Становлення та розвиток системи підготовки публічних службовців в Україні: історико-правовий аспект

Становлення та розвиток системи підготовки публічних службовців в Україні: історико-правовий аспект

аспірант Рогульський Олег

Анотація

В статті за допомогою історичного та компаративного методів теоретичного дослідження проведено концептуальний аналіз процесу розвитку вітчизняної системи підготовки службовців органів публічного управління. Розкрито зміст основних документів, на основі яких започатковувалася та розвивалася система підготовки публічних службовців в Україні.

Ключові слова: публічні службовці, система підготовки публічних службовців, нормативно-правові акти, публічне управління, органи публічного управління, кадри.

Аннотация

В статье с помощью исторического и сравнительного методов теоретического исследования проведен концептуальный анализ процесса развития отечественной системы подготовки служащих органов публичного управления. Раскрыто содержание основных документов, на основе которых начиналась и развивалась система подготовки публичных служащих в Украине.

Ключевые слова: публичные служащие, система подготовки публичных служащих, нормативно-правовые акты, публичное управление, органы публичного управления, кадры.

Annotation

Formulation of the problem. Professional development of public servants is one of the priority directions in the system of public administration. The system of training public servants requires both internal and external modernization based on new methodological and methodical principles. However, it is important to preserve the best achievements that this article is aimed at.

Analysis of recent research and publications. Researches on the formation and development of a system of training public servants in Ukraine are reflected in the works of domestic scientists: L. Gogina, M. Lachisa, L. Lisschenyuk, I. Lopushinsky, T. Mandeburra, T. Motrenko, P. Nazimko, V. Oluiko, G. Opanasyuk, L. Pashko, L. Plaksiy, N. Protasov, S. Rotayenko, S. Seryogin, V. Shaiderov, V. Yatsyuk, and others.

Selection of previously unsettled parts of the general problem. The coverage of the formation and development of a system for training public servants in Ukraine remains incomplete and therefore there is a need for a deeper study of it.

The purpose of the article is a comprehensive analysis of the conceptual development of a training public servants system.. Using historical and comparative methods of theoretical research, we will consider the development of the domestic system of training public servants by analyzing legislative and subordinate normative acts that regulate this sphere of state policy.

The first normative-legal document outlining the features of the formation of the future system of training public servants, was the Decree of the President of Ukraine dated March 4, 1992, No. 126 «On the Establishment of the Institute of Public Administration and Self-Government». In 1993, there was a fixing of the duty of civil servants to improve their qualifications at the legislative level, in the Law of Ukraine «On Civil Service» dated 16.12.1993, No. 3723-XII.

The Decree of the President of Ukraine dated November 10, 1995, No. 1035/95 defines the principles of staffing of public authorities. The comprehensive program of training civil servants of November 9, 2000 No. 1212 stipulates that the formation of a state order for the training of civil servants should be carried out in accordance with the projected needs.

In 2002, for the first time an attempt was made at the legislative level to determine the system of preparation of public servants by approving the Concept of the draft Law of Ukraine «On the system of training, retraining and advanced training of civil servants».

The concept of adaptation of the Civil Service Institution in Ukraine to the EU standards approved on March 5, 2004 provided that the professionalization of the civil service was carried out primarily through the system of vocational training of civil servants. Issues of employees training and advanced training system development were reflected in the perspective Program of development of the civil service of Ukraine for 2005-2010.

In the Regulation on the system of training, specialization and advanced training of civil servants and local self-government officials approved on July 7, 2010, for the first time, clear definitions of training, retraining and advanced training qualifications were laid down and the principle of continuity of public servants advanced training was introduced.

The Law of Ukraine «On Civil Service» dated November 17, 2011, No. 4050-17 defined the specific features of increasing the professional competence of a civil servant.

Continued conceptual development of the training system for public administration officials in Ukraine became legal acts outlining the prospects for the development of this system, namely: the State Personnel Policy Strategy for 2012-2020 and the State Target Program for Civil Service Development for the period until 2016.

The Law of Ukraine «On Civil Service» dated December 10, 2015 No. 889-19 defines the notion of training a civil servant as a right and duty of a civil servant.

«The Strategy of Reforming the State Administration of Ukraine for 2016-2020» in the part of training of public servants envisages the reform of the system of professional training of public servants, including in terms of mastering a foreign language, one of the official languages of the Council of Europe.

Conclusions and perspectives of further research. The development of the training system for public administration officials in Ukraine can be divided into several stages: the definition of the training process for public servants as an integral system; establishment of terms and forms of advanced training as elements of system implementation; definition of the main components of public servants training system ; the establishment of legislative norms regarding updated forms, terms and types of raising the level of professional competence of public authorities officials .

Key words: public servants, public servants training system, normative-legal acts, public administration, public administration bodies, personnel.

Постановка проблеми. Професійний розвиток публічних службовців є одним з пріоритетних напрямів у системі публічного управління. В умовах сьогодення, коли відбувається проведення адміністративної реформи і кардинального реформування системи публічного управління в Україні, вимога професійного розвитку і професійного навчання публічних службовців стає особливо актуальною.

Низький рівень професіоналізму і компетентності службовців обумовлює необхідність створення єдиної системи неперервної професійної освіти кадрів для органів публічного управління. Система підготовки публічних службовців потребує як внутрішньої, так і зовнішньої модернізації, що спирається на нові методологічні й методичні засади. Однак при цьому важливим є збереження кращих здобутків та надбань, на що спрямована дана стаття. публічний управління службовець україна

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження становлення та розвитку системи підготовки публічних службовців в Україні відображені в працях вітчизняних науковців: Л. Гогіна, М. Лахижа, Л. Ліщенюка, І. Лопушинського, Т. Мандебура, Т. Мотренко, П. Назимко, В. Олуйко, Г. Опанасюка, Л. Пашко, Л. Плаксія, Н. Протасова, С. Ротаєнко, С. Серьогіна, В. Шайдерова, В. Яцюка та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Дослідження становлення та розвитку системи підготовки публічних службовців в Україні розкрито у працях багатьох науковців. Однак в науковій літературі вищевказаних проблем залишається неповним, і тому існує необхідність більш поглибленого їх дослідження.

Метою статті є комплексний аналіз концептуального розвитку системи підготовки публічних службовців. Об'єктом дослідження виступає система підготовки публічних службовців в Україні, а предметом - розвиток системи підготовки публічних службовців.

Виклад основного матеріалу. Становлення системи підготовки публічних службовців нашої держави розпочалося паралельно із формуванням інституту державної служби. Використавши історичний та компаративний методи теоретичного дослідження, розглянемо розвиток вітчизняної системи підготовки публічних службовців шляхом аналізу законодавчих та підзаконних нормативних актів, що регулюють дану сферу державної політики.

Першим нормативно-правовим актом, що окреслив риси становлення майбутньої системи підготовки публічних службовців став Указ Президента України від 4 березня

1992 р. № 126 «Про створення Інституту державного управління і самоврядування». Відповідно до цього документу з метою наукової розробки теоретичних проблем державного управління і самоврядування, підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної виконавчої влади і місцевого та регіонального самоврядування при Кабінеті Міністрів України створено Інститут державного управління і самоврядування на базі Республіканського інституту підготовки менеджерів при Кабінеті Міністрів України [1]. Завданнями новоствореної інституції було: проведення наукових досліджень з питань теорії та практики державного управління і місцевого та регіонального самоврядування; підготовка та перепідготовка кадрів для органів державної виконавчої влади і місцевого та регіонального самоврядування; підготовка керівних кадрів для підприємств державного сектору економіки [1].

В 1993 році відбулося закріплення обов'язку державних службовців підвищувати свою кваліфікацію на законодавчому рівні. Пункт 2 статті 29 Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. № 3723-XII визначає, що державні службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі [2].

З метою створення державної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців Указом Президента України від 30 травня 1995 року № 38/95 [5] створено Українську Академію державного управління при Президентові України з філіями у Дніпропетровську, Львові, Одесі, Харкові. В областях, у містах Київ і Севастополь створено регіональні центри підвищення кваліфікації державних службовців і навчання працівників державних підприємств, установ і організацій. Саме в цьому правовому акті процес підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів державної служби вперше визначений як система.

Безпосередньо комплекс заходів щодо забезпечення функціонування системи був конкретизований в постанові Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. № 560 «Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної влади» [3]. Відповідно до цієї постанови відбулася деталізація завдань центральних органів виконавчої влади з питань формування системи підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, визначено завдання і сутність самої системи: забезпечення реформування державного апарату, оновлення і удосконалення його складу паралельно з проведенням політичних і економічних реформ.

Наступним кроком на шляху становлення та розвитку системи підготовки публічних службовців стало затвердження Указом Президента України від 10 листопада 1995 року № 1035/95 [4] Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій. Указом визначено наступні принципи кадрового забезпечення органів публічної влади: демократичного добору, просування по службі за діловими якостями, постійного навчання державних службовців, заохочення їх до службової кар'єри, систематичного оновлення кадрів та здійснення контролю за їх діяльністю.

Програма кадрового забезпечення державної служби містила окремий розділ «Підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації державних службовців». Цим документом передбачалася необхідність створення «єдиної цілеспрямованої державної» системи підготовки і підвищення кваліфікації службовців. Також ця Програма вперше визначала систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації як сукупність наступних компонентів, а саме: освітньо-професійних і професійних програм підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; акредитованих навчальних закладів, інститутів і центрів підвищення кваліфікації, які повинні будуть реалізовувати вказані вище програми; органів, що здійснюють управління системою підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців.

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1997 р. № 167 [5] було затверджено Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і Положення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій.

Подальше удосконалення системи підготовки службовців органів публічного управління відбувалося у 2000 році. Підґрунтям для цього стало затвердження Указом Президента України від 14 квітня 2000 року № 599/2000 [6] Стратегії реформування системи державної служби в Україні. Одним з пунктів цієї Стратегії було навчання державних службовців та кадрового резерву. В основу реформування професійного навчання кадрів має бути покладено зміщення акцентів у бік підготовки національної управлінської еліти. У процесі професійного навчання державних службовців особливої уваги потребує їх підготовка до управлінської діяльності, прийняття рішень, стратегічного менеджменту тощо. Стратегія визначала основні напрямки реформування системи підготовки публічних службовців, а саме: забезпечення випереджального характеру навчання з урахуванням перспектив розвитку держави, вдосконалення завдань і функцій її органів; запровадження цільової спрямованості навчання на основі дотримання державних освітніх стандартів, гнучкості застосування всіх видів, форм і методів навчання, досягнення інтенсифікації та оптимізації навчального процесу; удосконалення підготовки та підвищення кваліфікації кадрового резерву та новопризначених державних службовців; розширення підготовки та перепідготовки державних службовців за спеціальністю «Державна служба» та за спеціалізаціями з економіки, права, а також соціальної, гуманітарної та кадрової політики; оптимізація мережі навчальних закладів різних форм власності, які здійснюють підготовку спеціалістів для державної служби; запровадження дистанційного навчання, що дасть можливість розширити коло державних службовців, які професійно підвищують кваліфікацію без відриву від роботи; забезпечення єдиного навчально-методичного управління та координація практичної діяльності всіх структурних елементів системи [6].

Крім того, в цьому ж році Комплексною програмою підготовки державних службовців затвердженою Указом Президента України від 9 листопада 2000 року № 1212 [7] передбачено, що формування державного замовлення на підготовку державних службовців має здійснюватися відповідно до прогнозних потреб. Відповідно до Програми, публічний службовець, що пройшов професійну підготовку мав володіти здатністю запроваджувати цінності демократичної, правової, соціальної держави та громадянського суспільства, неухильно відстоювати права і свободи людини і громадянина; професійними уміннями і навичками, що ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичних здібностях та майстерності застосування засобів і методів управлінської науки; стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.

Одночасно із організаційним розвитком системи підготовки публічних службовців відбувається законодавче утвердження. В 2002 році в перше зроблено спробу на законодавчому рівні визначити систему підготовки публічних службовців. Першим етапом на цьому шляху стало схвалення Постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. № 727-р Концепції проекту Закону України «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців». Відповідно до цієї постанови Головдержслужба разом із зацікавленими центральними органами виконавчої влади розробити з урахуванням положень Концепції, схваленої цим розпорядженням, та подати до 1 січня 2004 р. проект Закону України «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців» [8].

Прийняття Закону «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців мало сприяти забезпеченню правового врегулювання усіх питань у сфері професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування з метою задоволення потреби держави у висококваліфікованих професійних кадрах, здатних компетентно і відповідально виконувати управлінські функції, впроваджувати новітні соціальні технології з урахуванням прогнозів соціально-економічного та політичного розвитку держави, а також професіоналізації державної служби та підвищенню результативності державного управління [8].

В 2004 році вперше розглядається питання модернізації і приведення інституту державної служби до європейських стандартів. Для закріплення таких ініціатив Указом Президента України від 05 березня 2004 р. № 278/2004 схвалена Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів ЄС [9]. Що стосується системи підготовки публічних службовців то Концепція передбачала, що професіоналізація державної служби здійснюється насамперед через систему професійного навчання державних службовців, розвиток якої має бути визначено одним із пріоритетів державної політики у цій сфері.

Питання розвитку системи підготовки і підвищення кваліфікації службовців знайшли своє відображення і в перспективній Програмі розвитку державної служби України на 20052010 рр. [10]. Зокрема, у розділі «Професіоналізація державної служби» передбачався поступовий перехід до безперервного навчання впродовж всього періоду перебування на службі. Характер такого навчання планувалося забезпечити за рахунок застосування сучасних інформаційних технологій. Програма також проголошувала необхідність створення гнучкої системи організації тренінгів як прийомів навчання публічних службовців, з метою набуття ними практичних навичок, необхідних для виконання професійних обов'язків.

В 2010 році розпочався новий етап в розбудові системи підготовки публічних службовців. Саме в цьому році Постановою Кабінету Міністрів України 7 липня 2010 р. № 564 [11] затверджено нове Положення про систему підготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. В положенні вперше наведено чіткі визначення понять підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації публічних службовців та закладено принцип безперервності підвищення кваліфікації публічними службовцями.

Безперервне підвищення кваліфікації можна здійснювати через навчання за професійними програмах підвищення кваліфікації, постійно діючі тематичні семінари, спеціалізовані короткострокові навчальні курси, тематичні короткострокові семінари (тренінги), стажування як в структурах вітчизняних та закордонних органів влади, самоосвіта. Заохотити службовців на досягнення в царині самостійного навчання був покликаний щорічний Всеукраїнський конкурс «Кращий державний службовець» [11].

Законом України «Про державну службу» від 17.11.2011 р. № 4050-17 [12] окремою статтею визначено особливості підвищення професійної компетенції державного службовця. Окрім того, визначено фінансування навчання, систему закладів де проводиться навчання, строки, а також особливості стажування публічних службовців. На відміну від норми попередньої редакції закону підвищення рівня професійної компетентності тепер передбачено проводити не раз в п'ять, а раз на три роки.

Продовженням концептуального розвитку системи підготовки службовців органів публічного управління в Україні стали правові акти, в яких окреслено перспективи розбудови даної системи, а саме Стратегія державної кадрової політики на 2012-2020 роки, схвалена Указом Президента України від 1 лютого 2012 р. № 45/2012 [13] та Державна цільова програма розвитку державної служби на період до 2016 року, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 13 травня 2013 р. № 350 [14]. Стратегія передбачала утворення та формування Президентського кадрового резерву «Нова еліта нації» з метою залучення найбільш обдарованих громадян України до впровадження у державі економічних реформ, забезпечення підготовки таких громадян до роботи у пріоритетних сферах державного управління. Програмою закладено підвищення рівня професійного розвитку не менш як 35 відсотками службовців до кінця 2016 року шляхом самоосвіти та удосконалення професійних знань, умінь та навичок.

На відміну від Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»[15], який визначає професійну підготовку службовців органів місцевого самоврядування лише як обов'язок, що відображено це у ст. 8 «основними обов'язками посадових осіб місцевого самоврядування є постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації» Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-19 [16] поняття підготовки державного службовця розглядає ширше, і як право державного службовця, і як обов'язок. Це закріплено в ст. 7: «державний службовець має право на професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу» та ст. 8 «державний службовець зобов'язаний постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності».

Реформування в усіх сферах публічного управління та приведення стандартів управління у відповідність до європейських ставлять нові вимоги перед системою підготовки публічних службовців. У зв'язку з цим схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р «Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки» [17]. В частині підготовки публічних службовців вона передбачає реформу системи професійного навчання публічних службовців, у тому числі в частині володіння іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи.

Серед перспективних напрямів подальшого вдосконалення форм і методів навчання провідна роль належить інноваційним підходам, впровадження яких забезпечене належною правовою базою.