Органи прокуратури України в системі суб’єктів протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Органи прокуратури України в системі суб'єктів протидії корупції

Законом України «Про запобігання корупції» органи прокуратури України поряд з Національною поліцією, Національним антикорупційним бюро України та Національним агентством з питань запобігання корупції віднесено до спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції [1]. Між тим, цим законом однозначно не визначено підстави розмежування повноважень цих суб'єктів, а також роль кожного з них у сфері протидії та запобігання корупції (за винятком Національного агентства з питань запобігання корупції).

У законі України «Про прокуратуру» також не регламентовано функції та повноваження органів прокуратури в досліджуваній сфері, що породжує низку питань практичного та науково-теоретичного характеру, пов'язаних з визначенням місця органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції в Україні. У зв'язку з цим виникає необхідність у проведенні комплексного дослідження проблеми функціонального й організаційного становища органів прокуратури в системі інших органів, які мають повноваження щодо запобігання корупції.

Актуальність теми дослідження підтверджується тим, що у вересні 2016 р. набув чинності закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», яким були внесені зміни у правовий статус органів прокуратури. За останні декілька років було ухвалено низку нових законів, зокрема «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», «Про Національну поліцію» та ін., що обумовило виникнення нових аспектів у діяльності органів прокуратури як суб'єктів протидії корупції. Наукові дослідження, присвячені визначенню таких аспектів, наразі відсутні, що ще раз підтверджує актуальність теми цієї статті.

Стан дослідження. У вітчизняній науці питання, пов'язані з антикорупційною діяльністю органів прокуратури, тією чи іншою мірою досліджували такі вчені, як С.М. Алфьоров, Г.В. Атаманчук, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.І. Добровольський, П.М. Каркач, С.В. Ківалов, Ю.І. Крегул, В.В. Кулаков, М.М. Луценко, М.І. Мичко, І. В. Озерський, О.Ф. Скакун, К.І. Хромова, Л. І. Щербина та ін. Однак комплексні дослідження, присвячені визначенню місця органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції, що ґрунтуються на аналізі положень оновленого законодавства, відсутні.

Метою статті є визначення місця органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції. Для досягнення поставленої мети необхідно виконати такі завдання: визначити систему суб'єктів протидії корупції, передбачену законодавством України, здійснити аналіз особливостей функціонального та організаційного становища органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції, на підставі дослідження зробити узагальнюючий висновок про місце органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції.

Органи прокуратури України посідають особливе місце в системі інших органів державної влади. Тривалий час серед науковців точиться дискусія з приводу визначення приналежності цих органів до однієї з трьох гілок державної влади, однак і досі вчені не змогли досягти єдиної одностайності з цього приводу.

Конституція України визначала правовий статус органів прокуратури в окремому розділі, виділяючи їх у самостійну систему органів, відмінну від законодавчої, виконавчої або судової гілок влади. Однак із набранням чинності законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» [2] єдина стаття, в якій визначається статус органів прокуратури України, тепер міститься в розділі VIII під назвою «Правосуддя» [3]. Звичайно, було б помилковим тлумачити зазначений факт як віднесення законодавцем органів прокуратури до судової гілки влади, оскільки поряд зі статтями, що регламентують статус судів, інших судових органів, а також органів прокуратури, в цьому ж розділі міститься стаття про адвокатуру. Тож, імовірно, факт згадування органів прокуратури саме в тому розділі Конституції України, який присвячено правосуддю, означає лише те, що законодавець намагається змінити конституційний підхід до сприйняття органів прокуратури як контрольно-наглядових органів і наділити їх статусом органів, які сприяють своєю діяльністю здійсненню правосуддя, встановленню істини у справі. Саме з урахуванням таких особливостей і слід розглядати місце органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції.

Визначаючи особливості функціонального й організаційного становища органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції, варто визначити поняття та види таких суб'єктів.

Так, на думку О. І. Добровольського, під суб'єктами протидії корупції слід розуміти визначених на нормативно-правовому рівні осіб, які здійснюють завдання із протидії корупції в конкретній сфері шляхом активного використання законодавчо закріплених повноважень (комплексу прав та обов'язків), за допомогою яких вони чинять регулюючий вплив на такі правовідносини [4, с. 76]. Із цього визначення можна виділити такі характерні ознаки суб'єкта протидії корупції: по-перше, це конкретна особа (фізична або юридична), яка має відповідний правовий статус; по-друге, така особа має бути наділена за законодавством повноваженнями у сфері протидії корупції; по-третє, діяльність зазначених осіб спрямовано на виконання завдань і функцій з протидії корупції та запобігання їй.

Слід погодитись із думкою С.С. Мірошниченка про те, що система суб'єктів протидії злочинним проявам (у тому числі корупції) - це не абстрактна теоретична конструкція. Вона існує та діє в межах соціально-правового механізму протидії злочинності в Україні [5, с. 43].

Система суб'єктів протидії та запобігання корупції визначається в законодавстві України. Із цього приводу варто нагадати, що в жовтні 2014 р. набув чинності вже четвертий за роки незалежності нашої держави закон у сфері регулювання правовідносин, пов'язаних із запобіганням та протидією корупції. Розглянемо еволюцію зміни законодавчо визначеної системи суб'єктів запобігання та протидії корупції.

Відповідно до ст. 4 закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. до таких суб'єктів належали Міністерство внутрішніх справ України, податкова міліція, Служба безпеки України, органи прокуратури України, Військова служба правопорядку у Збройних Силах України, інші органи та підрозділи, що створювалися для боротьби з корупцією згідно з чинним законодавством [6].

У подальшому у ст. 3 закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р. суб'єктами, які здійснювали заходи щодо запобігання та протидії корупції, визнавались Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України й органи прокуратури України. Передбачалось також, що координацію та контроль за діяльністю органів виконавчої влади щодо запобігання та протидії корупції здійснює Кабінет Міністрів України. Координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснювали в межах наданих їм повноважень, визначених законами, Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори.

Було врегульовано питання про утворення спеціально уповноважених суб'єктів, які в межах своєї компетенції безпосередньо здійснювали заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень.

Суб'єктами, які брали участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках і у здійсненні заходів щодо припинення коруп - ційних правопорушень, відновленні порушених прав чи інтересів фізичних і юридичних осіб та інтересів держави, в інформаційному й науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції, а також у міжнародному співробітництві в цій сфері, були:

1) уповноважені підрозділи органів державної влади;

2) місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування;

3) підприємства, установи й організації незалежно від підпорядкованості та форми власності, їх посадові особи, а також громадяни та об'єднання громадян за їх згодою [7]; положення цієї статті зберегли свою юридичну силу в законі «Про засади запобігання і протидії корупції» 2011 р. [8].

Отже, на різних історичних етапах розвитку нашої держави спостерігалось дедалі більше розширення кола суб'єктів протидії корупції.

Цілком обґрунтоване пояснення такому явищу було надане в аналітичній доповіді «Запобігання і протидія проявам корупції як елемент модернізації системи державної служби», де зазначалось, що встановлення досить широкого кола суб'єктів, що належать до різних гілок влади, а також тих, які не є владними суб'єктами, пов'язується з тим, що питання запобігання та протидії корупції має міжвідомчий характер і вимагає вжиття відповідних заходів з боку всіх державних інституцій, а також громадян та їх об'єднань [9, с. 105].

Таке пояснення є цілком очевидним, однак з ухваленням нового закону України «Про запобігання корупції» спостерігаємо декілька вартих уваги моментів: по-перше, в цьому законі відсутня окрема стаття, присвячена визначенню системи суб'єктів протидії корупції; подруге, система спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції була суттєво змінена. Зокрема, в системі цих суб'єктів з'явилось два органи, основним призначенням яких є виконання завдань і функцій у сфері протидії корупції, - це Національне антикорупційне бюро України та Національне агентство з питань запобігання корупції. Два інші суб'єкти - органи прокуратури та Національна поліція України - мають у своїй структурі відповідні підрозділи, на які також покладаються аналогічні завдання.

М.М. Луценко та Л.І. Щербина, провівши аналіз законодавчо визначеної системи суб'єктів протидії корупції, дійшли висновку про те, що спостерігається звуження спеціально уповноважених суб'єктів запобігання корупції. Поряд із цим розширюється система суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення. Однак залишається проблема чіткого розмежування повноважень цих суб'єктів [10, с. 233]. Погоджуючись із висновком науковців, слід зауважити, що більш детальний аналіз закону України «Про запобігання корупції» показує, що, крім спеціально уповноважених суб'єктів протидії корупції, передбачається функціонування інших органів, які сприяють виконанню завдань і функцій у сфері протидії корупції [1]. Законодавець відмовився від підходу наведення вичерпного переліку системи суб'єктів протидії корупції.

На підставі цього С.М. Алфьоров зазначає, що протидія корупції може здійснюватися суб'єктами як безпосередньо, тобто бути головною функцією та завданням діяльності певного суб'єкта, так і опосередковано, тобто бути однією серед інших функцій. Якщо йдеться про перший вид суб'єктів, то маються на увазі спеціально уповноважені на здійснення заходів щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень органи. Друга група суб'єктів здійснює заходи із запобігання та протидії корупції опосередковано, тобто в межах своєї поточної діяльності шляхом спрямування та координації дій [11, с. 4]. Дійсно, найбільш широким критерієм класифікації суб'єктів протидії корупції є коло їх повноважень і міра участі у формуванні та реалізації державної політики у сфері протидії та запобігання корупції.

Детальний аналіз положень закону України «Про запобігання корупції» надає можливість за цим критерієм виділити такі групи суб'єктів протидії та запобігання корупції:

1) органи, які формують державну політику в сфері протидії корупції: Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважені суб'єкти протидії корупції: органи прокуратури, Національна поліція України, Національне антикоруп - ційне бюро України та Національне агентство з питань запобігання корупції;

2) державні органи та громадські об'єднання, що беруть участь у реалізації окремих напрямків державної політики в сфері протидії корупції: Міністерство юстиції України (проведення антикорупційної експертизи), громадські об'єднання (внесення пропозицій суб'єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції, та ін.), органи Державної фіскальної служби України (здійснення фінансового контролю) та ін.;

3) інші органи та посадові особи, які здійснюють організацію та реалізацію державної політики в сфері протидії корупції в системі своїх органів.

Органи прокуратури в цій групі посідають місце в системі спеціально уповноважених суб'єктів протидії корупції. Водночас, органи прокуратури, як і інші органи та посадові особи, на яких поширюється дія закону України «Про запобігання корупції», зобов'язані організовувати реалізацію антикорупційних заходів у системі власних органів, тому їх одночасно слід віднести і до четвертої групи суб'єктів протидії корупції.

Розглянемо організаційні та функціональні особливості становища органів прокуратури в системі інших спеціально уповноважених суб'єктів протидії корупції.

Відповідно до закону України «Про прокуратуру» в Генеральній прокуратурі України утворюється (на правах самостійного структурного підрозділу) Спеціалізована антикоруп - ційна прокуратура [12]. До складу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури входять: 1) управління процесуального керівництва, підтримання державного обвинувачення та представництва в суді; 2) аналітично-статистичний відділ; 3) відділ документального забезпечення. Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру очолює заступник Генерального прокурора України - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, який має першого заступника та заступника [13]. У територіальних органах прокуратури утворюються спеціальні відділи з питань організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції.

До функцій Спеціалізованої антикорупційної прокуратури належать такі: 1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності й досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України; 2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; 3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених законом «Про прокуратуру» і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями. У межах реалізації своїх функцій Спеціалізована антикорупційна прокуратура здійснює міжнародне співробітництво [12].

Відповідно до наказу Генерального прокурора України «Про затвердження Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури України» Спеціалізована антикорупційна прокуратура забезпечує:

- участь у плануванні роботи Генеральної прокуратури України та контроль за своєчасним і якісним виконанням запланованих заходів;

- підготовку матеріалів на розгляд нарад, організацію та контроль за виконанням прийнятих рішень з питань, що належать до компетенції Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;

- підготовку в межах повноважень наказів та інших організаційно-розпорядчих документів;

- здійснення аналітичної та методичної роботи;

- опрацювання проектів законів та інших нормативно-правових актів, внесення пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства;

- у межах компетенції розгляд і вирішення звернень громадян, запитів і звернень народних депутатів України, представників державних, громадських організацій та інших осіб, а також скарг учасників кримінального провадження на дії та рішення детективів і прокурорів [13].

Отже, на підставі дослідження можемо зробити такі висновки щодо визначення місця органів прокуратури в системі інших суб'єктів протидії корупції.

По-перше, для органів прокуратури діяльність у сфері протидії корупції хоча і не є основною, однак законодавством України ці органи віднесені до спеціально уповноважених суб'єктів у цій сфері. Така позиція законодавця обумовлюється тим, що у структурі Генеральної прокуратури України утворюється Спеціалізована антикорупційна прокуратура, для якої реалізація державної політики у сфері протидії корупції є основною функцією.

По-друге, в організаційному аспекті особливістю органів прокуратури як суб'єктів протидії корупції є те, що в їх структурі утворюються відділи або призначаються прокурори, які спеціалізуються на проведенні антикорупційних заходів як у структурі самих органів прокуратури, так і в інших органах.

По-третє, у функціональному аспекті органи прокуратури порівняно з іншими спеціально уповноваженими суб'єктами мають положення координатора та виконують функцію нагляду за діяльністю інших суб'єктів у цій сфері.

Отже, особливістю органів прокуратури як спеціально уповноважених суб'єктів протидії корупції є те, що вони утворюються не лише для виконання завдань і функцій щодо протидії корупції, але і для виконання функцій в інших сферах державного управління. Таке ж становище в системі спеціально уповноважених суб'єктів протидії корупції має також Національна поліція України. Однак, на відміну від Національної поліції, саме на органи прокуратури покладаються повноваження щодо здійснення координації та нагляду за іншими спеціально уповноваженими суб'єктами

Список бібліографічних посилань

корупція правовий прокуратура

1. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): закон України від 02.06.2016 №1401-Vni. Відомості Верховної Ради України. 2016. №28. Ст. 532.

2. Конституція України: закон України від 28.06.1996 №254к/96-ВР // База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр (дата звернення: 05.12.2017).

3. Добровольський О. І. Адміністративно-правове регулювання протидії корупції в органах Державної фіскальної служби України: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2015. 201 с.

4. Мірошниченко С.С. Органи прокуратури у системі суб'єктів протидії та запобігання злочинам проти правосуддя. Вісник Національної академії прокуратури України. 2012. №1. С. 43-49.

5. Про боротьбу з корупцією: закон України від 05.10.1995 №356/95-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1995. №34. Ст. 266. Закон втратив чинність.

6. Про засади запобігання та протидії корупції: закон України від 11.06.2009 №1506-VI. Відомості Верховної Ради України. 2009. №45. Ст. 691. Закон втратив чинність.

7. Про засади запобігання і протидії корупції: закон України від 07.04.2011 №3206-VI. Відомості Верховної Ради України. 2011. №40. Ст. 404. Закон втратив чинність.

8. Запобігання і протидія проявам корупції як елемент модернізації системи державної служби / Івано - Франк. центр науки, інновацій та інформатизації. Івано-Франківськ, 2012. 237 с.

9. Луценко М.М., Щербина Л. І. Проблемні питання нормативно-правового визначення системи спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції. Юридичний науковий електронний журнал.

2014. №4. С. 232-234. URL: http://lsej.org.ua/4_2015/63.pdf (дата звернення: 05.12.2017).

10. Алфьоров С.М. Суб'єкти, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції, відповідно до проекту Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Право і суспільство. 2011. №1. С. 3-7.

11. Про прокуратуру: закон України від 14.10.2014 №1697-VII // База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 (дата звернення: 05.12.2017).

12. Про затвердження Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури України: наказ Ген. прокуратури України від 12.04.2016 №149 // Центр компьютерных технологий: сайт. URL: http://cct.com.ua/2016/12.04.2016_149.htm (дата звернення: 05.12.2017).

Размещено на Allbest.ru