Інституційне забезпечення державного управління регіональним розвитком

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351:332.14:353

Інституційне забезпечення державного управління регіональним розвитком

Войтик О. Є.,

аспірант кафедри європейської інтеграції та права ЛРІДУ НАДУ, м. Львів

Розглянуто особливості інституційного забезпечення державного управління регіональним розвитком, запровадження формальних та неформальних інститутів інституційного середовища. Здійснено аналіз законодавчого забезпечення інституційного забезпечення та наведено основні проблеми. Розглянуто основні засади здійснення регіональної політики, принципи її здійснення в контексті стратегії сталого розвитку “Україна-2020”.

Ключові слова: інституційний розвиток, інституційне забезпечення, інституційне середовище, регіональний розвиток, державна регіональна політика.

Voityk O. Ye.,

INSTITUTIONAL SUPPORT FOR PUBLIC ADMINISTRATION OF REGIONAL DEVELOPMENT

The peculiarities of institutional provision of public administration by regional development, the introduction of formal and informal institutions of institutional environment are considered. The analysis of legislative ensuring of institutional provision is conducted and the main problems are presented. The basic principles of regional policy fulfillment and the principles for its implementation in the context of sustainable development strategy “Ukraine-2020” are studied.

Key words: institutional development, institutional provision, institutional environment, regional development, public regional policy.

Питання регіонального розвитку, регіональної політики та інституційного забезпечення є пріоритетними та важливими для багатьох міжнародних організацій, що працюють в Україні.

На сьогодні спостерігається увага до обґрунтування та поглиблення теоретичних засад реалізації регіональної політики. Система державного управління регіональним розвитком потребує міцних зв'язків між регіонами та громадами, що сприяли б у зростанні ініціативи та відповідальності влади в регіоні. Забезпечення державного управління регіональним розвитком повинно передбачати відповідні інститути, через які воно має реалізовуватися і пристосовуватися до умов реформувань.

Проблему інституційного забезпечення державної регіональної політики на регіональному і місцевому рівнях пов'язано з незавершеністю формування на цих рівнях системи державного управління і місцевого самоврядування.

Протягом певного періоду вирішувались питання інституційного забезпечення та проблем розвитку регіонів. Їх досліджували низка вчених: З. Верналій, С. Біла, О. Жук, М. Кушнір, М. Долішній, Д. Норт, В. Шевченко та ін. Дослідники приділяли увагу аналізу регіональної політики та інституційного забезпечення в межах свого дослідження.

Мета статті полягає в дослідженні та вдосконаленні процесу інституційного забезпечення регіонального розвитку, визначенні проблем інституційного забезпечення та усуненні перешкод, що існують.

Засновником інституціоналізму вважають американського вченого - лауреата Нобелівської премії (1993) Дагласа Норта. Згідно з його підходом, поняття “інституції” охоплює будь-які види обмежень, створені для спрямування людської взаємодії в певному напрямі. Д. Норт стверджує, що інституційні обмеження охоплюють як заборону індивідам щось робити, так і умови, за яких іноді їм дозволяється здійснювати певні види діяльності, тобто він цим доводить, що “інституції - це творіння людей, тому їх розвивають і змінюють також люди. Формою ж прояву інституцій є інститути” [1].

Формальні та неформальні інститути створюють інституційне середовище. Формальні інститути ефективно діють у формі конкретних державних установ та організацій. Неформальні інститути функціонують у формі усних домовленостей для досягнення своїх цілей.

У взаємодії формальних та неформальних інститутів визначальне місце повинно відводитись державі, завданням якої має стати оптимальне їх поєднання для ефективного функціонування та розвитку

Значний вплив на будь-який вид діяльності та ефективність його функціонування здійснює інституційне середовище (рисунок), а невід'ємною компонентою його сталого розвитку, що визначає конкурентоспроможність на регіональному, національному та міжнародному рівнях, є системне інституційне забезпечення.

У країнах ЄС коло інститутів, що безпосередньо залучаються до процесу розвитку територій (крім органів державної влади та органів місцевого самоврядування різного рівня), дуже широке. Тут можна навести різні інститути та інституції: асоціації муніципалітетів; національні агентства розвитку; торговельно-комерційні та промислові палати; технополіси; бізнесові й інноваційні центри; регіональні фінансові компанії; приватні консультанти та експерти; профспілки; організації, що займаються працевлаштуванням населення; організації, що спеціалізуються на поширенні нових технологій; бізнес-інкубатори; венчурні фонди; гарантійні фонди; благодійні фонди; місцеві агентства розвитку; комунальні фундації; заклади вищої освіти та наукові центри; технологічні дослідні лабораторії; агентства регіонального розвитку тощо [2].

Рисунок. Інституційнє середовище державного управління регіональним розвитком

Указом Президента України від 25 травня 2001 р. № 341/2001 затверджено Концепцію державної регіональної політики (далі - Концепція), у якій визначено необхідність здійснення системи заходів, головним з яких визнано розбудову інституційної інфраструктури регіонального розвитку, що є одним із кроків до вдосконалення державного регулювання розвитку регіонів.

Питання регіонального розвитку в Україні на сьогодні регулюється більш ніж 20 законами України, п'ятьма рішеннями Конституційного Суду України, низкою указів Президента України, рішень Уряду України та актів центральних органів виконавчої влади. Серед найбільш значущих законодавчих актів слід відзначити: закони України “Про стимулювання розвитку регіонів” від 8 вересня 2005 р. № 2850-IV, “Про планування і забудову територій” від 20 квітня 2000 р. № 1699-Ш, “Про Генеральну схему планування території України” від 7 лютого 2002 р. № 3095-Ш, “Про державні цільові програми” від 18 березня 2004 р. № 1621-IV; “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України” від 23 березня 2000 р. № 1602-Ш; постанову Кабінету Міністрів України “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року” від 21 липня 2006 р. № 1001 [3].

На сучасному етапі регіонального розвитку є проблеми, що вирішуються за допомогою інституційних підходів щодо формування державної регіональної політики.

Серед основних проблем можна виділити:

- відсутність нормативно-правового забезпечення регіонального розвитку;

- відсутність органу держави, який відповідатиме за здійснення регіональної політики та регіонального розвитку;

- неефективне чинне законодавство щодо регулювання регіонального розвитку.

Інституційне забезпечення передбачає:

- функціонування діяльності консультативно-дорадчого органу з питань державної регіональної політики при Кабінеті Міністрів України;

- створення координаційних рад з питань регіональної політики в регіонах України;

- введення уструктуру центрального органувиконавчої владиз питаньрегіонального розвитку територіальних органів у складі обласних державних адміністрацій;

- створення при центральному органі виконавчої влади з питань регіонального розвитку наукового центру для розроблення наукових засад державної регіональної політики, здійснення методологічного, аналітичного, правового, інформаційного забезпечення та моніторингу реалізації Концепції;

- створення на засадах публічно-приватного партнерства агенцій регіонального розвитку в регіонах України [4].

Закон України “Про засади державної регіональної політики” зазначає, що інституційне забезпечення державної регіональної політики здійснюється за посередництвом:

- спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики;

- повноважень Кабінету Міністрів України у сфері державної регіональної політики

- Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку;

- агенцій регіонального розвитку [5].

В Україні не сформовано систему інституцій, які б здійснювали ефективну реалізацію завдань державної регіональної політики. Відсутній розподіл повноважень у сфері регіонального розвитку між різними гілками влади та місцевого самоврядування на місцевому рівні.

З метою поглиблення взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на основі поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів із забезпечення ефективного розвитку регіонів у 2009 р. Кабінет Міністрів України утворив постійно діючий консультативно-дорадчий орган - Раду з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування.

Важливу роль в інституційному забезпеченні регіонального розвитку в Україні відіграє Рада регіонів - консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Рада регіонів ефективно впливає на формування й реалізацію державної політики. Протягом останніх років на засіданнях Ради обговорювалося коло питань щодо стабілізації та стимулювання економічної активності на регіональному рівні, формування спільної програми дій, реалізації реформ у кожному регіоні країни. Також вирішувались питання щодо законодавства України, що регулює діяльність із відповідними нормативами та стандартами Європейського Союзу.

Основними завданнями Ради регіонів є проведення аналізу державної регіональної політики, зокрема щодо розвитку місцевого самоврядування, пошук ефективних шляхів її вдосконалення; напрацювання спільних планів дій центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з метою забезпечення збалансованого розвитку регіонів; підготовка пропозицій щодо:

- удосконалення законодавства з питань регіонального розвитку, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою держави;

- фінансового, матеріально-технічного, науково-методичного, кадрового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

- сприяння координації діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади з метою підтримки органів місцевого самоврядування у здійсненні власних та делегованих повноважень;

- забезпечення взаємодії органів виконавчої влади з органами місцевого самовряду вання, їх асоціаціями, іншими об'єднаннями та громадськими організаціями [6].

Однією з базових засад успішного реформування системи державного управління регіональним розвитком є формування розвиненого інституційно-правового середовища, інструментами якого є:

- законодавче підґрунтя (окреслення законодавчого фундаменту регіональної політики, унормування основи економічної самодостатності регіонів і механізмів їхньої економічної інтеграції; запровадження сучасних інституційних інструментів підтримки регіонального розвитку);

- інституційна підтримка врядування (розвиток взаємозв'язків між рівнями влади шляхом правової розбудови інституцій місцевого та регіонального управління, які чутливо реагують на потреби населення, що проживає на їхній території, та, водночас, спроможні адекватно досягти загальнодержавних цілей;

- інституційно-правове підґрунтя для формування та вдосконалення механізму співпраці між регіонами, їхніх кооперації та інтеграції (зокрема. ідеться про міжрегіональне та міжнародне співробітництво на регіональному рівні тощо);

- інституційно-правове забезпечення використання наявного на місцевому (регіональному) рівні ресурсного потенціалу (зокрема, визначення та унормування закономірностей його відтворення, відновлення тощо в контексті реалізації довгострокових цілей регіонального розвитку) [7].

На сьогодні є актуальним створення та формування ефективної системи державної регіональної політики та її реалізації.

Розвиток територій залежить від здійснення державної регіональної політики. Для провадження ефективної регіональної політики необхідним є створення мережі недержавних інституцій регіонального і місцевого розвитку. Такі інституції покликано підвищити роль і відповідальність територіальних громад, приватних підприємців та кожного громадянина за піднесення відповідних територій, забезпечити їм можливість реального впливу та участі у вирішенні важливих проблем регіонального й місцевого розвитку [8].

Наприклад, головну мету державної регіональної політики сформульовано як “створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування” [9].

Регіональна політика в часи кризи та економічного неблагополуччя є більш соціально орієнтованою, сфокусованою на наданні базових ресурсів і можливостей для регіонів. Саме це ми спостерігаємо в Україні протягом останніх 20 років.

На відміну від галузевих політик, вона перш за все має орієнтуватися на просторовий ефект певних політичних дій і заходів, програм і бюджетів, послуговувати певним фільтром, через який окремі види політики спрямовуються на конкретні території з метою досягнення оптимального (позитивного) ефекту та компліментарності заходів.

Серед основних принципів сучасної державної регіональної політики:

- пріоритет загальнонаціональних інтересів;

- пріоритет інтересів регіону в цілому;

- законодавче забезпечення прав і повноважень суб'єктів регіональної політики; регіональний політика інституційний

- поєднання інтересів;

- усебічне врахування економічних, природних, історичних, технологічних, етнічних, екологічних, соціально-демографічних та інших умов і факторів регіонів;

- пріоритет інноваційного, ресурсоекономного підходу;

- необхідність поступового зближення рівнів соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечення порівнянних соціальних стандартів у всіх регіонах та населених пунктах;

- принцип об'єктивності;

- принцип збалансованості критерії всоціальної справедливості та загально державної ефективності;

- принцип партнерства [10].

У Законі України “Про засади державної регіональної політики” державну регіональну політику визначено як систему цілей, заходів, засобів та узгоджених дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб для забезпечення високого рівня якості життя людей на всій території України з урахуванням природних, історичних, екологічних, економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів, їх етнічної та культурної самобутності.

Нова державна регіональна політика до 2020 р. передбачає координацію секторальної політики та політики просторового розвитку в таких сферах: транспортна та інфраструктурна політика (розвиток цифрових телекомунікацій) - основа конкурентоспроможності територій; політика підтримки малого та середнього бізнесу на місцевому і регіональному рівні (зокрема, створення бізнес-центрів, бізнес-інкубаторів); політика у сфері зайнятості - оптимізація регіональних ринків праці, підвищення кваліфікації трудових ресурсів; розвиток регіонального ринку освітніх послуг (зокрема, освіта упродовж життя); політика сприяння розвитку інновацій, технічної модернізації виробництва, венчурних фірм, технопарків, кластерів - складова структурно- інноваційної перебудови регіональної економіки; політика сталого регіонального розвитку - заходи, спрямовані на збереження навколишнього середовища, мінімізацію негативного антропогенного впливу на довкілля, зростання енергонезалежності, перехід до використання відновлюваних джерел енергії.

Для ефективної реалізації державної регіональної політики необхідним є створення належних умов для функціонування мережі недержавних інституцій регіонального і місцевого розвитку [11].

Такі інституції покликані підвищити роль і відповідальність територіальних громад, приватних підприємців та кожного громадянина за розвиток відповідних територій, забезпечити їм можливість реальної участі та впливу на вирішення важливих проблем регіонального і місцевого розвитку. Потенціал такої моделі дуже великий, а головне - вона виправдала себе в деяких регіонах України та інших державах, що є найкращим свідченням її апробації. Ці інституції мають на меті сприяти поліпшенню умов використання передових інноваційних технологій, підвищенню інвестиційної привабливості регіонів, удосконаленню підготовки та перепідготовки фахівців із регіонального розвитку, координації програм технічної допомоги, спрямованих на підтримку регіонального розвитку тощо [12].

Інструментами реалізації державної регіональної політики у сфері інституційного забезпечення регіонального управління відповідно до проекту нової Концепції повинні стати:

- запровадження електронного урядування;

- публічно-приватне партнерство;

- формування та підтримка мережі інституцій регіонального розвитку, законодавче визначення статусу та напрямів діяльності агенцій регіонального розвитку на засадах публічно-приватного партнерства;

- реалізація державної регіональної політики на основі партнерських взаємовідносин між центром та регіонами з метою концентрації зусиль та ресурсів для вирішення проблем розвитку регіонів через узгодження державних та регіональних стратегічних пріоритетів на довгострокову перспективу на основі угод щодо регіонального розвитку, програм подолання депресивності регіонів та інших інструментів, що сприяють регіональному розвитку [13].

Інституційна допомога ЄС в рамках Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом надається Україні за двома напрямами: координація та розбудова інституційної спроможності - створення органу (Координаційної ради), що здійснюватиме координацію системи управління регіональним розвитком; розбудова інституційної спроможності представників українських органів виконавчої влади, місцевих органів влади, недержавних установ та академічних закладів через створення професійних мереж та системних тренінгів з питань регіонального розвитку (проект технічної допомоги ЄС “Підтримка політики регіонального розвитку в Україні” (бюджет - 5,3 млн євро); підтримка фінансування регіональної політики в Україні, зокрема упровадження проектів, спрямованих на виконання програм регіонального і місцевого розвитку в регіонах, відібраних згідно з визначеними критеріями, що відповідають найкращим стандартам політики регіонального розвитку (індикативний бюджет - 14 млн євро) [14].

Регіональний розвиток традиційно залишається стратегічним пріоритетним напрямом політики ЄС. На підтвердження цього в 2013 р. ЄС розпочата реалізація проекту “Підтримка регіонального розвитку в Україні”, серед пріоритетів якого прийняття в Україні оновленої Державної стратегії регіонального розвитку до 2020 р., сприяння розвитку громадянського суспільства, залучення громадськості до реалізації політики регіонального розвитку на місцях [15].

Як показує світовий досвід, ефективне розв'язання проблем регіонів та підтримка їхнього розвитку вимагає законодавчого закріплення та реалізації системи цілеспрямованих заходів державного стимулювання регіонального розвитку. Зокрема, стимуляційні заходи регіональної політики в усіх країнах Європейського Союзу регулюються відповідним законодавством, зазвичай пов'язаним із заходами ЄС. У деяких країнах (в Італії, Німеччині та Іспанії) основні цілі регіональної політики закріплені конституцією [16].

Державна регіональна політика, у розумінні мешканців регіонів, як така є відсутньою, що підтверджує усунення державних інститутів від вирішення регіональних проблем і заповнення цієї ніші політичними партіями та зовнішніми гравцями. Упровадження заходів із регіонального розвитку в регіонах має враховувати особливості соціокультурної ситуації в цих регіонах, настрої та ціннісні орієнтири населення й містити заходи щодо зменшення впливу негативних чинників на формування безпечного та комфортного середовища проживання людини.

Важливим питанням, яке слід враховувати під час реалізації державної регіональної політики, для будь-якої країни є її взаємозв'язок із “галузевими” або “секторальними” (державними) політиками розвитку та координація останніх для досягнення максимально позитивного результату в територіях. Неврахування цих підходів може призвести до серйозних проблем у сфері планування та реалізації політики розвитку.

Найзначнішим донором у сфері політики регіонального розвитку традиційно виступає Європейський Союз, який упродовж останнього десятиліття надає значну технічну допомогу у сфері розроблення та реалізації регіональної політики та інституційного забезпечення регіонального розвитку. Спектр наданої допомоги та джерел фінансування є дуже широким і концентрується як на національному, так і на регіональному рівнях [17].

Проблеми, з якими стикається сьогодні більшість країн, виявили значущість саме інституційного забезпечення державного управління регіональним розвитком.

Необхідним є створення ефективного і прозорого, дієвого інституційного забезпечення, що забезпечить узаємодію як держави, так і суспільства та дозволить підвищити відповідальність державних органів влади щодо державного управління регіональним розвитком.

Список використаних джерел

1. НортД. Інституції, інституційна зміна та функціонування економіки / Д. Норт ; [пер. з англ. І. Дзюб]. - К. : Основи, 2000. - 198 с.

2. Слава С. С. Структурна парадигма збалансованості інструментів підтримки економічного розвитку Регіону / С. С. Слава, Н. М. Гапак // Економіка праці та регіональна економіка. - 2014. - Режим доступу : рhttp://ecj.oa.edu.ua/artides/2014/n27/10.pdf.

3. Білик Р Р Завдання удосконалення інституційно-правового забезпечення регіональної політики в Україні / Р Р Білик// Вісн. Вінниц. політех. ін-ту. - 2014. - № 4. - С. 40-45.

4. Концепція державної регіональної політики // Збірник документів Міжнародного форуму “Європейські орієнтири місцевого і регіонального розвитку”, 16-17 жовт. 2008 р. - К. : М-во регіон. розвитку та будівництва України, 2008. - 60 с.

5. Про засади державної регіональної політики : Закон України ВВР України. - 2015. - № 156-VIII. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/156-19.

6. Про утворення Ради з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування : постанова Кабінету Міністрів України від 2 квіт. 2009 р. № 309. - Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua.

7. Біла С. О. Регіони України у післякризовий період: ризики та перспективи розвитку: аналіт. доп. / С. О. Біла, О. В. Шевченко, В. І. Жук [та ін.] ; за ред. С. О. Білої. - К. : НІСД, 2011. - С. 27-28.

8. Регіони України: проблеми та пріоритети соціально-економічного розвитку / за ред. д-ра екон. наук, проф. З. С. Варналія. - К. : Знання України, 2005. - 478 с.

9. Концепція державної регіональної політики // Збірник документів Міжнародного Форуму “Європейські орієнтири місцевого і регіонального розвитку”, 16-17 жовт. 2008 р. - К. : М-во регіон. розвитку та будівництва України, 2008. - 60 с.

10. Варналій З. С. Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети : монографія / З. С. Варналій, В. Є. Воротін, В. С. Куйбіда [та ін.] ; за заг. ред. З. С. Варналія. - К. : НІСД, 2007. - 768 с.

11. Підгрушний Г Регіональний розвиток: сутність процесу та його особливості / Г. Підгрушний // Укр. геогр. журн. - 2008. - № 4. - C. 39-47.

12. Іжа М. Напрямки забезпечення регіонального розвитку в Україні / М. Іжа // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ / [голов. ред. М. М. Іжа]. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2013. - Вип. 3 (55). - С. 3-6.

13. Концепція державної регіональної політики // Збірник документів Міжнародного Форуму “Європейські орієнтири місцевого і регіонального розвитку”, 16-17 жовт. 2008 р. - К. : М-во регіон. розвитку та будівництва України, 2008. - 60 с.

14. Білик Р. Р. Завдання удосконалення інституційно-правового забезпечення регіональної політики в Україні / Р Р Білик// Вісн. Вінниц. політех. ін-ту. - 2014. - № 4. - С. 40-45.

15. Кушнір М. О. Сучасні стратегічні орієнтири європейської регіональної політики / М. О. Кушнір // Стратегічні пріоритети : наук.-аналіт. щоквартал. зб. / Нац. ін-т стратег, досліджень. - К. : НІСД, 2013. - № 1 (26).

16. Карпець С. Л. Світовий досвід управління регіональним розвитком / С. Л. Карпець // Економічні науки : вісн. ЖДТУ № 2 (44). - Режим доступу : http://eztuir.ztu.edu.Ua/3087/1/252.pdf.

17. Регіональний розвиток та державна регіональна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики : аналіт. звіт. - Режим доступу : http://surdp.eu/uploads/files/Analytical_Report_Main_part_UA.pdf.

Надійшла до редколегії 19.02.2016 р.

Размещено на Allbest.ru