Оцінка впливу на довкілля: правовий аспект

М.І. Єрофеєв

Досліджено питання вдосконалення законодавства про оцінку впливу на довкілля, обгрунтовано доцільність виділення в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» окремого спеціального розділу, присвяченого оцінці впливу на довкілля, розглянуто напрями розвитку законодавства в цій сфері та їх нормативно-правове забезпечення.

Ключові слова: оцінка впливу на довкілля, охорона навколишнього середовища, екологічне законодавство, екологічна безпека.

Ерофеев Н. И. Оценка влияния на окружающую среду: правовой аспект

Исследуются вопросы совершенствования законодательства об оценке воздействия на окружающую среду, обосновывается целесообразность выделения в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» отдельного специального раздела, посвященного оценке воздействия на окружающую среду, рассматриваются направления развития законодательства в даной сфере и их нормативно-правовое обеспечение.

Ключевые слова: оценка воздействия на окружающую среду, охрана окружающей среды, экологическое законодательство, экологическая безопасность.

Yerofeyev M. Assessment of the Environmental Impact: Legal Aspect

The article is devoted to the study of the legal framework for assessing the impact on the environment of the planned industrial and other economic activities. It defines the role of this kind of evaluation in the mechanism of environmental activity, analyzes the development of legislation that governs relations in this area, focuses on its main characteristics and the role of the Law of Ukraine "About the assessment of environmental impact" (adopted on 23.05.2017) in ensuring the systematization of relevant legislation. It is proved that this law does not resolve all issues of legislation on environmental impact assessment streamlining, has a limited scope, distributing the relevant evaluation only to planned activities that are the projects of economic activity, the realization of which puts the threat of harm to the environment. The article also draws attention to other contradictory provisions of the named law (lack of definition of the basic for this sphere concept "environmental impact assessment", elimination of environmental expertise under this law, etc.), which cause criticism from experts. Proposals for the improvement of the Law of Ukraine "About the assessment of environmental impact" are reasoned and the option for further streamlining (systematization) of legislation on environmental impact assessment is suggested. It has been proven that the Law of Ukraine "About the assessment of environmental impact" should play an important role in such legislation, which should include a separate section devoted to the assessment of the impact on the environment. The article emphasizes that this section should identify the main types of valuation activities in this area (environmental audit, environmental monitoring, environmental impact assessment, environmental impact assessment in a transboundary context, strategic environmental assessment, etc.) and integrate them into a single system.

Key words: environmental impact assessment, environmental protection, environmental legislation, ecological safety.

Постановка проблеми

Більшість правових норм, що регулюють питання екологічної безпеки, звернуто до видів діяльності, що чинять вплив на довкілля. Адже він (хімічний, біологічний, фізичний) несе загрозу заподіяння шкоди довкіллю, здоров'ю людини. Щодо зазначених видів діяльності встановлюються спеціальні природоохоронні вимоги, додержання яких контролюються уповноваженими органами, суб'єктами. Ключова роль серед видів такого контролю належить оцінці впливів на довкілля, що чинить виробнича та інша господарська діяльність. Така оцінка починається зі стадії проектування нових господарських об'єктів, реконструкції та експлуатації діючих підприємств і продовжує здійснюватися в процесі її експлуатації. Форми здійснення оцінки впливів на довкілля досить різноманітні. Зокрема, на ній базується експертна діяльність проектів будівництва, екологічний аудит, моніторинг довкілля й, зрештою, різні види оцінки впливів на довкілля проектів господарської діяльності, стратегічних документів та діяльності, що чинить вплив на довкілля в транскордонному аспекті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Роль зазначеної оцінки в механізмі забезпечення екологічної безпеки, наявність різних форм та процедур її здійснення зумовило високий рівень активності щодо її дослідження. Воно здійснювалося (здійснюється) за різними напрямами правового регулювання оцінки впливів на довкілля такими фахівцями, як Ю. С. Шемшученко, В. І. Андрейцев, А. О. Андрусевич, Я. О. Адаменко, Г. І. Балюк., Н. Р. Малишева, І. І. Каракаш, М. В. Краснова, Н. Р. Кобецька, В. В. Костицький, Д. О. Палєхов, В. Г. Потапенко, І. В. Шевчук, В. П. Гандзюра, П. О. Гвоздик, А. П. Гетьман, Б. Г. Розовський, М. О. Фролов С. М. Шершун та іншими.

Формування цілей. Метою статті є аналіз стану правового регулювання відносин з оцінки впливу на довкілля та визначення перспектив його вдосконалення.

Виклад основного матеріалу

Новизною дослідження є те, що досі не було спроб здійснити такий аналіз з огляду на прийнятий 23.05.2017 Закон України «Про оцінку впливу на довкілля». Проте він не вирішив усіх завдань зі систематизації досить розгалуженого законодавства, що стосується застосування оцінки в галузі охорони довкілля. За такої обставини дослідження розвитку цього законодавства є актуальним. Починати його слід із загальної оцінки правової ситуації, що склалася в цій сфері суспільних відносин.

У сучасному екологічному законодавстві початок відліку формування правових норм з оцінки впливів на довкілля слід вести з 1991 року, коли було прийнято Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який включив до себе положення, що заклали основи оцінювання стану довкілля й екологічних аспектів виробничої та іншої господарської діяльності. Зокрема, йдеться про екологічні нормативи та екологічні стандарти, які визначили орієнтири й параметри природоохоронної діяльності в Україні, стали критеріями відповідності господарської діяльності вимогам екологічної безпеки в державі. Також зазначений Закон визначив організаційні та правові засади екологічного оцінювання господарської діяльності на всіх етапах її здійснення. Відтак остання стала об'єктом, який перебуває під безперервним контролем уповноважених осіб у різних формах, зокрема, способом здійснення екологічної експертизи, екологічного аудиту, моніторингу довкілля тощо. В аспекті відповідних положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» норми аналогічного характеру стали з'являтися в головних природоресурсних актах (земельному, водному, лісовому кодексах, кодексі про надра, а також законах про охорону атмосферного повітря, рослинний та твариний світ). Почали з'являтися й спеціальні закони, що регулювали діяльність, пов'язану з оцінкою впливів на довкілля проектів господарської діяльності, програм стратегічного значення, а також підприємств, установ, організацій, діяльність яких несе в собі ризик заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу (Закон України «Про екологічну експертизу», Закон України «Про екологічний аудит»). Складовою екологічного законодавства України стали Конвенція про оцінку впливу на навколишнє природне середовище в транскордонному аспекті, ратифікована Законом України від 19.03.1999 № 534-XIV [1] та Протокол про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному аспекті, ратифікований Законом України від 01.07.2015 № 562- Vffl [2]. Окрім того, з відповідного питання сформувався величезний масив нормативно-правових актів підзаконного рівня. Це, зокрема, Положення про державну систему моніторингу довкілля, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30. 03. 1998 N 391; Порядок функціонування національної системи оцінки антропогенних викидів та абсорбції парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом про речовини, що руйнують озоновий шар, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.04.2006 № 554; Вимоги до сейсмостійкого проектування та оцінки сейсмічної безпеки енергоблоків атомних станцій, затверджені наказом Державної інспекції ядерного регулювання України від 17.10.2016 № 175; Вимоги до переліку й змісту документів для надання експертного висновку про рівень надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, затверджені наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 15.09.2011 № 1000; Порядок проведення оцінки вразливості ядерних установок та ядерних матеріалів, затверджений наказом Державного комітету ядерного регулювання України від 30.11.2010 № 169; Методичні рекомендації з розрахунку та узагальнення індикаторних показників моніторингу якості питної води та стану питного водопостачання, затверджені Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04.03.2013 № 78; Критерії оцінки ризику потенційного впливу генетично модифікованих організмів на навколишнє природне середовище, затверджені наказом Мінприроди від 07.02.2011 №36; Методичні рекомендації «Оцінка ризику для здоров'я населення від забруднення атмосферного повітря», затверджені наказом Міністерства охорони здоров'я від 13.04.2007 р. № 184 тощо.

На початок 2017 року з питань екологічної оцінки склалося відповідне спеціалізоване законодавство. Воно характеризувалося: а) формуванням великого масиву правових норм, що регулювали відносини з оцінки впливів на довкілля; б) значною їх розпорошеністю за предметом та процедурою здійснення відповідної оцінки. За такого стану законодавства, що розглядається, у спеціальній літературі дійшли висновку про потребу його систематизації. Була запропонована і її форма - прийняття закону про оцінку впливів на довкілля, який мав би врегулювати «відносини, що виникають при застосуванні оцінки впливів на стан навколишнього середовища на різних етапах прогнозування, планування, проектування та здійснення виробничої та іншої господарської діяльності» й «забезпечити пріоритет екологічних інтересів суспільства при прийнятті та реалізації будь-яких рішень, що впливають на стан навколишнього середовища» [3].

Реакція законодавця на зазначені пропозиції науковців не забарилась. Як уже зазначалося вище, 23.05.2017 був прийнятий Закон України «Про оцінку впливу на довкілля». Проте він тільки за назвою нагадував той, що пропонувався в спеціальній літературі. Адже акцент у ньому було зроблено лише на оцінці впливу на довкілля «планової господарської діяльності», тобто проектів будівництва, реконструкції, технічного переоснащення, розширення, перепрофілювання об'єктів, функціонування яких несе загрозу заподіяння шкоди довкіллю. Про системне врегулювання оціночної діяльності в цій сфері, об'єднання всіх правових приписів, що регламентують різні види діяльності оціночного характеру (екологічний аудит, моніторинг довкілля тощо), у ньому не йдеться. Більше того, цей Закон ліквідував екологічну експертизу в Україні. Згідно зі статтею 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» норми, що стосувались екологічної експертизи, були вилучені з усіх законів, де вони містились, зокрема, й із Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» був вилучений розділ VI «Екологічна експертиза», а Закон України «Про екологічну експертизу» повністю втратив чинність. Такий спосіб удосконалення законодавства про оцінку впливу на довкілля отримав критичні зауваження від правознавців [4]. У них, окрім безсистемності в регулюванні відповідних суспільних відносин, зверталась увага й на інші вади вдосконалення зазначеного законодавства. Зокрема, зазначалося про відсутність у Законі України «Про оцінку впливу на довкілля» визначення базового для цієї сфери поняття «оцінка впливу на довкілля», що не дозволяє належним чином твердити про його сутність, а також зверталася увага на фрагментарний характер змін до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», пов'язаних з регламентацією оцінки впливу на довкілля, що не дає уяви про місце зазначеної оцінки в системі інших функцій управління в галузі охорони довкілля. Викликала заперечення ліквідація в Україні екологічної експертизи. Адже вона мала широкий діапазон застосування, а процедура її здійснення забезпечувала надійний контроль за додержанням екологічних вимог не тільки на стадії розробки проектів господарської діяльності, а й щодо інших видів діяльності, що чинять вплив на навколишнє природне середовище.

Наявність зазначених критичних зауважень свідчить, що питання про подальшу систематизацію правових норм, які стосуються оцінювання екологічних наслідків техногенних та інших впливів на довкілля, зарано знімати з порядку денного. Ключову роль у ній (систематизації) має відграти Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Вилучений з нього розділ VI має бути повернутий і викладений у новій редакції, де йтиметься саме про оцінку впливу на довкілля. Це, по-перше, забезпечить спадковість між старою та новою редакцією зазначеного розділу; по-друге, виведе на новий рівень стан регламентації оціночної діяльності в галузі охорони довкілля, створить законодавчу основу для подальшого розвитку правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин; по- третє, дозволить зазначеному Закону виконати своє призначення як головного акта в цій сфері - визначити принципові положення щодо однієї з ключових функцій управління в галузі охорони довкілля. У зазначеному розділі має бути передбачено, що оцінки впливів на стан навколишнього середовища застосовуються на стадіях прогнозування, планування (проектування) і здійснення виробничої та іншої господарської діяльності. Також у ньому слід надати визначення поняття «оцінка впливу на довкілля» (як варіант визначення можна запропонувати таке - це встановлення відповідності хімічних, фізичних, біологічних та інших впливів господарської діяльності й стану довкілля показникам екологічної безпеки та іншим екологічним критеріям, визначеним законодавством України). Безперечно, у цьому розділі мають бути визначені принципи оцінки впливів на стан навколишнього середовища, до яких, зокрема, слід віднести ов'язковість здійснення такого роду оцінки; об'єктивність оцінки впливу на довкілля; наукову обгрунтованість результатів оцінки, що забезпечується застосуванням сучасних наукових методів її проведення; комплексність оцінки, за якої має передбачатися врахування при її здійснені всіх факторів, що впливають на стан довкілля; додержання законності при здійсненні оцінки. Окрім того, у відповідному розділі має бути визначена класифікація видів зазначеної оцінки (зокрема, стратегічна екологічна оцінка загальнодержавних та регіональних програм, програм діяльності уряду; оцінка виробничої та іншої господарської діяльності, що планується; оцінка поточної діяльності, що чинить вплив на довкілля, поточного стану навколишнього середовища та перспектив його змін, а також форми такої оцінки - моніторинг довкілля, екологічний аудит, інші види спеціальних оцінок небезпечних об'єктів, речовин та ризиків виникнення екологічних інцидентів). У названому розділі доцільно вирішити питання про повернення екологічної експертизи до процедур прийняття рішень щодо діяльності, яка впливає чи може вплинути на стан навколишнього середовища.

Запропонований розділ з оцінки впливу на довкілля Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» матиме рамковий характер, визначитиме основні види відповідної оцінки та їх прравове забезпечення, зокрема: екологічний аудит; моніторинг довкілля; оцінка впливу на довкілля планової діяльності; оцінка впливу на довкілля в транскордонному контексті; стратегічна екологічна оцінка тощо. За такого підходу може бути збережний Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» за умови викладання його назви в новій редакції, а саме: «Про оцінку впливу на довкілля планової діяльності», яка більш точно передасть його зміст та сферу застосування. Також має бути прийнятий закон про стратегічну екологічну оцінку, проект якого на момент написання цієї статті був прийнятий у другому читанні [5]. Продовжать діяти нормативно правові акти, що регулюють екологічний аудит та моніторинг довкілля в Україні [6].

оцінка вплив довкілля законодавство

Висновки

З огляду на вищевикладене, констатуємо, що має бути продовжена систематизація законодавства з оцінки впливу на довкілля на базі Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», у якому повинен бути розділ, присвячений оцінці впливу на довкілля. Також слід уточнити назву Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», яку доцільно викласти в такій редакції: «Про оцінку впливу на довкілля планової діяльності» та прийняти закон про стратегічну екологічну оцінку.

Використані джерела