Питання міністерської нормотворчості в юридичній літературі дорадянської доби (кінець ХІХ - початок XX сторіччя)

Харківського національного університету внутрішніх справ

У статті подається аналіз наукової спадщині вчених-юристів до- радянської доби з питання міністерської нормотворчості; визначається відмінність сучасних напрацювань у царині відомчої нормотворчості від аналогічних здобутків юридичної думки минулого.

Ключові слова: адміністративне розпорядження, міністерство, орган управління (відомство), нормотворчість, норма права, наказ, правова спадщина, указ.

міністерський нормотворчість історичний науковий

Розвиток та подальше вдосконалення вітчизняної правової системи мають відбуватися не тільки на тлі сучасних й модерних світоглядних трендів, але й враховувати як позитивні, так і негативні аспекти правового життя минулого. Як справедливо з цього приводу зауважував П.І. Новгородцев, юриспруденція має одночасно звертати свій погляд як до майбутнього, так і до минулого. З історії права, з її внутрішніх законів вона має виводити ті шляхи, котрими піде її подальший розвиток, і ця задача є справжньою органічною частиною юридичної науки. Зневажання нею з боку юристів доказує, наскільки часто правознавство буває далеким від насущних задач та інтересів реального життя [1, с. 7].

Своєю чергою, Ю.М. Оборотов констатує, що в Україні практично відсутні теоретичні дослідження, присвячені визначенню характеру й ролі вітчизняної правової спадщини в умовах глобалізації та європейської інтеграції. І хоча в багатьох статтях і монографіях говориться про необхідність врахування у процесі впровадження міжнародних стандартів прав людини й адаптації до правових нормативів європейського права, специфіки правової культури і правового менталітету народу України, на ділі ж не визначається співвідношення традицій і новацій у цьому процесі [2, с. 1]. У повній мірі це стосується й еволюції юридичної думки, незалежно від напряму її розвитку. Вочевидь, вона не може вважатися гармонійною та повноцінною, якщо не спирається на первородні джерела, де вперше було визначено ту чи іншу юридичну проблему. В повній мірі сказане стосується й парадигми відомчої нормотворчості, оскільки зараз її наповнення de facto відбувається за рахунок знань і смислів теперішніх теоретиків права, а також концепцій та ідей, вироблених здебільшого за радянську добу. Разом з тим, незавершеність творчих пошуків, невирішеність багатьох прикладних питань, що стосуються форми та змісту відомчих нормативних актів, частково може пояснюватися й тим фактом, що колись штучно було перервано генетичний зв'язок між знаннями, накопиченими поколінням вчених-юристів, які були «піонерами на цій ниві» і тільки починали розробляти зазначену проблему, та знаннями з проблематики відомчої нормотворчості, здобутими в подальшому протягом ХХ сторіччя.

За цих обставин, аналіз із позицій сучасного праворозуміння наукових надбань з питання міністерської нормотворчості, напрацьованих в зазначений історичний період чисельними юридичними школами, виявляється як актуальне завдання, яке має на меті не тільки теоретичне, пізнавальне, але й вагоме практичне значення.

Характеризуючи в історико-правовому та теоретико-правовому вимірах рівень наукового опанування проблематики міністерської нормотворчості в дорадянську добу, слід зазначити, що в сучасній вітчизняній фундаментальній юридичній літературі майже не існує наукових публікацій із вказаного питання. Фрагментарно його висвітлено у науковій статті Ю.О. Ващук - «Становлення відомчої правотворчої політики в України», де в т.ч. згадується про те, що сучасна правова політика України формувалася на основі правого досвіду Російської імперії, досвіду «радянської держави» та відповідного «перехідного періоду» 90-х років. Правотворча політика України як форма і вид правової політики держави в своєму розвитку і становленні об'єктивно зазнала впливу особливостей суспільних відносин в Україні у відповідні історичні періоди. У своєму розвитку вона пройшла шлях нестабільного, розгалуженого процесу формування, але можна стверджувати, що такий вид правотворчої політики, як відомча правотворча політика, почав своє існування ще в Російській імперії, у складі якої колись знаходилась значна територія сучасної України.

Безпосередньо ж характеристику нормативно-правових актів, що видаються міністерствами в означений історичний період, подано в чисельних наукових публікаціях (статтях, монографіях) та посібниках з енциклопедії права, виданих такими вченими, як: М.М. Алексеев, Ю.С. Гамбаров, М.А. Гредескул, В.Ф. Залеський, М.М. Коркунов, К.О. Кузнецов, Г.А. Ландау, Й.В. Михайловський, П.І. Новгордцев, Н.К. Ренненкампф, Ф.В. Тарановський, Н.С. Суворов, Г.Ф. Шершеневич.

Одночасно з цим слід зазначити, що вже на початку XX сторіччя в юридичній літературі існували усталені та чіткі уявлення щодо значення та ролі міністерства в конституційній державі А.А. Алексеев вважав, що в сучасній конституційній державі все управління зверху донизу має бути підзаконним, діяльність органів адміністрації має розвиватися тільки в тих межах, в тих кордонах, котрі встановлені для цих органів законом. Водночас в певній галузі ці органи мають певну і навіть значну са-мостійність, котра необхідна їм для здійснення тих багаточисельних задач, які ставить перед ними життя держави [4, с. 116]., відмінності законів від підзаконних нормативно-правових актів, в т. ч. тих, що видаються міністерствами, юридичної сили останніх, розмежування актів управління від актів, що містять норми права Ф.В. Тарановський вказував з цього приводу на те, що з точки зору права акт управління, або ад-міністративний акт (acte administrate) державного органу являє собою юридичну дію, котра за ознакою її вчинення державним органом зветься розпорядженням. Розпорядження бувають односторонніми та двосторонніми. Одностороннім є таке розпорядження, котре вичерпується волевиявленням державного органу, двостороннє розпорядження виникає внаслідок взаємодії волевиявлення приватної особи та органу державної влади [5, с. 506]. Своєю чергою, М.І. Палієнко відзначав, що сам порядок застосування закону щільно пов'язаний з умовами часу, місця й техніки, котрі можуть бути належним чином оцінені органами адміністрації. Ось чому в країні навіть з розвинутим законодавством має бути надана певна самостійність к управлінню. Раз органам управління надається певна самостійність дій, вони можуть не тільки видавати розпорядження, але й загальні правила, укази, котрі унормовують сферу відносин, надану адміністрації на розсуд [6, с. 16].. При цьому підкреслювалася важливість повної відповідності таких актів законам Є.М. Трубецькой звертав увагу на те, що в теорії сформульоване загальне правило про те, що урядові розпорядження можуть видаватися тими чи іншими органами урядової влади тільки в межах, встановлених законом. На практиці ці ж кордони досить часто порушуються, особливо в тих країнах, де відсутні конституційні гарантії законності управління [7, с. 103]..

Таким чином, можливість звернутися до витоків концепції відомчої нормотворчості, неупереджено та всебічно дослідивши праці вчених-юристів дорадянської доби, які опановували питання юридичної природи підзаконних нормативних актів, виданих міністерством, є запорукою успішного розвитку зазначеного наукового напрямку в межах теорії права та інших юридичних наук в майбутньому.

Метою статті є висвітлення наукових підходів вчених-юристів дорадянської доби з питання міністерської нормотворчості.

В Російській імперії в період правління Олександра І були створені перші міністерства. В Маніфесті «Про заснування міністерств» від 8 вересня 1802 року йшлося про такі міністерства, як: Військових сухопутних сил; Військових морських сил; Закордонних справ; Комерції; Фінансів; Народної освіти; Юстиції. Також цей Маніфест визначав організацію, діловодство, систему взаємин структурних частин міністерств, їхні взаємовідносини з іншими державними органами [3, с. 14].

Безпосередньо ж досліджувана у статті тематика стала предметом прискіпливого наукового аналізу в дорадянській юриспруденції лише з 70-х років XIX сторіччя.

В цей час таких понять, як «відомча нормотворчість» або «нормотворчість міністерств» у науковому обігу не існувало, не проводилося окремих досліджень, присвячених стадійності міністерського нормотворення. Наукові пошуки концентрувалися здебільшого навколо змісту і форми правових актів, що містять загальні правила поведінки та приймаються міністерствами А.А. Алексеев вказував на те, що в державі існує особливий орган - міністерство, котре покликане під свою відповідальність спостерігати як кінцева інстанція за тим, щоб уряд не виходив за ті межі, які встановлені законодавчою владою, для того, щоб його діяльність відповідала благу та інтересам народу [4, с. 127]. Міністр - стільки ж необхідний конституційний орган, як і народне представництво. їхнє спільне існування, взаємна обумовленість - це логічна вимога правової держави. Як правило, міністри завідують самостійними частинами державного управління, при цьому в конституційній державі не має жодної сфери урядової діяльності, котра би була вилучена зі сфери їхньої компетенції [4, с. 132]., Не було й загальноприйнятої та універсальної термінологічної бази. У відповідній літературі нормативні акти міністерств іменувалися або «розпорядженнями», або «указами». Очевидним прикладом того, де мала місце термінологічна непослідовність, слугує дослідження М.М. Коркунова - «Указ и закон», видане ним у 1894 році.

Так, цей вчений, з одного боку, вказував на те, що правові акти, котрі видаються міністерствами та містять юридичні приписи загального характеру, прийняті в порядку управління, йменуються розпорядженнями. При цьому до заснування міністерств в Російській імперії всі загальні правила, видані верховною владою, йменували- ся указами. Законодавство ж XIX сторіччя, навпаки, уникає застосування цього терміну. Акти, що походять від міністерств, ніколи не йменуються указами, а встановлені ними загальні правила друкуються у Збірці узаконень під такою назвою, як «розпорядження» [8, с. VI]. Одночасно з цим М.М. Кор- кунов підкреслював, що з 70-х років XIX сторіччя в Зібранні узаконень з'явилася навіть особлива рубрика «розпорядження, оголошені Сенату міністрами». Майже жодний номер тепер не обходився без таких розпоряджень й їхнє число з кожним роком все збільшувалося. Зміст цих розпоряджень виявлявся як надзвичайно різноманітний, охоплюючи собою різні галузі державного управління [8, с. 399].

З іншого боку, М.М. Коркунов вказував на те, що, між іншим, скільки-небудь загальних визначень указаної влади міністрів у нашому законодавстві взагалі не має. Наявні тільки окремі, казуїстичні постанови, що надають тому чи іншому міністру право видання указів із певних окремих предметів ведення [8, с. 399].

Г.Ф. Шершеневичем було напрацьовано власну концепцію, котра стосувалася, в цілому, юридичної природи всіх без виключення підзаконних нормативних актів, їхньої відмінності за юридичною силою від законів, а також умов легітимності прийняття таких актів. Цей вчений оперував терміном «адміністративний указ», котрий є родовим поняттям щодо всіх існуючих у державі підзаконних нормативних актів, в т. ч. й тих, що походять від міністерств. Під ним він розумів норму права, яка встановлюється вищими або підпорядкованими органами управління в межах визначеної для них компетенції та у відповідності із законом [9, с. 458].

Адміністративний указ, створюючи загальне правило, має за цією ознакою відрізнятися від адміністративних заходів, що застосовуються органами управління в конкретних випадках з метою виконання законів [9, с. 458]. Необхідність норм права, створюваних в адміністративному порядку, находить собі виправдання у надзвичайній складності законодавчого органу, яка не дозволяє обтяжувати його питаннями, що мають другорядний характер; адміністрації варто надати можливість встановлювати правила, розраховані на вимоги поточного моменту, поки немає відповідного закону [9, с. 458]. Тільки в адміністративному порядку можливо загальному закону надати пристосованість до місця його дії, котра надається розвитком основної ідеї у відповідності з різноманітністю місцевих умов [9, с. 458].

Важливим для Г.Ф. Шершеневича було питання щодо визначення критеріїв, за допомогою яких розмежовуються закони та адміністративні укази. Він вважав, що відмінність між законом та адміністративним указом має проводитися по матеріальному або формальному моментам. При цьому перший момент (критерій) він вважав доволі умовним. Визнаючи те, що укази також є нормами права, залишається спробувати відрізнити їх від законів за змістом. Можливо побачити відмінність у тому, що закон створює правила більш важливі, такі, які значно сильніше зачіпають інтереси громадян, тоді як адміністративні укази стосуються питань другорядних, не на стільки принципових. Насправді ж не має жодної можливості провести межу за цією ознакою, за відсутністю критерію більшої або меншої важливості правил поведінки [9, с. 459].

З формальної точки зору відмінність адміністративного указу від закону знаходиться в тому, що закон - це норма, котра походить виключно від законодавчої влади, яка майже повсюди організована на засадах народного представництва, тоді як адміністративний указ - норма, що походить від виконавчої влади. При цьому провести таку формальну градацію виявляється можливим тільки в республіці або в конституційній монархії [9, с. 460].

Не менш значимим для Г.Ф. Шершеневича було питання щодо умов та вимог легітимності адміністративних указів. Він наголошував, що адміністративний указ має бути виданий компетентною владою. З суб'єктивної сторони необхідно, щоб указ походив від уповноваженого на це органу управління. Так, губернатор не може видавати укази там, де для цього є міністр. З об'єктивної сторони необхідно, щоб указ не виходив за межі кола відомства, окресленого для даного органу управління [9, с. 460]. Поряд із цим, адміністративний указ має відповідати діючому законодавству. Принцип, в силу якого адміністративний указ не може суперечити закону, зветься началом підзаконності. Для підпорядкованого управління таке начало встановлюється проголошенням ключової тези про те, що обов'язкові постанови, інструкції, розпорядження, котрі приймаються радою міністрів, окремими міністерствами, а також іншими уповноваженими на це законом відомствами, не можуть суперечити законам [9, с. 461].

Гарантією начала підзаконності управління слугують: 1) скасування незаконного указу з боку Сенату за скаргою зацікавленої особи або за власним розсудом Сенату; 2) неможливість застосування незаконного указу з боку суду під час розгляду конкретного випадку, оскільки суд, вирішуючи справу, на підставі норми, котра міститься в адміністративному указі, має переконатися в наявності указу та в його законності [9, с. 461].

Окремо вказував Г.Ф. Шершеневич на важливість доведення змісту адміністративних указів до адресатів. Він підкреслював, що адміністративний указ має бути загальновідомим. Якщо деякі з них стосуються виключно підпорядкованих органів управління та можуть зберігатися в таємниці, укази, котрі стосуються населення, яке зобов'язане узгоджувати свою поведінку зі змістом указу, мають заздалегідь доведені до загального відома шляхом публікації [9, с. 461].

Є.М. Трубецькой підзаконні нормативні акти йменував адміністративними розпорядженнями На думку А.А. Алексеева, адміністративним розпорядженням іменується акт влади (незалежно від змісту), що походить від органів управління (монарха, президента, міністрів) [4, с. 109]. В конституційній державі закон ясно та категорично відрізняється від адміністративного розпорядження. Воно дійсне лише настільки, наскільки воно не суперечить закону [4, с. 110].. Він підкреслював, шо природним та необхідним доповненням до закону є адміністративні розпорядження [7, с. 102]. їхня необхідність виявляється в тому, що закон не може передбачити й вичерпати всіх запитів людського життя, яке перебуває в стані безперервного розвитку [7, с. 102]. Жодне законодавство не має достатньої гнучкості, для того, щоб швидко реагувати на всі зміни в людських стосунках, і достатньої рухливості, щоб у відповідь на будь-яку нову потребу негайно створити нову норму [7, с. 103]. Існуюче законодавство - це громіздкий та важкий апарат; в його роботі зустрічаються паузи, зупинки. Поки відбуваються передпологові потуги законодавства, які передують появі закону, життя не чекає та висуває все нові й нові вимоги. Тому адміністрації доволі часто доводиться розбиратися з казусами, котрі вимагають невідкладного рішення і водночас не можуть бути вирішені на підставі існуючого права. Цим обумовлюється необхідність існування поряд з законом іншої допоміжної щодо нього форми права - адміністративних розпоряджень [7, с. 103]. Отже, адміністративні розпорядження створюють дуже важливі норми права. Не будучи в змозі все передбачити і вичерпати всіх сторін будь-яких складних життєвих відносин, законодавство часто обмежується приписом загального характеру, надаючи можливість адміністративній владі формулювати низку правил, які викликані потребами життя [7, с. 103].

М.І. Палієнко підкреслював, що саме в німецькій науковій літературі вперше було представлено вчення щодо розмежування закону та адміністративного розпорядження [6, с. 18]. Визначаючи закон вищою формою прояву державної влади, котра слугує основою та межею всіх інших актів державної влади, дійсне життя держави вказує на існування указів, розпоряджень, що мають не тільки технічний характер, а ще й юридичний. Вони доповнюють і навіть іноді змінюють закон. Поряд з цим, спеціальні закони делегують адміністративній владі право видавати юридичні укази в певній галузі відносин, також адміністративна влада, котра забезпечує охорону безпеки держави, видає у надзвичайних випадках самостійні укази, котрі в певних випадках скасовують дію тих чи інших законів [6, с. 18-19].

Законом у формальному сенсі М.І. Палієнко вважав будь-який акт законодавчої влади, розпорядженням (у формальному сенсі) - будь-який акт виконавчої влади. Своєю чергою, в матеріальному сенсі закон завжди являє собою обов'язковий припис юридичної норми, оскільки стосується правових відносин. Розпорядження ж в матеріальному смислі правової норми в собі не містить [6, с. 19].

Розпорядження поділяються на юридичні укази (Rechtsverordnungen) та укази адміністрації (Verwaltungaverord-nungen). Укази юридичні встановлюють юридичні норми і тому мають розглядатися як матеріальні закони. Укази адміністративні - це ті акти, які не містять юридичних норм, а лише технічні правила доцільності, що й складає задачу виконавчої влади, тому за змістом вони не підпадають під поняття закону [6, с. 19]. Технічні укази виступають формою службових наказів, тому вони обов'язкові виключно для органів адміністрації, для службовців, але не для приватних осіб [6, с. 19].

М.І. Палієнко також вказував на те, що теорію про матеріальну та формальну сторону закону піддають критиці за те, що різниця між законом та розпорядженням є суто формальною. Не має потреби затемнювати поняття закону та розпорядження доктриною про матеріальний закон. Законів та розпоряджень виключно в матеріальному або виключно в формальному смислі в дійсності не має. Закон - це завжди веління верховної влади, акт, виданий завжди у законодавчому порядку. Розпорядження як акт урядової влади, хоча й містить юридичну норму, жодним чином не може бути назване законом, навіть й у матеріальному сенсі. Якщо між змістом законів та розпоряджень, а також і указів помітна різниця, то вона не є безумовною, а відносною: закон визначає інтереси, що визнані в даній країні в певний час більш важливими, а розпорядження стосується другорядних питань [6, с. 20].

Безпосередньо ж сфера адміністрації - видання технічних розпоряджень та указів, і тут вона не потребує повноважень з боку законодавчої влади. Адміністрація має видавати самостійно правові норми, навіть ті, що не узгоджуються з законами, але у випадку крайньої необхідності, шляхом прийняття надзвичайних указів. По за цим випадком закон залишається для адміністрації межею та вищою нормою, котру вона зобов'язується виконувати. Розпорядження, указ, якщо вони не мають надзвичайного характеру, не можуть суперечити закону (intra legem, secundum legem), тим більш змінювати або скасовувати закон (praeter legem) [6, с. 21]. Окремо необхідно наголосити на тому, що М.І. Палієнко до категорії адміністративних розпоряджень в залежності від змісту відносив положення, інструкції та накази. Він вказував на те, що їхнє затвердження відбувається або через комітет міністрів, або під безпосереднім докладом міністрів [6, с. 21].

Ф.В. Тарановський, як М.І. Палієнко та Є.М. Трубецькой, у своїх міркуваннях про природу підзаконних актів, використовував термін «адміністративне розпорядження», яке він ототожнював з поняттям «указ» [5, с. 457]. При цьому він вважав, що для назви підзаконних нормативних актів термін «указ» підходить краще, ніж словосполучення «адміністративне розпорядження». На його думку, терміном «розпорядження» ми користуємся для позначення юридичної дії державного органу. Тому нам незручно називати правотворчі акти державних органів розпорядженнями, оскільки таке слововживання легко може призвести до змішання нормативного факту з юридичним, що є неприпустимим. З метою уникнення такої незручності більш доцільним є використання терміну «указ» для позначення правостворюючих актів державної влади в порядку управління [5, с. 457]. Також він вказував на те, що укази регламентують різні юридичні відносини населення і, відповідно, встановлюють норми загальної поведінки, подібно законам. Межі дії указів встановлюються шляхом законодавчого визначення компетентного органу для видання указів, тих питань, котрі підлягають указової регламентації, та тієї зовнішньої форми, в яку укази мають бути поміщені. Оскільки укази видаються різними органами, то закон точно визначає особливу компетенцію кожного з них для указної діяльності. Указ, виданий з питання, котре не підлягає регламентації саме указом, рівно виданий некомпетентним органом або не в передбаченій законом формі, є юридично недійсним, а тому необов'язковим для виконання.

Висновки

1) в сучасному правознавстві напрацьовані чіткі критерії, за якими відрізняються акти управління (розпорядчі акти, владні рішення організаційного, управлінського, кадрового, фінансового характеру) від відомчих нормативно-правових актів як підзаконних нормативно-правових актів, що містять приписи загального характеру. Подібне відмежування також знаходить свій прояв і в юридичній лексиці, що виявляється в тому, що сьогодні нормативно-правовий акт не може йменуватися розпорядженням, тоді як для юриспруденції кінця ХІХ - початку XX сторіччя така градація не мала жодного значення;

2) в юридичній літературі дорадянської доби питання міністерської нормотворчості не вважалося самостійною науковою проблемою, тому вченими не було напрацьовано окремий понятійно-категоріальний апарат (з чим і пов'язано ототожнення таких термінів, як указ, наказ тощо); не проводилося різниці між нормативно-правовими актами міністерств та іншими підзаконними нормативно-правовими актами, не встановлювалося своєрідності стадій відомчої нормотворчості. Акти міністерств (міністерська нормотворчість) досліджувалися вченими в контексті загальних уявлень про юридичну природу підзаконних нормативно-правових актів;

3) вагомим здобутком минулих поколінь вчених-юристів, котрі вивчали юридичну природу підзаконних нормативно-правових актів, в т.ч. й тих, що походять від міністерств, є те, що ними були вироблені критерії відповідності таких актів закону, що є актуальним й донині.

Література

1. Новгородцев П.И. Из лекций по общей теории права. Часть методологическая / П.И. Новгородцев. - М, Тип. Вильде. - 1904. - 109 с.

2. Оборотов Ю.М. Традиції та новації в правовому розвитку: загальнотеоретичні аспекти : автореф. дис. ... докт. юрид. наук : спец. 12.00.01 / Ю.М. Оборотов; ОНЮА. - Одеса, 2003. - 38 с.

3. Ващук Ю.О. Становлення відомчої правотворчої політики в України / Ю.О. Ващук / / Науковий вісник Херсонського державного університету. - Сер. «Юридичні науки». - 2014. - Вип. 3. - Т. 1. - С. 13-17.

4. Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве / А.А. Алексеев. - Харьков : Тип. М. Зильбер- берг и Сыновья, 1910. - 305 с.

5. Тарановский Ф.В. Учебник по энциклопедии права. / Ф.В. Тарановский. - Юрьев, тип. К. Маттисена, 1917. - 537 с.

6. Палиенко Н.И. Закон и административное распоряжение / Н.И. Палиенко / Университетские известия. - 1898. - № 12. - С. 15-29.

7. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права / Е.Н. Трубецкой. - СПб. : Юрид. ин-т, 1998. - 183 с.

8. Коркунов Н.М. Указ и закон / Н.М. Коркунов. - Спб. : Тип. М.М. Стасюлевича, 1894. - 408 с.

9. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1 / Г.Ф. Шершеневич. - М. : Изд- во бр. Башмаковых, 1910. - 805 с.