Вища рада правосуддя в контексті реалізації положень судово-правової реформи

доктор юридичних наук, професор,

академік Національної академії правових наук України,

заслужений юрист України,

народний депутат України,

президент Національного університету «Одеська юридична академія

У статті досліджуються проблемні питання щодо запровадження Вищої ради правосуддя з позицій подальшої реалізації судово-правової реформи в Україні. На підставі системного аналізу норм чинного законодавства висуваються пропозиції щодо вдосконалення окремих положень Закону України «Про Вищу раду правосуддя», зокрема, стосовно визначення її природи, правової основи організації та діяльності тощо.

Ключові слова: Вища рада правосуддя, судово-правова реформа, європейські стандарти, судова влада, статус суддів, гарантії діяльності.

В статье исследуются проблемные вопросы создания Высшего совета правосудия с позиций дальнейшей реализации судебно-правовой реформы в Украине. На основе системного анализа норм действующего законодательства выдвигаются предложения по совершенствованию отдельных положений Закона Украины «О Высшем совете правосудия», в частности, относительно определения его природы, правовой основы организации и деятельности и так далее.

The article deals with the problematic issues concerning the introduction of the Supreme Council of Justice from the point of view of further implementation of legal and judicial reform in Ukraine. On the basis of systematic analysis of the norms of the current legislation, proposals are made to improve certain provisions of the Law of Ukraine “On the Supreme Council of Justice", in particular, with regard to determining its nature, the legal basis for organization and activities, etc.

Функціонування судової влади та суміжних інститутів не залишається поза увагою законодавця із самого моменту набуття Україною незалежності. У прийнятій Верховною Радою України 28 квітня 1992 року Концепції судово-правової реформи в Україні вже тоді зверталась увага на те, що «необхідність судово-правової реформи зумовлена також тим, що суди <...> переживають глибоку кризу, викликану багатьма факторами, які негативно впливали на їх діяльність. <...> Суд не мав влади, а влада безконтрольно користувалася судом. Судово-правова реформа повинна привести судову систему, а також усі галузі права у відповідність із соціально-економічними та політичними змінами, що відбулись у суспільстві» [1, с. 426]. З того часу судово-правова реформа пройшла декілька етапів, змінилось декілька законів щодо судоустрою та статусу суддів, водночас актуальність наукових досліджень у цій сфері постійно зростає.

У науковій літературі досить ґрунтовно досліджені питання функціонування Вищої ради юстиції, її правового статусу, реалізації повноважень, формування її складу, проте проблеми запровадження Вищої ради правосуддя поки що не розглянуто. Це цілком закономірно, оскільки запровадження цього державного органу було передбачене лише з внесенням змін до Конституції України влітку 2016 року.

12 січня 2015 року Президентом України було схвалено Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020», у якій проголошено необхідність проведення судової реформи з метою «реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів задля практичної реалізації принципів верховенства права й забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справ незалежним і неупередженим судом. Реформа має забезпечити функціонування судової влади, що відповідає суспільним очікуванням щодо незалежного та справедливого суду, а також європейській системі цінностей і стандартів захисту прав людини» [2, с. 67]. Проголошена в стратегії мета переважно збігається з метою реформи, сформульованою ще в Концепції судово-правової реформи в Україні 1992 року.

У свою чергу 2016 рік також ознаменувався реалізацією чергового етапу проведення реформи судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів, оскільки на початку червня 2016 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до Конституції України в частині здійснення правосуддя» та новий Закон України «Про судоустрій і статус суддів», які набули чинності 30 вересня 2016 року.

Вказані законодавчі акти на сьогодні відіграють ключову роль у реалізації судово-правової реформи, оскільки передбачають принципові зміни судоустрою: виведення Конституційного Суду України зі складу судової системи, ліквідацію Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищого господарського суду України та Вищого адміністративного суду України, «пе- реформатування» Верховного Суду, у складі якого передбачається утворення чотирьох касаційних судів та великої палати, утворення Вищого антикоруп- ційного суду та Вищого суду з питань інтелектуальної власності, зміни вимог до суддів та повноважень органів суддівського самоврядування тощо.

Одним із важливих напрямів судової реформи, що передбачається вказаними законами, є вдосконалення підходів до формування суддівського корпусу. Проголошено реформування органів, відповідальних за добір суддів, зокрема, замість Вищої ради юстиції утворено Вищу раду правосуддя.

Політичні принципи формування Вищої ради юстиції та нечітко сформульовані підстави для притягнення носіїв судової влади до дисциплінарної відповідальності, як вказується в Засадах державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційній стратегії) на 2014--2017 роки, привели до того, що судді фактично втратили гарантії незалежності своєї діяльності. Механізм добору суддів характеризувався зловживаннями з боку органів, відповідальних за цю процедуру [3, с. 2047].

Стаття 131 Конституції України визначила склад і повноваження Вищої ради правосуддя (далі - ВРП). При цьому варто звернути увагу на те, що її якісний склад принципово відрізняється від складу Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ), оскільки ВРП складається з 21 члена, з яких 10 обирає з'їзд суддів України із числа суддів чи суддів у відставці, 2 призначає Президент України, 2 обирає Верховна Рада України, 2 - з'їзд адвокатів України, 2 - всеукраїнська конференція прокурорів, 2 - з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Свого часу Венеційська комісія в Спільному висновку щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 7 жовтня 2010 року № 588/2010 (CDL(2010)098) зазначила: «Склад ВРЮ не відповідає європейським стандартам, оскільки з 20 членів ВРЮ лише 3 є суддями, що обираються самими суддями. Разом із міністром юстиції та генеральним прокурором 50% членів ВРЮ належать або обрані виконавчою чи законодавчою владою. У зв'язку із цим не можна назвати склад ВРЮ таким, до якого входить значна частина суддів. Фактичний склад Вищої ради юстиції може дозволити взаємодію парламентських більшостей і запобігти тиску з боку виконавчої влади, проте це не може подолати структурний дефіцит його складу. Цей орган не може бути вільним від будь-якого підпорядкування політичному впливу» (п. п. 29, 30).

У цьому контексті необхідно виключно позитивно поставитись до того, що під час вироблення й прийняття змін до Конституції України українські законодавці прислухались до висновків Венеційської комісії, оскільки більшість у складі ВРП тепер становлять судді.

З метою практичного втілення в життя конституційних положень щодо ВРП 23 вересня 2016 року Президентом України було внесено до Верховної Ради України проект Закону України «Про Вищу раду правосуддя» № 5180 [4], який уже 3 жовтня був прийнятий у першому читанні, 21 грудня 2016 року - в остаточній редакції [5], а 5 січня 2017 року набрав чинності. Після цього розпочався процес утворення ВРП шляхом реорганізації ВРЮ, виходячи з положень п. 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України (пп. 1). Остаточно процес реорганізації було завершено 15 березня 2017 року зі здійсненням державної реєстрації ВРП [6].

У процесі подальшого розгортання діяльності ВРП 24 січня 2017 року було затверджено її регламент [7], а 23 березня 2017 року - штат у кількості 321 штатної одиниці та штатний розпис на 2017 рік [8].

У Законі України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII визначено юридичний статус ВРП як колегіального, незалежного конституційного органу державної влади й суддівського врядування, який діє в системі правосуддя України на постійній основі; порядок обрання (призначення) на посади членів ВРП та підстави для їх звільнення й припинення повноважень; порядок реалізації повноважень ВРП стосовно формування суддівського корпусу та здійснення дисциплінарних повноважень, а також урегульовано багато інших важливих питань.

Загалом вказаний закон справляє позитивне враження, оскільки містить низку переваг порівняно із Законом України «Про вищу раду юстиції». Так, у Висновку Венеційської комісії «Щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 7 жовтня 2010 року № 588/2010, окрім іншого, аналізувались положення, які стосувались повноважень Вищої ради юстиції. Відповідно до ч. ч. 2 і 3 ст. 25 («Повноваження Вищої ради юстиції щодо перевірки справ») у чинній на той час (2010 рік) редакції було встановлено, що ВРЮ «може витребовувати й отримувати від судів копії судових справ, провадження у яких не закінчено, за винятком справ, які розглядаються в закритому режимі. <...> Витребовуван- ня та отримання ВРЮ копій судових справ не перешкоджає продовженню їх судового розгляду». Норма, що надавала ВРЮ право отримувати від судів копії судових справ, які ще розглядалися повноважним судом, викликала серйозне занепокоєння щодо судової незалежності (п. 35 рішення Венеційської комісії). У п. 38 вказаного рішення зазначено: «Це положення є небезпечним, оскільки воно може підривати незалежність суддів. Надання документів у справах, розгляд яких триває, може розглядатись як повідомлення про те, яким чином справа повинна бути розглянута. Одним з основних принципів судової незалежності є те, що кожен суддя, розглядаючи справу, підкоряється тільки закону та має бути вільним від будь-якого впливу, коли застосовує закон».

Положення ч. 3 ст. 25 Закону України «Про Вищу раду юстиції» щодо права ВРЮ витребувати від судів копії судових справ, розгляд яких не закінчено, згодом були визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними) рішенням Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року № 2-рп/201.

У зв'язку із цим виключно позитивно варто оцінити ч. 6 ст. 31 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», у якій враховано позицію Венеційської комісії, зазначене рішення Конституційного Суду України та вказується, що «матеріали судової справи (їх копії), пояснення від суддів чи прокурорів щодо судових справ можуть бути надані на вимогу Вищої ради правосуддя чи її органу тільки щодо тих справ, розгляд яких закінчено. Член Вищої ради правосуддя не має права витребувати матеріали судових справ, розгляд яких не закінчено». Єдиним винятком із цього правила, відповідно до закону, може бути витребування членом ВРП копій матеріалів судової справи в разі подання дисциплінарної скарги з підстав, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», - безпідставного затягування або невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасного надання суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень.

Важливим аспектом реформування стало уточнення повноважень ВРП. Зокрема, необхідно позитивно оцінити такі повноваження, як можливість ухвалення ВРП рішень про звільнення суддів, надання згоди на затримання судді або утримання його під вартою чи арештом, ухвалення рішень про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, якими не була наділена ВРЮ. Зазначені повноваження зумовлюються потребою в забезпеченні оперативності прийняття таких рішень, оскільки на практиці нерідко виникала ситуація, коли протягом певного часу такі рішення з різних причин не приймалися, наприклад, коли засідання Верховної Ради України не проводилися через канікули або в процесі голосування не було змоги набрати необхідної кількості голосів унаслідок суперечок між різними політичними силами.

Зауважимо, що ці повноваження ВРП вже активно реалізуються. Зокрема, під час засідання 23 березня 2017 року ВРП розглянула питання та ухвалила рішення про звільнення 33 суддів за вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, серед яких значну частину склали судді, які протягом тривалого часу були відсутні на роботі без поважних причин, сприяли діяльності терористичної організації ЛНР, зокрема, будучи суддями України, здійснювали правосуддя від імені самопроголошеної республіки [9]. Уперше повноваження щодо надання згоди на затримання судді, утримання його під вартою чи арештом використано 12 березня 2017 року, коли ВРП було задоволено подання першого заступника Генерального прокурора України Д.А. Сторожу- ка та надано згоду на утримання судді Суворовського районного суду м. Одеси К.Ю. Бобовського під вартою [10].

20 березня 2017 року Вищою радою правосуддя, згідно з п. 7 ст. 49 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і ч. 2 ст. 62 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», а також враховуючи рішення, ухвалене Другою Дисциплінарною палатою ВРП 20 березня 2017 року, була тимчасово відсторонена від здійснення правосуддя суддя Дніпровського районного суду м. Києва [11].

Водночас стосовно окремих положень Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII варто висловити окремі зауваження. Відповідно до його ч. 1 ст. 1 Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного й високопрофе- сійного корпусу суддів, додержання норм Конституції та законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Відразу ж привертає увагу використаний у Законі України «Про Вищу раду правосуддя» та Законі України «Про судоустрій і статус суддів» термін «орган суддівського врядування», зміст якого потребує більш глибокого аналізу. Як вказується в енциклопедичній літературі з державного управління, термін «врядування» має нетривалу історію застосування, оскільки його було введено в наукову лексику лише в другій половині 1990-х років як відбиття потреби внесення сутнісних змін до системи управління суспільним розвитком в умовах розгортання в країні демократичних перетворень [12, с. 81]. Як вказує Ю.Є. Гумен, врядування - це процес самостійного вирішення народом чи окремими його представниками питань своєї життєдіяльності відповідно до його суверенної волі [13]. До речі, на думку науковця, терміну «врядування» концептуально близьке поняття «самоврядування», що ґрунтується на самоорганізації, саморегулюванні та самодіяльності учасників суспільних відносин.

Виходячи з таких позицій, варто підтримати думку, висловлену у Висновку Головного науково-експертного управління на проект Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 17 жовтня 2016 року, що визначення ВРП як «органу суддівського врядування» зумовлює низку непорозумінь теоретичного і практичного характеру. Адже зі змісту норми складається враження, що ВРП є органом професійного суддівського самоврядування, проте спосіб формування ВРП, характер її функцій і повноважень не зовсім узгоджуються з природою органу, який можна було б назвати органом «суддівського врядування». На думку Головного науково-експертного управління, за своїми ознаками ВРП є органом державної влади, основне функціональне призначення якого полягає у формуванні органів судової влади як самостійної «гілки» державної влади в порядку, визначеному Конституцією й законами України [14].

У літературі також трапляється інше тлумачення терміна «врядування», коли він розглядається як синонім «урядування», що є категорією державного управління. З огляду на таке розуміння «врядування» виходить, що Закон України «Про судоустрій і статус суддів» відніс до органів управління не лише ВРП, а й Вищу кваліфікаційну комісію суддів України. Водночас вказані органи навряд чи можна віднести до органів управління системи правосуддя, виходячи з їх правової природи.

У зв'язку із цим більш вдалим вважаємо визначення ВРЮ, яка відповідно до галузевого нормативно-правового акта визначена як колегіальний, постійно діючий, незалежний орган (ст. 1). Отже, можна запропонувати сформулювати ч. 1. ст. 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» таким чином: «Вища рада правосуддя є органом державної влади, основним завданням якого є забезпечення в порядку, визначеному Конституцією й законами України, незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, а також додержання норм Конституції, законів України й професійної етики в діяльності суддів і прокурорів». Варто внести також відповідні кореспондуючі зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів». До речі, така пропозиція вносилась нами до Верховної Ради України та була частково врахована під час формулювання остаточної редакції ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» [15].

Стаття 2 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» має назву «Нормативно-правові засади діяльності Вищої ради правосуддя», водночас у ч. 1 її відразу вказується: «Статус, повноваження, засади організації (виділено нами - С. К.) та порядок діяльності Вищої ради правосуддя визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Як видно із цитованої законодавчої норми, її зміст є ширшим за назву, оскільки в ній врегульовані не лише питання діяльності ВРП, а й організаційні аспекти, у зв'язку із чим більш вдалою була б назва статті «Нормативно-правові засади організації та діяльності Вищої ради правосуддя».

Привертає увагу також той факт, що коло правових актів, які можуть визначати статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП, обмежені лише Конституцією України, Законом України «Про Вищу раду правосуддя» та Законом України «Про судоустрій і статус суддів», із чим навряд чи варто погодитись. Аналіз законодавства наштовхує на думку, що ця норма Закону України «Про Вищу раду правосуддя», скоріше за все, була сформульована за зразком ст. 2 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», проте значну роль у функціонуванні сучасної України відіграють міжнародні правові акти, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, особливо в контексті реалізації єв- роінтеграційного курсу нашої держави.

У зв'язку із цим вважаємо за доцільне запропонувати викласти ч. 1 ст. 2 в такій редакції: «1. Статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності Вищої ради правосуддя визначаються Конституцією України, цим законом та Законом України «Про судоустрій і статус суддів», чинними міжнародними договорами, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України». На правильність такої позиції наштовхує хоча б той факт, що аналогічним чином на сьогодні визначаються правові засади діяльності прокуратури, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, Національної поліції України та інших державних органів, закони про які були прийняті останнім часом.

Внесення зазначених змін кореспондує з положеннями Преамбули Закону України «Про судоустрій і статус суддів», у якій зазначається, що «цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів (виділено нами - С. К.) і забезпечує право кожного на справедливий суд», а реалізація цих стандартів неможлива без дотримання вимог міжнародних договорів.

Важливим аспектом функціонування ВРП є забезпечення її незалежності, створення механізму захисту від незаконного впливу, що передбачено для таких органів міжнародними нормативно-правовими актами. Зокрема, відповідно до Європейської хартії про статус суддів, прийнятої Радою Європи 10 липня 1998 року, питання добору, призначення, просування по службі або завершення перебування на посаді судді має вирішувати орган, не залежний від виконавчої чи законодавчої влади (п. 1.3). У розвиток цих положень у ст. 21 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» міститься норма досить загального характеру про те, що «член Вищої ради правосуддя у своїй діяльності є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання» (ч. 4). Окремі гарантії діяльності ВРП містяться в Кримінальному кодексі України, який встановлює відповідальність за посягання на життя голови чи члена ВРП (ст. 112), втручання в їх діяльність (ст. 344), погрозу або насильство щодо них (ст. 346), перешкоджання діяльності ВРП (ст. 3512), а також у Кодексі України про адміністративні правопорушення щодо невиконання законних вимог Вищої ради правосуддя, її органу або члена Вищої ради правосуддя (ст. 18832).

Проте загальне положення, передбачене в ч. 4 ст. 21 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», навряд чи варто визнати достатнім. У процесі подальшого вироблення законодавчих пропозицій стосовно вдосконалення гарантій діяльності, які сприятимуть реальному забезпеченню незалежності членів ВРП під час виконання ними своїх обов'язків, можуть бути використані як зразок норми Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яким передбачені гарантії незалежності для суддів. Зокрема, Закон України «Про Вищу раду правосуддя» доцільно доповнити нормою такого змісту: «Незалежність члена Вищої ради правосуддя забезпечується забороною незаконного впливу, тиску або втручання в діяльність Вищої ради правосуддя; відповідальністю за неповагу до Вищої ради правосуддя та її членів; окремим порядком фінансування й організаційного забезпечення діяльності, установленим законом; належним матеріальним і соціальним забезпеченням членів Вищої ради правосуддя; визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки члена Вищої ради правосуддя, членів його сім'ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту».

Отже, Закон України «Про Вищу раду правосуддя» вже набув чинності, проте потребує ґрунтовного наукового аналізу. Наразі постало питання щодо ефективності діяльності Вищої ради правосуддя, від якої залежить реалізація подальших кроків здійснення судово-правової реформи. Узагальнення першого практичного досвіду функціонування Вищої ради правосуддя, безперечно, стане основою для подальших досліджень, визначення шляхів удосконалення її організації та діяльності.

вищий рада юстиція правовий

1. Концепція судово-правової реформи в Україні : схвалена Постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 року № 2296-XII / / Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 30. - Ст. 426.