Організаційно-структурна характеристика органів публічного адміністрування у сфері освіти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організаційно-структурна характеристика органів публічного адміністрування у сфері освіти

Сучасні процеси: модернізація, євроінтеграція та глобалізація, що відбуваються у сфері освіти, стали реальністю, котра спонукає до структурної перебудови як системи освіти, так і системи органів та механізмів адміністрування нею.

За період незалежності України було сформовано необхідну законодавчу базу публічного адміністрування у сфері освіти, визначено систему органів адміністрування освітою й повноваження кожного з них. У загальних рисах система органів адміністрування освітою та її законодавче забезпечення відповідають європейським стандартам, хоча під час детального їх дослідження можна знайти низку відмінностей. І це не випадково, адже в країні постійно відбувається процес удосконалення системи публічного адміністрування освітою як у сфері правового забезпечення, так і стосовно адміністративно-правового статусу публічних органів у цій сфері.

Зауважимо, що проблематика діяльності публічної адміністрації щодо адміністрування у сфері освіти досить глибоко досліджувалась вітчизняними вченими. Так, варто зупинити увагу на дослідженнях таких авторів, як В. Кремень, С. Ніколаєнко, Л. Приходченко, О. Поступна, Р. Рудницька, А. Сидорчук, А. Стельмах, А. Федорчак. У них широко висвітлено розвиток сучасної національної освітньої політики, діяльність органів публічної адміністрації у сфері освіти, кадрове, фінансове та матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів. Можна назвати і тих, хто зосередив зусилля на порівняльному аналізі освітньої політики в Україні та країнах Європи: Н. Бондарчук, Л. Церіч, Г. Товканець, Т. Фініков.

Проблеми статусу, функцій та завдань публічної адміністраціїї щодо адміністрування, у сфері освіти розглянуто у працях таких учених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, С. Андрейчука, В.П. Андрущенка, Н.Л. Губернської, М.Н. Курка, в.О. Мосьондза, В.М. Савіщенко, В. І. Пальчикова, К.А. Постол, Г. І. Тодосова та ін.

Однак в умовах постійних політичних та соціально-економічних змін проблематика вдосконалення системи органів публічної адміністрації з адміністрування у сфері освіти завжди актуальна. Мета статті - дослідження системи та функціональних повноважень органів публічного адміністрування у сфері освіти.

Публічне адміністрування у сфері освіти як адміністративний інструмент є фундаментальною умовою для розвитку та вдосконалення освітянської галузі. Воно реалізується через спільну діяльність системи органів публічної адміністрації, котрі мають певні цілі та завдання з адміністрування у сфері освіти, а також визначені повноваження. Від злагодженої діяльності системи органів публічної адміністрації залежить ефективність розвитку освітянської галузі, якість та рівень надання освітніх послуг.

Поряд із цим особливою рисою нашої держави є постійні зміни у політичній та соціально-економічній сфері, що, своєю чергою, перешкоджає формуванню сталої системи органів публічної адміністрації з адміністрування у сфері освіти. Політична ситуація має особистий вплив на публічну адміністрацію, а та - на сферу освіти, процес побудови органів адміністрування нею та можливості орієнтації на ті чи інші міжнародні стандарти та міжнародне співробітництво. З іншого боку, негативна соціально-економічна ситуація погано впливає на розвиток освіти через мізерне фінансування, неможливість упровадження інноваційних технологій та розвитку матеріально-технічної бази освітніх закладів.

Досліджуючи систему органів публічного адміністрування у сфері освіти, варто використовувати структурно-функціональний підхід.

Як вважають С. Федорченко та М. Рибіна, цей підхід показує, що досліджувані елементарні структури виконують певні функції всередині управлінської системи або для структур вищого порядку. Принцип структурності означає розподіл управлінської системи на структури. Функціональний принцип виходить із того, що на характер позицій, ролей і стилів поведінки політичних суб'єктів істотно впливає призначення кожного з елементів [1].

Крім того, дослідження діяльності органів публічного адміністрування у сфері освіти з використанням структурно-функціонального підходу дозволяє висвітлити, як саме (яким способом) елементарні структури реалізують деякі функції всередині системи адміністрування чи для органів публічної влади вищого рівня.

Аналізуючи функціонування публічної адміністрації в Україні, слід розглядати її і як специфічну державну діяльність організаційно-правового характеру. Тобто сам характер існування та діяльності публічної адміністрації, зумовлений об'єктивним її призначенням для держави й суспільства, підтверджує органічну єдність публічної адміністрації з іншими органами публічної влади, що належать до законодавчих і судових, та зі змістом управлінської діяльності держави в цілому. А тому, як слушно зауважує А.А. Коваленко, виявлення зв'язку між функціями виконання законів та державного управління є однією з вихідних передумов належного розуміння суті виконавчої влади [2, 15].

Органи публічного адміністрування у сфері освіти не є самостійним, цілком автономним інститутом щодо інших органів публічної влади (законодавчих чи судових). Адже державна влада, як зазначає А. Полячко, приймаючи рішення і домагаючись їх обов'язкового виконання, - явище цілісне. Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення [3, 45].Між різними органами публічної влади та суб'єктами адміністрування існують численні й суттєві зв'язки. При цьому немає чітко зафіксованого реального поділу державної влади, поділяється лише функціонально-структурний механізм її здійснення. Теоретичний же принцип розподілу влади реалізується в її здійсненні певними інститутами державних органів. Між цими органами повноваження розподілені таким чином, що вони є самостійними (а не автономними) у реалізації своєї компетенції і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємозв'язку [4].

Необхідно почати з найголовнішої ознаки системного бачення виконавчої влади, а саме - з багатозначності системних оцінок. Так, з одного боку, виконавча влада входить складовою частиною до більш загального системного утворення (так званої мегасистеми), якою у цілому виступає держава, точніше - державний апарат (механізм). При цьому виконавча гілка влади - це його найбільш численна й розгалужена частина, котра відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави. З іншого боку, система виконавчої влади включає в себе простіші складові частини, які також є самостійними системами (щодо виконавчої влади в цілому - підсистемами). Останні, своєю чергою, складаються із ще менших систем, простіших тощо [5].

Починати характеризувати органи публічного адміністрування у сфері освіти слід із системного бачення їх як складової виконавчої влади і як елемента системи державного апарату. Органи публічного адміністрування у сфері освіти як складовий елемент виконавчої влади відіграють надзвичайно важливу роль у здійсненні функцій з адміністрування освітою. Як складовий елемент виконавчої влади, вони тісно пов'язані з іншими органами публічної влади, зокрема законодавчою. Отже, органи публічного адміністрування у сфері освіти є складним системним утворенням формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти.

Поряд із цим не можна не звернути увагу на те, що серед науковців не склалося єдиної думки щодо системи органів публічного адміністрування у сфері освіти. Науковці по-різному визначають їх систему, що, своєю чергою, обумовлює наявність різноманітних дослідницьких висновків щодо подальшого вдосконалення їх діяльності, змісту компетенції, необхідності реформування тощо.

Наприклад, О.В. Поступна вважає, що в Україні сформовано організаційно - функціональну структуру державного управління освітою, тобто сукупність органів виконавчої влади, об'єднаних предметами відання та компетенцією. Державне управління галузі освіти в загальнонаціональному масштабі здійснюють державні органи управління освітою, які мають ієрархічну побудову і включають вищий, центральний та регіональний рівень, кожний із яких має власні повноваження для реалізації державної освітньої політики. До суб'єктів управління освітою дослідниця зараховує Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Міністерство освіти і науки України, галузеві міністерства та відомства, яким підпорядковані навчальні заклади, а також державні комітети, агентства та комісії [6].

Не можна не погодитися з вибором критеріїв поділу суб'єктів та запропонованою системою, адже, по-перше, предмети відання є складовою компетенції органу публічної влади; по друге, поза межами запропонованої системи залишилисяоргани місцевого самоврядування, інші суб'єкти, які мають делеговані повноваження у сфері освіти.

М.Н. Курко досить лаконічно визначив коло суб'єктів забезпечення реалізації права громадян на освіту в Україні. До них він зараховує державні органи управління у сфері освіти, органи місцевого самоврядування, органи громадського самоврядування [7].

Р.В. Шаповал до системи державних органів управління у сфері освіти зараховує: Кабінет Міністрів України; Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України; місцеві органи державної виконавчої влади; місцеві органи управління освітою [8, 70-84].

Автори статті «Сучасна система публічного адміністрування сферою освіти» О.Г. Стрельченко та Ю. І. Міхальова зазначають, що адміністрування освіти здійснюється системою державних та недержавних органів (яким делеговано державні повноваження). Серед них виокремлюють: Верховну Раду України; Президента України; Кабінет Міністрів України; Міністерство освіти і науки України; Міністерство молоді та спорту України; інші центральні органи виконавчої влади; Державну інспекцію навчальних закладів України; Міністерство освіти і науки Автономної Республіки Крим; Міністерство молоді та спорту Автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування [9, 406].

Наприклад І. Ю. Приз вважає, що перелік суб'єктів адміністрування у сфері освіти не відповідає сучасним поглядам щодо розвитку адміністративно-правових відносин. На думку автора, суперечливою є позиція щодо включення до суб'єктів адміністрування у сфері освіти Верховної Ради України, оскільки остання - не правозасто - совний орган, її основне призначення полягає в законотворчій діяльності тощо [10].

Л.Н. Губерська визначає вищі навчальні заклади як складову елементів системи вищої освіти та ключових суб'єктів адміністративно-процедурних правовідносин, що є особливими освітньо-науковими установами, діяльність яких відповідно до законодавства спрямована на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, здійснення наукової, науково-технічної, інноваційної та методичної діяльності, забезпечення організації освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти. Такої ж позиції дотримується І. О. Сквірський, який зазначає, що до системи суб'єктів управління освітою доцільно зараховувати навчальні заклади. Саме вони є суб'єктами, які на місцевому рівні реалізують частину функцій Міністерства науки і освіти України, а в деяких випадках і інших центральних органів виконавчої влади, зокрема у сфері забезпечення реалізації права приватних осіб на доступ до освіти [11].

Деякі дослідники до системи органів публічного адміністрування зараховують недержавний сектор. Органи публічного адміністрування освіти взаємодіють із громадськими самоврядними органами в освіті. За законом останні вносять пропозиції щодо формування державної освітньої політики, вирішують у межах своїх повноважень питання навчально-виховної, науково-дослідної, методичної, економічної, фінансової діяльності навчальних закладів. Органами громадського самоврядування в освіті є загальні збори (конференція) колективу навчального закладу; районні, міські, обласні конференції педагогічних працівників; з'їзд працівників освіти Автономної РеспублікиКрим; Всеукраїнський з'їзд працівників освіти. В Україні також діють педагогічні (освітянські) об'єднання громадян. У ВНЗ функціонує студентське самоврядування для забезпечення виконання студентами своїх обов'язків та захисту прав, що сприяє формуванню в них досвіду організатора, керівника.

Сучасна система управління освітою має розвиватись як державно-громадська, враховуючи регіональні особливості, тенденції до зростання автономії навчальних закладів, конкурентоспроможність їх освітніх послуг. Діяльність освітян спрямована на пошуки нових демократичних відкритих моделей управління освітою, що зорієнтовують освітні процеси не на відтворення, а на розвиток. Забезпечення державного управління передбачається здійснювати з урахуванням громадської думки, внаслідок чого змінюється навантаження, функції, структура і стиль центрального та регіонального управління освітою.

Отже, виходячи з Доктрини державно-громадського управління освітою, його метою стає оптимальне поєднання державних та громадських засад в інтересах особистості, соціуму та влади. Основне завдання - перерозподіл контролю та управління на рівень освітнього закладу і громади, яка дає змогу поєднати загальносуспільні інтереси, інтереси громади та кожної особистості, в результаті чого будуть забезпечені демократизація державного управління освітою, задоволення потреб та інтересів учасників навчально-виховного процесу, розвиток погоджувальних механізмів у виконанні загальних завдань [12].

Враховуючи вищевикладене, С.В. Кисильова виокремлює модель державно - громадського управління освітою, що складається з державного і громадського компонентів. Державний компонент - це Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство освіти і науки України, обласна державна адміністрація, Управління освіти і науки ОДА, Виконавчий комітет міської ради, Управління освіти міської ради. Громадський компонент самоврядування - обласна рада, міська рада, Колегія управління освіти і науки, Рада керівників навчальних закладів міста, Рада керівників учнівського самоврядування [12].

Закони України по-різному визначають систему органів публічного адміністрування освіти. Так, згідно із Законом України «Про освіту» від 05.09.2017 р., система освіти - сукупність складників освіти, рівнів і ступенів освіти, кваліфікацій, освітніх програм, стандартів освіти, ліцензійних умов, закладів освіти та інших суб'єктів освітньої діяльності, учасників освітнього процесу, органів управління у сфері освіти, а також нормативно-правових актів, що регулюють відносини між ними [13].

Відповідно до ст. 62 Закону України «Про освіту» від 05.09.2017 р., до органів публічного адміністрування освітою належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування.

Якщо проаналізувати інше законодавство у сфері освіти, то можна виокремити інших суб'єктів публічного адміністрування. Так, у ст. 12 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 р. до суб'єктів адміністрування належать: КабінетМіністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; галузеві державні органи, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти; органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, до сфери управління яких входять заклади вищої освіти; Національна академія наук України та національні галузеві академії наук; засновники закладів вищої освіти; органи громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки; Національні агентства із забезпечення якості вищої освіти [14].

Згідно зі ст. 35 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13.05.1999 р., управління системою загальної середньої освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, зазначені у ч. 2 ст. 9 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13.05.1999 р., органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, обласними, а також Київською та Севастопольською міською, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, а також органами місцевого самоврядування [15].

Закон України «Про професійно-технічну освіту» від 10.02.1998 р. також визначає систему органів публічного адміністрування сферою професійно-технічної освіти. Така система визначена у ст. 6 Закону, згідно з якою до органів управління професійно-технічною освітою належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації, а також створені ними структурні підрозділи з питань професійно-технічної освіти (місцеві органи управління професійно-технічною освітою) [16].

Аналізуючи Закон України «Про дошкільну освіту» від 11.07.2001 р., органи адміністрування у сфері дошкільної освіти у ст. 17 визначено таким чином: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковано заклади дошкільної освіти; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації; органи місцевого самоврядування [17].

Законом України «Про позашкільну освіту» від 22.06.2000 р. також визначено органи адміністрування цією сферою, відповідно до ст. 10 Закону. До органів публічного адміністрування у сфері позашкільної освіти належать: центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; інші центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають заклади позашкільної освіти; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації та підпорядковані їм органи управління, у сфері управління яких перебувають заклади позашкільної освіти; органи місцевого самоврядування [18].

З урахуванням вищенаведеного ми можемо виокремити такі органи публічного адміністрування у сфері освіти:

1) Кабінет Міністрів України;

2) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти (Міністерство освіти і науки України);

3) інші центральні органи виконавчої влади (Державна інспекція навчальних закладів України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають навчальні заклади);

4) Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації та підпорядковані їм органи управління:

5) органи місцевого самоврядування;

6) інші підприємства, установи та організації (Національна академія наук України та національні галузеві академії наук; засновники закладів вищої освіти; органи громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки; Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти).

Під системою органів публічного адміністрування у сфері освіти слід розуміти сукупність органів публічної адміністрації, суб'єктів делегованих повноважень та громадських самоврядних утворень, що залежно від обсягів та змісту покладених на них завдань і функцій реалізують публічну владу та забезпечують публічні інтереси у сфері освіти. Система органів публічного адміністрування у сфері освіти утворює єдине ціле, її суб'єкти взаємодіють між собою та зовнішнім середовищем у процесі досягнення поставлених цілей.

Систему органів публічного адміністрування у сфері освіти можна поділити на три окремі рівні: державний, регіональний та місцевий. За своїми функціональними повноваженнями органи публічної адміністрації у сфері освіти можна поділити на: органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; суб'єкти з делегованими повноваженнями.

Перспективним для подальших досліджень вважаємо дослідження функціональних повноважень органів публічного адміністрування у сфері освіти в сучасних умовах реформування.

Список використаних джерел

адміністрування освіта законодавство

1. Федорченко С.Н. Методология политического менеджмента как разновидность прикладной политологии [Электронный ресурс] / С.Н. Федорченко // Известия МГТУ. - 2013. - №1 (15). - Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/ metodologiya-politicheskogo-menedzhmenta-kak-raznovidnost-prikladnoy-politologii.

2. Коваленко А.А. Становлення і розвиток виконавчої влади в Україні: ав - тореф. дис. на здобуття наук. ступеня докт. політ. наук: спец. 23.00.02 «Політичні інститути та процеси» / Коваленко Анатолій Андрійович. - К., 2003. - 38 с.

3. Полячко А. Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи в Україні / А. Полячко // Право України. - 2002. - №12. - С. 43-50. Солнцева Х.В. Правовий статус системи управління освітньою діяльністю в Україні [Електронний ресурс] / Х.В. Солнцева // Форум права. - 2013. - №3. - С. 609-614. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2013_3_100.pdf

4. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні / Авер'янов В.Б. - К.: Ін Юре, 1997. - 48 с.

5. Поступна О.В. Організаційно-функціональне вдосконалення механізмів управління вищою освітою на регіональному рівні [Електронний ресурс] / О.В. Поступна // Державне будівництво. - 2009. - №1. - Режим доступу: http://nbuv. gov.ua/UJRN/DeBu_2009_1_39

6. Курко М.Н. Адміністративно-правове регулювання вищої освіти в Україні: монографія / М.Н. Курко. - Х.: Вид-во Харківського нац. ун-ту внутр. справ, 2010. - 376 с.

7. Шаповал Р.В. Освітня діяльність в Україні: адміністративно-правове дослідження: монографія / Р.В. Шаповал. - Х.: Золота миля, 2011. - 347 с.

8. Стрельченко О.Г. Сучасна система публічного адміністрування сферою освіти / О.Г. Стрельченко, Ю.І. Міхальова // Митна справа. - 2013. - №2 (86). - Ч. 2. - Книга 2. - С. 405-410.

9. Приз І.Ю. Система суб'єктів забезпечення реалізації громадянами України права на освіту: питання сьогодення / І. Ю. Приз // Науковий вісник Херсонського держ. ун-ту. Серія «Юридичні науки». - 2013. - Вип. 3. - Т. 1. - С. 65-68.

10. Сквірський І.О. Громадський контроль у публічному управлінні: теоретико - правові та праксеологічні аспекти: [монографія] / І.О. Сквірський. - Х.: НікаНова, 2013. - 428 с.

11. Кисільова С.В. Модель державно-громадського управління [Електронний ресурс] / Кисільова С.В.; Управління освіти Вознесенської міської ради. - Режим доступу: // http://uovmr.net.ua

12. Про освіту: Закон України від 05.09.2017 р. №2145-VII // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2017. - №38-39. - Ст. 380.

13. Про вищу освіту: Закон України від 01.07.2014 р. №1556-VII // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2014. - №37-38. - Ст. 2004.

14. Про загальну середню освіту: Закон України від 13.05.1999 р. №1556-VII // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1999. - №28. - Ст. 230.

15. Про професійно-технічну освіту: Закон України від 10.02.1998 р. №103/98-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1998. - №32. - Ст. 215.

16. Про дошкільну освіту: Закон України від 11.07.2001 р. №2628-III // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2001. - №49. - Ст. 259.

17. Про позашкільну освіту: Закон України від 22.06.2000 р. №1841-III // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2000. - №46. - Ст. 393.

Размещено на Allbest.ru