Прозорість та відкритість як вихідні засади реалізації освітньої функції сучасної держави: теорія та законодавче регулювання

Размещено на http://allbest.ru

1

Міжнародного гуманітарного університету

Прозорість та відкритість як вихідні засади реалізації освітньої функції сучасної держави: теорія та законодавче регулювання

Дронов В.Ю., викладач

Вступ

Постановка проблеми. Прозорість та відкритість - ось чого суспільство вимагає та очікує від сучасної держави. І мабуть, найбільш чітко так конкретно ці принци повинні встановлюватись, регламентуватись та виконуватись при витрачанні бюджетних коштів на різні нужди, в тому числі при здійсненні публічних закупівель.

Ю.М. Оборотов розмірковуючи про образ сучасної держави відзначає, що сьогодні держава прагне заявити про себе як про цивілізовану форму організації публічної політичної влади, завдяки чому вона не тільки здатна слугувати загальному благу, але й забезпечувати вільний розвиток індивіда [1]. Саме на розвиток індивіда направлена й освітня функція сучасної держави. Розвиток індивіда в даному випадку буде здійснюватись в тому числі й в процесі отримання вищої освіти.

Одним із принципів державної політики у сфері вищої освіти є сприяння сталому розвитку суспільства шляхом підготовки конкурентоспроможного людського капіталу та створення умов для освіти протягом життя [2]. Ця норма підтверджує положення, що держава сприяє як розвиткові суспільства, так і створює умови для розвитку індивіда. Враховуючи вказане, слід зазначити, що загальнотеоретичний аналіз принципів прозорості та відкритості при реалізації освітньої функції сучасної держави вбачається актуальним напрямом наукових досліджень.

Мета статті - дослідити дотримання принципів прозорості та відкритості при формуванні та розміщенні держзамовлення, обґрунтувати необхідність внесення змін у законодавство задля забезпечення його прозорості та відкритості.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до п. 1 ст. 72 Закону України «Про вищу освіту», центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку і торгівлі (Мінекономрозвитку - прим. автора), у порядку, встановленому законом, за участю вищих навчальних закладів (далі - внз), Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, роботодавців та їх об'єднань формує показники держзамовлення на підготовку фахівців з вищою освітою за рівнями вищої освіти та спеціальностями з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях на ринку праці. Ці показники оприлюднюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку і торгівлі, на його офіційному веб-сайті не пізніш як за 30 календарних днів до початку вступної кампанії [2].

Вважаємо за доцільне публікацію цих показників й на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель (Prozorro). Аналізуючи Закон України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» [3], слід зазначити, що цей закон є застарілим та не відповідає ані сучасним тенденціям, ані духу Закону «Про вищу освіту» 2014 року. Проте саме він регулює особливості відносин, що виникають у зв'язку з формуванням і розміщенням держзамовлення.

Відповідно до статті 2 цього закону, держзамовлення формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері держзамовлення, за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та інших державних замовників з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці та обсягів видатків Державного бюджету України на зазначені цілі. Зазначена норма фактично повторює вже розглянуту нами норму статті 72 Закону «Про вищу освіту» з деякими відмінностями у суб'єктах. Так, відповідно до закону «Про вищу освіту» показники формуються за участі внз, НАЗЯВО, роботодавців та їх об'єднань, а відповідно до закону «Про формування та розміщення...», замовлення формується за поданням Міносвіти та інших державних замовників.

Звернемося ще до одного документу - Порядку формування державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів [4] (далі - Порядок формування держзамовлення). У ньому повторюється норма про те, що Державне замовлення формується

Мінекономрозвитку за поданням Міністерства освіти і науки та інших державних замовників з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці та обсягів видатків державного бюджету на зазначені цілі. В документі вказано критерії формування держзамовлення, а саме: задоволення потреб усіх сфер суспільного життя у фахівцях, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрах з урахуванням середньострокового прогнозу (питома вага осіб з відповідною освітою в структурі працездатного населення); підвищення освітнього потенціалу населення (сукупний обсяг студентів, аспірантів, докторантів, кваліфікованих робітників, інших категорій осіб, що зараховані на навчання та завершили навчання у навчальних закладах, у тому числі за держзамовленням); вартість послуг з підготовки одного фахівця, за бюджетні кошти (орієнтовна середня вартість підготовки одного фахівця. за освітньо-кваліфікаційним рівнем, науковим ступенем та формою навчання) [4].

Для нас ця норма є цікавої з декількох причин. По-перше, серед критеріїв немає згадки про форму власності внз. Зрозуміло, що коло можливих виконавців держзамовлення встановлене Законом України «Про формування та розміщення.». Але ж з Порядку формування держзамовлення можна побачити, що форма власності взагалі не розглядається як критерій. Що ж стосується третього критерію з цього переліку, то саме приватні ВНЗ могли б запропонувати нижчу вартість для держзамовлення. А державний замовник тоді зможе обирати найбільш економічно вигідну пропозицію, як це передбачено п.12 ч.1 ст. Закону України «Про публічні закупівлі» [5].

Самі ж розгляд та оцінка тендерних пропозицій повинні здійснюватись відповідно до ст. 28 Закону України «Про публічні закупівлі», згідно якої критеріями оцінки є: у разі здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, що виробляються, виконуються чи надаються не за окремо розробленою специфікацією (технічним проектом), для яких існує постійно діючий ринок, - ціна; у разі здійснення закупівлі, яка має складний або спеціалізований характер (у тому числі консультаційних послуг, наукових досліджень, експериментів або розробок, дослідно-конструкторських робіт), - ціна разом з іншими критеріями оцінки, зокрема, такими як: умови оплати, строк виконання, гарантійне обслуговування, експлуатаційні витрати, передача технології та підготовка управлінських, наукових і виробничих кадрів [5]. Останнє доцільно використовувати у випадку держзамовлення на підготовку фахівців, оскільки крім вартості, необхідно враховувати й інші критерії.

Основні критерії відбору виконавців держзамовлення, вказані у Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів [6], можна розділити на абсолютні (обов'язкові) та відносні. освітній корупція закупівля прозорість

До перших належать, наприклад, наявність ліцензії на право надання освітніх послуг за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, сертифіката про акредитацію навчального закладу, тобто того, без чого ВНЗ не може виконати держзамовлення.

До других, зокрема - показники економічної ефективності (зменшення витрат, показники фінансового добробуту, диверсифікація джерел доходу); показники якості наукової роботи (обсяг фінансування на проведення наукових робіт та досліджень (відсотків загального обсягу фінансування з державного бюджету та інших джерел), показники комерціалізації наукових досліджень і розробок; міжнародна діяльність; зв'язки з випускниками, їх працевлаштування та кар'єрне зростання; показники матеріально-технічного забезпечення освітнього процесу; зв'язки з роботодавцями (кількість укладених договорів про працевлаштування випускників, кількість заявлених робіт, участь роботодавців у навчальному процесі). Порядок дозволяє використання додаткових критеріїв. Отже, критеріями могли б бути розташування, наявність гуртожитків, можливість одночасного отримання декількох дипломів, в тому числі закордонного ВНЗ, навчання іноземними мовами, матеріально-технічне забезпечення, тощо.

Інформація ж про вартість навчання повинна бути більш доступною. Саме публічний доступ та відсутність складного пошуку інформації можуть бути забезпечені завдяки розміщенню тендерів на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель. Також ця інформація повинна публікуватись й на офіційних сайтах ВНЗ. Сьогодні у кошторисі, що оприлюднюється на сайті ВНЗ, надається загальна інформація про замовлення, без вказівки конкретної вартості підготовки одного фахівця. Отже сьогодні, можна легко знайти інформацію про публічні закупівлі канцелярії, продуктів харчування, тощо. Чого не можна сказати про держзамовлення на підготовку фахівців.

Громадські організації часто публікують інформацію про порушення з їхнього погляду при здійсненні публічних закупівель, наприклад, завищення вартості чи неможливість участі потенційних виконавці, так зване проведення тендеру «під конкретного виконавця». А чи виявляють такі факти при здійсненні держзамовлення? Нам, принаймні, такі факти невідомі. Але з якої причини? Через те, що їх немає, через те, що ні в кого навіть не виникає сумнівів чи певних підозр, або ж через недостатню доступність інформації?

Відповідно до Закону України «Про формування та розміщення держзамовлення», державні замовники подають до 1 грудня поточного року центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державного замовлення, пропозиції до проекту державного замовлення на наступний за плановим рік та наступні два бюджетні періоди у натуральному та вартісному виразах відповідно до затверджених критеріїв у розрізі освітньо-кваліфікаційних рівнів, галузей знань і спеціальностей з урахуванням середньострокового прогнозу. Ця інформація, які і по всіх інших етапах, повинна публікуватись на Prozorro.

Не менш важливим є Порядок розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів [6]. Цей Порядок обмежує коло виконавців державними та комунальними установами.

Нажаль, в документі немає посилань на Закон України «Про публічні закупівлі». Отже, ми пропонуємо у пункті 1 Порядку вказати окрім принципів, ще й відповідність цьому законові, та викласти його в такій редакції: «1. Цей Порядок визначає механізм розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних і робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, що здійснюється державними замовниками на конкурсних засадах виходячи з принципів добросовісної конкуренції, відкритості та прозорості, об'єктивного і неупередженого оцінювання конкурсних пропозицій вищих та професійно-технічних навчальних закладів, закладів післядипломної освіти і наукових установ державної та комунальної форми власності - учасників конкурсу, що проводить державний замовник, у сфері управління якого вони перебувають, у відповідності до Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - конкурс).»

Також необхідно внести до Порядку зміни щодо використання веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель для публікації усієї інформації з відбору виконавців державного замовлення. Наприклад, пункт 6 викласти в такій редакції: «Оголошення та інформація про проведення конкурсу публікуються в офіційному друкованому виданні, розміщуються на офіційних веб-сайтах державного замовника та МОН, та веб- порталі Уповноваженого органу з питань закупівель».

Аналіз же самих таких оголошень дозволяє нам стверджувати, що сьогодні ці документи не передбачають достатнього рівня прозорості при проведенні конкурсу. Також з'являються питання щодо критеріїв відбору виконавців. Наприклад, в оголошенні Національної академії педагогічних наук [7], вказано лише два основних критерії: наявність необхідного документу, що дозволяє здійснювати підготовку (ліцензія, сертифікат, свідоцтво про атестацію, тощо), висновки експертної комісії та експертної ради при акредитаційній комісії МОН України, зокрема щодо рівня кадрового забезпечення підвищення кваліфікації кадрів заявлених напрямів, матеріально-технічної бази, навчально-методичного забезпечення, інформаційного забезпечення учасника конкурсу [7].

Тобто, критерії, які можна вважати обов'язковими. Лишається незрозумілим, чому не враховуються інші можливі критерії, такі як, наприклад, економічна ефективність. Адже у Порядку розміщення держзамовлення на підготовку фахівців [6] такі критерії є, до того ж ефективне використання бюджетних коштів, безумовно, повинно розглядатись як один із визначальних принципів та критеріїв. У досліджених нами листі Міністерства освіти і науки України [8], а також Положенні про конкурсну комісію Міністерства освіти і науки України з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів [9] також не міститься таких критеріїв, як економічна ефективність.

Навіть, якщо знайти пояснення цього явищу в однаковій методиці розрахунку вартості, то тоді ще більш привабливими можуть бути пропозиції приватних ВНЗ. Відповідно до Оголошення інформацію про надання роз'яснень з питань проведення конкурсу, конкурсну документацію можна отримати за адресою: 04053, м. Київ, вул. Січових Стрільців, 52-А, Президія Національної академії педагогічних наук України, Шагаєва Ольга Анатоліївна - старший науковий співробітник науково - організаційного відділу апарату Президії НАПН України, кабінет 204, тел. 481-37-42 [7]. Але чи є сьогодні припустимим такий порядок? Чому отримання роз'яснень повинно відбуватись не на веб-порталі, як це передбачено Законом України «Про публічні закупівлі», а через листи, телефонні дзвінки до вказаної в оголошенні особи? Чи повинен представник громадської організації або ж просто громадянин, який хоче поцікавитись використанням бюджетних коштів на підготовку фахівців, шукати інформацію на безлічі ресурсів, в решті решт, знайти її всю може виявитись просто неможливим? А при цьому, прозорість є ще й одним з принципів організації і діяльності державного апарату [10, с. 129].

Слід зазначити, що вказані нами «національні особливості» здійснення публічних закупівель, створюють корупційні ризики. Відповідно до статті 55 Закону України «Про запобігання корупції», обов'язковій антикорупційній експертизі, яка проводиться Міністерством юстиції України, підлягають, зокрема, усі проекти нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України. Вона здійснюється щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у таких сферах: 4) розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;

5) конкурсних (тендерних) процедур [11]. Отже експертизі, безумовно, підлягають: Закони України «Про вищу освіту», «Про публічні закупівлі», «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів»; Порядок розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів; Методика розрахунку орієнтовної середньої вартості підготовки одного кваліфікованого робітника, фахівця, аспіранта, докторанта, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2013 р. № 346; Порядок формування державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів.

При цьому, виходячи з Закону «Про запобігання корупції» не підлягають обов'язковій експертизі оголошення та інформація про проведення конкурсу на розміщення державного замовлення. Хоча саме такі документи, як ми могли побачити, можуть містити корупційні ризики. Вони навіть не проходять державну реєстрацію у Мінюсті. Цей факт підтверджує необхідність внесення змін щодо прозорості та додержання принципів здійснення публічних закупівель при формуванні та розміщенні держзамовлення, до Законів України та актів Кабінету міністрів.

Дослідимо ситуацію щодо держзамовлення у 2017 році. Лист МОН Щодо формування конкурсних пропозицій обсягу прийому та випуску фахівців з вищою освітою на 2017 рік [12] не є у відкритому доступі, що, як вже зазначалося, є неприпустимим. Його неможливо знайти ані на веб-порталі МОН, ані в інших джерелах. Одразу зазначимо, що документ є майже на сто відсотків тотожним листу.

В останніх абзацах листа читаємо: «Підготовлену форму на паперових носіях за підписом керівника вищого навчального закладу, завірені копії Акту узгодження переліку спеціальностей, ліцензій, сертифікатів, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти за ступенями (освітньо-кваліфікаційними рівнями) необхідно надіслати до Департаменту вищої освіти, а інформаційну базу даних до Відділу інформаційних та аналітичних систем Інституту освітньої аналітики за адресою: mon @mon.gov.ua».

Висновки

Отже, замість врегульованого Законом України «Про публічні закупівлі», прозорого на всіх етапах, порядку, в тому числі, при поданні конкурсних пропозицій та отриманні роз'яснень, які кожен бажаючий може легко знайти та контролювати, продовжують використовуватись листи, які складно знайти у відкритому доступі, телефонні дзвінки, тощо.

Відтак, нами пропонується внесення до розглянутих документів змін щодо використання веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель (Prozorro). Це повинно забезпечити прозорість та відкритість формування та розміщення державного замовлення, що з одного боку покращить доступ до вищої освіти, адже громадянин буде мати більше можливостей для отримання повноцінної інформації, та буде більш поінформованим про можливості реалізації своїх прав, з іншого боку зробить цей процес більш контрольованим з боку громадськості (громадянського суспільства), знизить корупційні ризики, адже стане можливим спостерігати усі стадії цього процесу, навіть не маю доступу до внутрішнього листування між Міністерством освіти і науки та ВНЗ.

Література

1. Оборотов Ю.Н., Завальнюк В.В., Дудченко В.В. и др. Общетеоретическая юриспруденция: учебный курс: ученик / Под ред. Ю.Н. Оборотова

2. Про вищу освіту: Закон України від 01 лип. 2014 р. / Верховна Рада України. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1556- 18

3. Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів: Закон України від 20 листоп. 2012 р. / Верховна Рада України. URL: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/5499-17.

4. Про затвердження Порядку формування державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів: Постанова Кабінету Міністрів України від 15 квіт. 2013 р. № 306. URL: http://zakon5.rada. gov.ua/laws/show/306-2013 -%D0%BF

5. Про публічні закупівлі: Закон України від 25 груд. 2015 р. / Верховна Рада України. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/922- 19

6. Про затвердження Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів: Постанова Кабінету Міністрів України від 20 трав. 2013 р. № 363. URL: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/363-2013 -%D0%BF

7. Оголошення Національної академії педагогічних наук України про конкурс на підготовку наукових і науково-педагогічних кадрів та підвищення кваліфікації (післядипломна освіта) у 2016 році URL: http://mon.gov.ua/usi-novivni/povidomlennya/2016/07/12/ogoloshennya-naczionalnoyi-akademiyi-pedag-57/

8. Щодо процедури проведення конкурсного відбору виконавців державного замовлення у 2016 році - Керівникам вищих навчальних закладів І-hV рівнів акредитації, які перебувають у сфері управління Міністерства освіти і науки України від 29 квіт. 2016 р. №1/9-219. URL: http://old.mon.gov.ua/files/normative/2016-04-29/5491/lmon_1_9_ 219.pdf

9. Про затвердження Положення про конкурсну комісію Міністерства освіти і науки України з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів: Наказ Міністерства освіти і науки України від 30 трав. 2013 р № 646 URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0957-13

10. Цвік М. В., Петришин О. В., Авраменко Л. В. та ін.. Загальна теорія держави і права: підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів / за ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України М. В. Цвіка, д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України О. В. Петришина. Харків: Право, 2011. 584 с.

11. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовт. 2014 р.Верховна Рада України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/main/1700-18

12. Щодо формування конкурсних пропозицій обсягу прийому та випуску фахівців з вищою освітою на 2017 рік: Лист Міністерства освіти і науки України до керівників вищих навчальних закладів, які знаходяться у сфері управління Міністерства освіти і науки України, від 27 груд. 2016 р.

13. Щодо формування конкурсних пропозицій обсягу прийому та випуску фахівців з вищою освітою на 2016 рік: Лист Міністерства освіти і науки України до керівників вищих навчальних закладів, які знаходяться у сфері управління Міністерства освіти і науки України, від 29 груд. 2015 р. URL: http://osvita.ua/legislation/Vishya_osvita/ 49253/

Анотація

Прозорість та відкритість як вихідні засади реалізації освітньої функції сучасної держави: теорія та законодавче регулювання. Дронов В.Ю., викладач Міжнародного гуманітарного університету

В статті досліджується формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів з метою з'ясування, чи додержуються в цьому процесі принципи прозорості та відкритості. Розглянуто критерії формування та розміщення державного замовлення, доступ до інформації про нього та відповідність вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

Ключові слова: сучасна держава, освітня функція сучасної держави, публічні закупівлі, державне замовлення, вища освіта, вищі навчальні заклади, міністерство освіти і науки України.

Аннотация

В статье исследуются формирование и размещение государственного заказа на подготовку специалистов, научных, научно-педагогических и рабочих кадров, повышение квалификации и переподготовку кадров с целью выяснения, соблюдаются ли в этом процессе принципы прозрачности и открытости. Рассмотрены критерии формирования и размещения государственного заказа и его соответствие требованиям Закона Украины «О публичных закупках».

Ключевые слова: современное государство, образовательная функция современного государства, публичные закупки, государственный заказ, высшее образование, высшие учебные заведения, министерство науки и образования Украины.

Annotation

Creating and placing governmental orders for training of specialists, scientific, teaching and worker staff, advanced training and retraining with the aim to clarify if principles of transparency and disclosure are abided in this process. Criteria of creating and placing governmental orders and its correspondence with demands of the Law of Ukraine About public procurements.

Keywords: modern state, educational function of modern state, public procurement, governmental orders, higher education, institutions of higher education, Ministry of education and science of Ukraine.

Размещено на Allbest.ru