между видением чиновников и различных социальных групп по поводу будущего государства и муниципальных образований в условиях полной неясности у чиновников относительно будущего страны, а также нежелания публичного освещения информации о нём в конечном итоге приводит к отсутствию логической связи в цепочке “проблемы-решения-ожидаемые результаты”. Из этого очевидно, что существующая система стратегического планирования требует коренных преобразований. Проблема заключается в том, что в современной системе стратегического планирования не осуществляется проверка соответствия принятых документов стратегического планирования общественным ожиданиям. Тем самым эти документы носят формальный характер, а их принятие и реализация теряют смысл для общественности, превращаясь в ритуал.

На наш взгляд, ключевое значение приобретает общественное участие. Во-первых, вовлечение граждан в процесс стратегического планирования позволит выявить все имеющиеся проблемы в области социально-экономического развития. Во-вторых, совместное принятие чиновниками вместе с представителями общественности решений в области долгосрочного социально-экономического развития публично-правовых образований позволит повысить социальное доверие к властным институтам, а также будет способствовать вовлечению информации, ресурсов и знаний, которыми обладают граждане. В-третьих, это повысит качество административного процесса и обеспечит повышение бюджетной эффективности за счет общественного контроля.

Накопленные противоречия между субъектами РФ и муниципальными образованиями в условиях их значительной зависимости от первых приводят к ущемлению интересов местного самоуправления при принятии решений, в том числе и по вопросам стратегического планирования. Для большинства муниципальных образований традиционные методы управления не позволяют эффективно отстаивать их интересы в процессе взаимодействия с региональными органами государственной власти. Сложившаяся ситуация обусловливает потребность во внедрении и в развитии инструментария общественного участия.

Актуальность обозначенной проблемы подтверждает необходимость формирования механизма согласования документов муниципального стратегического планирования на уровне субъектов РФ, включающего не только ценностные, институциональные, финансовые, информационные предпосылки эффективного вовлечения граждан, но и мероприятия по привлечению виновных должностных лиц к ответственности за игнорирование результатов общественного участия в процессе взаимодействия государственных и муниципальных органов. Решению данной проблематики посвящено настоящее исследование.

На первом этапе будет проведен анализ правовой базы в сфере стратегического планирования на предмет регулирования вопросов общественного участия в процессе согласования муниципальных документов стратегического планирования на уровне субъекта РФ.

На федеральном уровне формирование современной институциональной базы стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований связано с принятием Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ “О стратегическом планировании в Российской Федерации”. В статье 3 Федерального закона отмечено, что сущность системы стратегического планировании заключается в согласованном взаимодействии ее участников.

Кроме того, впервые на законодательном уровне в России определены правовые рамки регулирования стратегического планирования на муниципальном уровне, которому посвящены две статьи.

Статья 6 Федерального закона закрепляет полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, которые включают целеполагание социально-экономического развития, разработку, рассмотрение, утверждение (одобрение), реализацию, мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, а также иные полномочия. При этом долгосрочные цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований должны быть согласованы с приоритетами и целями социально-экономического развития РФ и субъектов РФ. Однако Федеральный закон не закрепляет порядок такого согласования. Между тем в научной литературе эта проблема обсуждается. При этом в соответствии со ст. 8 Федерального закона одной из задач стратегического планирования является “координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики”. А под муниципальным управлением понимается “деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития”. Тем самым общественность исключается из числа субъектов стратегического планирования. Вместе с тем согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в России предполагает самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения. При этом местное самоуправление реализуется через прямое волеизъявление, а также органы местного самоуправления. Очевидно, в Конституции РФ первостепенное значение отдаётся осуществлению местного самоуправления посредством прямого участия населения, однако законодательство в сфере стратегического планирования игнорирует этот факт.

Анализ статьи 39 Федерального закона, посвященной муниципальному стратегическому планированию, позволяет выделить его следующие ключевые особенности. Во-первых, среди муниципальных образований в нем упоминаются лишь муниципальные районы и городские округа, т.е. в муниципальных образованиях других типов исключается наличие стратегического планирования. А между тем на 1 января 2017 года среди всех 22392 муниципальных образований городские округа, в т.ч. с внутригородским делением, составили 2,51 %, а муниципальные районы - 8 %, что свидетельствует о значительном сужении сферы стратегического планирования на муниципальном уровне. Во-вторых, разработка, утверждение и реализация документов муниципального стратегического планирования осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством, т.е. указывается на зависимость муниципальной системы стратегического планирования от бюджетного процесса. В-третьих, решения по поводу документов стратегического планирования принимаются органами местного самоуправления, т.е. население исключено из этого процесса. Однако специалисты Института экономики города утверждают, что современное законодательство в сфере стратегического планирования предоставляет широкие возможности привлечения различных участников гражданского общества. В-четвертых, в отличие от других уровней власти к документам стратегического планирования на муниципальном уровне относятся лишь стратегия социально-экономического развития и план ее реализации, т.е. процессы прогнозирования и программирования выходят за рамки стратегического планирования на уровне местного самоуправления.

Вместе с тем на практике местное самоуправление находится в значительной подчиненности от других уровней власти. Во-первых, следует отметить их экономическую зависимость. Так, по данным Минфина РФ в общем объеме доходов местных бюджетов в 2016 году доля межбюджетных трансфертов без учета возврата остатков (включая субвенции) составила 63,4%. В целом по Российской Федерации расходы на решение вопросов местного значения составляют 63,4% в общей сумме расходов местных бюджетов (в городских и сельских поселениях это значение достигло уровня 99,1% и 98,1% соответственно, в связи с тем, что на поселенческий уровень передавался незначительный объем государственный полномочий). Относительно 2015 года доля расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения снизилась на 0,2%. Расходы на осуществление государственных полномочий (переданных и не переданных) в 2016 году составили 36,2% от всех расходов. Во-вторых, политическая подвластность выражена в том, что в соответствии с ч.6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ Законами субъекта РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. При этом согласно ч. 6.1 Федерального закона Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва не может превышать пять лет. А между тем в ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ указано, что среднесрочный срок в области стратегического планирования составляет от 3 до 6 лет, а долгосрочный период - более 6 лет. Другими словами, спустя 5 лет может быть осуществлено перераспределение полномочий, что негативно скажется на стратегическом планировании муниципальных образований не только в среднесрочном, но и долгосрочном периоде.

В отношении эффективности стратегического планирования на муниципальном уровне существует ряд ограничений. Во-первых, весьма трудно изменить вектор развития стратегического планирования муниципальных образований вследствие “эффекта колеи”. Во-вторых, политическая и экономическая зависимость муниципальных образований от региональных органов власти не позволяет отстаивать интересы местных сообществ, в том числе и в области стратегического планирования. В-третьих, приближенность местного самоуправления к населению требует не только учёта его мнения по значимым вопросам долгосрочного социально-экономического развития муниципальных образований, но и внедрения практик общественного участия.

Таким образом, проведенный анализ законодательства в области стратегического планирования на федеральном уровне позволил установить отсутствие положений, регламентирующих вопросы согласования документов муниципального стратегического планирования на уровне субъектов РФ.

В качестве объекта анализа регионального законодательства в сфере стратегического планирования был выбран Пермский край как субъект РФ-лидер по вопросам организации процедур стратегического планирования в России, поскольку уже в 2010 было сформировано региональное законодательство в этой сфере. Однако проведенный анализ регионального правового регулирования области стратегического планирования показал отсутствие положений о порядке взаимодействия Пермского края и муниципальных образований в этой сфере.

На муниципальном уровне было исследовано правовое регулирование сферы стратегического планирования в Пермском городском округе как в муниципальном образовании одном из лидеров России в области стратегического планирования, в котором в 2014 году была утверждена Стратегия социально-экономического развития до 2030 года.

Решение Пермской городской Думы от 23.08.2016 № 166 повторяет положения федерального законодательства о необходимости соответствия муниципальных документов стратегического планирования приоритетам и целям социально-экономического развития России и Пермского края. В Решении обозначены положения о формировании рабочей группы, включающей должностных лиц местной администрации, депутатов представительного и контрольно-счетных органов местного самоуправления, а также иных лиц и формируемой в целях координации стратегического планирования социально-экономического развития города Перми. Однако в состав рабочей группы не включены представители общественности. При этом не отмечена необходимость формирования рабочих групп для согласования региональных и муниципальных документов стратегического планирования. Кроме того, для обеспечения информационной открытости проекты документов стратегического планирования размещаются на официальном сайте муниципального образования, а также подлежат общественному обсуждению.

Постановление администрации города Перми от 21.11.2016 № 1035 регламентирует вопросы обсуждения документов стратегического планирования муниципального образования. Общественное обсуждение осуществляется в целях информирования, выявления, учета мнения представителей гражданского общества и подготовки предложений по итогам. Однако решение не предусматривает ответственности за неучет предложений и (или) замечаний по проекту документа стратегического планирования. Кроме того, срок общественного обсуждения составляет всего 7 дней, который нельзя признать достаточным для организации процесса общественного обсуждения. Вместе с тем Решение не содержит положений об особом порядке регулирования согласования муниципальных документов с региональными органами государственной власти субъектов РФ.

Постановление администрации города Перми от 21.11.2016 № 1036 регулирует вопросы по организации рабочей группы в области стратегического планирования муниципального образования. Целью формирования рабочей группы является координация деятельности по разработке и реализации стратегии социально-экономического развития и её реализации. общественный участие стратегический планирование

Таким образом, анализ действующего законодательства в сфере стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровне показал, что вопросам общественного участия в процессе согласования документов регионального и муниципального стратегического планирования не уделяется достаточного внимания. Такая ситуация может привести к тому, что интересы местных сообществ могут быть игнорированы органами власти. Кроме того, в случае несоответствия муниципальных документов стратегического планирования региональным выработанные общественностью положения могут быть исключены из итоговых документов стратегического планирования, принятых на уровне местного самоуправления.

Вследствие этого на втором этапе будут определены предпосылки и механизмы повышения эффективности общественного участия в процессе согласования муниципальных документов стратегического планирования на уровне субъекта РФ.

Ключевое значение имеют ценностные, институциональные, организационные, финансовые и информационные предпосылки. Ценностные предпосылки предусматривают осознание участниками стратегического планирования (чиновниками и социумом) необходимости вовлечения в процесс согласования документов стратегического планирования всех заинтересованных сторон, в т.ч. членов гражданского общества. Институциональные предпосылки предполагают совершенствование правового регулирования как на федеральном, так и на региональном, и муниципальном уровнях. Организационные предпосылки охватывают реализацию мероприятий по формированию координационных органов, рабочих групп, включающих все заинтересованные стороны. Финансовые предпосылки предполагают реализацию мероприятий по бюджетному стимулированию как субъектов РФ, так муниципальных образований по активизации общественного участия в процессе согласования регионального и муниципального стратегического планирования. Информационные предпосылки предусматривают формирование информационной базы согласования документов стратегического планирования, включающей результаты деятельности в этой сфере.

Кроме того, требуется разработать и внедрить различные механизмы в целях повышения эффективности общественного участия в процессе согласования муниципальных документов стратегического планирования на уровне субъекта РФ.

Механизмы инициативной разработки инструментов общественного участия направлены на создание самими гражданами способов согласования документов стратегического планирования, а также и их совершенствование. Необходимость создания и внедрения механизмов инициативной разработки инструментов общественного участия в процессе стратегического планирования обусловлена несовершенством закрепленных в законодательстве форм и методом вовлечения общественности. Вместе с тем у муниципальных чиновников отсутствуют достаточные стимулы по формированию эффективной системы взаимодействия с населением. Для решения этой проблемы предлагается создать условия по разработке непосредственно гражданами удобных для них инструментов общественного участия. Механизмы информирования предполагают формирование доступной информации о деятельности органов местного самоуправления по согласованию документов стратегического планирования. Механизмы гласности направлены на доведение соответствующей информации до общественности, поскольку основная часть населения не получает сведений об итогах согласования документов стратегического планирования. Механизмы участия предусматривают вовлечение общественности в процесс согласования документов стратегического планирования. Механизмы координации направлены на разрешение спорных ситуаций в процессе согласования документов стратегического планирования. Целью механизмов подотчетности является привлечение к ответственности чиновников путем применения к ним санкций за результаты осуществляемой ими деятельности. Механизмы оценки включают методический инструментарий определения соответствия результатов функционирования механизмов поставленным перед ними целям. В целом предложенные механизмы охватывают различные аспекты общественного участия в процессе согласования документов регионального и муниципального стратегического планирования.

Таким образом, развитие практики общественного участия в процессе согласования документов муниципального стратегического планирования на уровне субъектов РФ отражает не только современные тенденции развития государственного и муниципального управления, но и является ключевым фактором повышения эффективности стратегического планирования на муниципальном уровне. Устранение ограничений эффективного функционирования института общественного участия, а также реализация предложенных авторами предпосылок и внедрение механизмов позволят обеспечить принятие более обоснованных решений в процессе согласования документов стратегического планирования с точки зрения учета интересов всех заинтересованных социальных групп.

Размещено на Allbest.ru