Кабінет Міністрів України й Міністерство юстиції України як суб'єкти конституційної правозахисної діяльності

The article is devoted to the problems of the theory and practice of constitutional human rights activities of executive authorities in Ukraine. The peculiarities of the constitutional and legal status of the Cabinet of Ministers of Ukraine and the Ministry of Justice of Ukraine as important subjects of the formation and implementation of the policy in the field of protection of constitutional rights and freedoms are studied. The attention is paid to the human rights mission of the Government Commissioner for European Court of Human Rights.

The main tasks, functions and powers of the Cabinet of Ministers of Ukraine and the Ministry of Justice of Ukraine in the field of approval, guaranteeing and protecting constitutional human rights and freedoms, as well as the main reforms of the Ministry of Justice 2014-2017, aimed at improving the constitutional human rights mechanisms, are analyzed and systematized.

The role of the subjects of provision of free legal aid (Coordination center of provision of free legal aid, etc.) in the system of human rights protection of executive bodies is described.

It is indicated that in the future, their comprehensive research on the Ministry of Justice's reform aimed at optimizing the mechanisms of guaranteeing and protecting constitutional rights and freedoms in the context of the implementation of the National

Human Rights Strategy in 2015 and the full implementation of the constitutional reform in the field of justice initiated from time The adoption by Parliament June 2, 2016 of the Law of Ukraine «On Amendments to the Constitution of Ukraine (On Justice)».

Key words: constitutional rights and human freedoms, protection of constitutional rights and freedoms, constitutional protection of human rights, subjects of constitutional human rights protection, Ministry of Justice of Ukraine, reforms of the Ministry of Justice of Ukraine.

Постановка проблеми

Після завершення в квітні 2017 року каденції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини В. Лутковської постало питання про обрання нового кандидата на посаду парламентського омбудсмана. Вирішення цього питання порушило проблему відповідності кандидатів на цю посаду кваліфікаціям, визначеним у чинному законодавстві.

Як відомо, частина третя ст. 5 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 2017 року унормовує такі кваліфікації: «Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п'яти років проживає в Україні» [13]. Коментуючи ці вимоги, погодимося з І. Словською, яка стверджує, що «нині не визначені критерії оцінювання моральних якостей претендентів, термін здійснення ними правозахисної діяльності» [14, с. 86].

Думку І. Словської можна продовжити: чинне законодавство не унормовує зміст категорії «правоохоронна діяльність» і критерії її оцінювання. Так само не визначає професії правозахисника й нині чинний Класифікатор професій ДК 003:2010. Тобто категорії «досвід правозахисної діяльності», як і «правозахисна діяльність», залишаються переважно оціночними, що суперечить принципу нормативної визначеності, притаманному для чинного законодавства України.

Однією з причин зазначеної проблеми є малодослідженість правозахисної діяльності як діяльності, спрямованої насамперед на захист конституційних прав і свобод людини, а також усієї множини суб'єктів, уповноважених її здійснювати й методів та форм здійснення цього виду діяльності. На нашу думку, конституційна правозахисна діяльність є комплексним видом конституційно-правових відносин, які охоплюють широке коло суб'єктів, уповноважених забезпечувати, гарантувати, захищати й поновлювати основоположні права та свободи людини.

Суб'єктами конституційної правозахисної діяльності є фактично всі учасники конституційно-правових відносин або їх переважна більшість, оскільки визначальним елементом їх правосуб'єктності є захист законних інтересів, прав і свобод людини й громадянина. Саме ці завдання та функції є магістральними для діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а також для громадянського суспільства та його інститутів в Україні. Насамперед тих з них, які спеціалізуються саме на правозахисній діяльності.

Коли предметом наукової дискусії чи дослідження постають питання конституційної правозахисної діяльності, то правознавці найчастіше асоціюють цей вид юридичної діяльності з діяльністю профільних інститутів громадянського суспільства Ідеться передусім з авторитетними громадськими правозахисними організаціями та їх об'єднаннями. Зокрема, такими, як Українська Гельсінська спілка з прав людини, Київська правозахисна група, Харківська правозахисна група, Коаліція прав дитини, Центр Громадянських Свобод, Івано-Франківська обласна громадська організація «Станіславська правозахисна група», Громадська організація «Джерела права» тощо.

Але правозахисна діяльність характерна й для Української держави та територіальних громад як суб'єктів конституційно-правових відносин. При цьому, на відміну від інститутів громадянського суспільства, захист конституційних прав і свобод людини для держави й територіальних громад є їх безпосереднім, позитивно унормованим у Конституції та законах України обов'язком.

Українська держава, на відміну від системи суб'єктів місцевого самоврядування, здійснює свою правозахисну функцію через спеціально уповноважені органи державної влади й посадових осіб, для яких цей вид діяльності зумовлений метою та завданнями їх створення. Це, наприклад, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Уповноважений Президента України з прав дитини, Уповноважений Президента України з прав людей з інвалідністю та ін. До органів державної влади, що здійснюють правозахисну діяльність можна також віднести Верховну Раду України, яка здійснює законодавче забезпечення прав і свобод людини та їх гарантій, Президента України як гаранта конституційних прав та свобод людини, суди, уповноважені здійснювати судовий захист прав людини й громадянина.

Окрім цього, визначальну місію в системі правозахисної діяльності держави відіграють органи виконавчої влади, зокрема міністерства, державні служби та державні інспекції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, на чолі з Урядом України. Водночас конституційна правозахисна діяльність органів виконавчої влади, насамперед Уряду України й Міністерства юстиції України, не отримала належної уваги вчених-конституціоналістів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми теорії та практики захисту конституційних прав і свобод людини є традиційним предметом наукових досліджень таких українських учених-конституціоналістів, як Ю. Барабаш, О. Батанов, В. Колісник, О. Марцеляк, В. Нестерович, В. Погорілко, О. Пушкіна, П. Рабинович, В. Речицький, В. Серьогін, О. Скрипнюк, І. Словська, О. Совгиря, Ю. Тодика, В. Федоренко, В. Шаповала, Ю. Шемшученко та ін. Проблематика правозахисної діяльності Міністерства юстиції України порушувалася й у наших попередніх публікаціях [5].

Але комплексних монографічних досліджень, присвячених конституційній правозахисній діяльності в Україні та суб'єктам її здійснення, зокрема Уряду України й іншим органам виконавчої вади, до сьогодні немає.

Формування цілей. Мета статті - аналіз та систематизація основних завдань, функцій та повноважень Кабінету Міністрів України і Міністерства юстиції України у сфері утвердження, гарантування та захисту конституційних прав і свобод людини.

Виклад основного матеріалу

Основоположні права та свободи людини, закріплені та гарантовані в Конституції України, визначають сутність і зміст діяльності Української держави. Їх утвердження, гарантування та захист є визначальними завданнями для Української держави, органів державної влади та їх посадових осіб. Це положення, сформоване в ст. 3 Основного Закону [3], підтверджують мета та завдання діяльності органів держави, унормовані в Конституції та законах України, положеннях про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

Як уже зазначалося попередньо, окрім парламенту, глави держави й судів, правозахисна діяльність від імені держави здійснюється в Україні також Урядом України й іншими органами виконавчої влади. Більшість вітчизняних правознавців, систематизуючи функції Кабінету Міністрів України, наголошують переважно на сферах компетенції уряду (політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня), або ж на управлінських і розпорядчих функціях [15, с. 277-289]. Цінність правозахисної діяльності Кабінету Міністрів України не визначається вченими й серед основних принципів його діяльності [1, с. 213-234].

Останніми роками питання забезпечення Кабінетом Міністрів України прав і свобод людини все частіше привертає увагу правознавців. Зокрема, В. Федоренко виокремлює правозахисну функцію Уряду України [16, с. 433], яка підтверджується й положеннями Конституції та законів України. Згідно з п. 2 ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав та свобод людини й громадянина [3]. Відповідне завдання Уряду України отримає свій розвиток і деталізацію в Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

Так, п. 2 частини першої ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» відносить до основних завдань Уряду України «ужиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного й усебічного розвитку особистості» [11]. Для реалізації цього завдання Кабінет Міністрів України, згідно з нормативним змістом п. 3 частини першої ст. 20 уже згаданого Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а) забезпечує проведення державної правової політики, важливою складовою якої є правозахисна діяльність Української держави; б) уживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя й здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань; в) створює умови для вільного розвитку й функціонування системи юридичних послуг та правової допомоги населенню; г) здійснює заходи щодо забезпечення функціонування системи безоплатної правової допомоги. Значну частину цих функцій Уряд України здійснює через Міністерство юстиції.

Слід також звернути увагу на таку важливу правозахисну інституцію в системі органів виконавчої влади України як Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 року № 784 «Про заходи щодо реалізації Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», Міністерством юстиції через Урядового уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини здійснюється представництво України в Європейському суді з прав людини в разі розгляду питань дотримання нею Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та звітування про хід виконання рішень Європейського суду з прав людини в справах проти України [10].

Нерідко громадяни вважають, що окрім магістральної функції - репрезентація інтересів Української держави в Європейському суді з прав людини (далі - ЄСПЛ), Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини не займається захистом прав й основоположних свобод людини. Але це не відповідає дійсності. Згідно зі ст. 4 Положення про Уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини, затвердженого вже згадуваною попередньо постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 року № 784, Уповноважений зобов'язаний: здійснювати аналіз практики ЄСПЛ передусім у справах проти України для виявлення причин, що призвели чи можуть призвести до порушення Конвенції про захист прав і основоположних свобод 1950 р. [2]; подавати Мін'юсту пропозиції щодо методики проведення експертизи проектів законів та підзаконних актів на предмет їх відповідності положенням Конвенції про захист прав і основоположних свобод 1950 р. і практиці ЄСПЛ; подає органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо упередження порушення основоположних прав і свобод людини тощо.

Тобто Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини не лише захищає інтереси Української держави, а й здійснює комплексні заходи щодо упередження на законодавчому та правозастосовному рівні кратності порушень в Україні прав і свобод людини, насамперед, передбачених Конвенцією. Інститут Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини та його офіс організаційно вмонтовано до складу Міністерства юстиції України. Це, на наш погляд, виправдано, з огляду на правозахисну місію Мін'юсту в системі органів виконавчої влади.

Так, відповідно до п. 2-7 ст. 2 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року № 228 до завдань Мін'юсту віднесено «контроль за дотриманням прав людини й громадянина, вимог законодавства щодо виконання й відбування кримінальних покарань, реалізацією законних прав та інтересів засуджених та осіб, узятих під варту» [8].

Положення про Міністерство юстиції України містить і низку завдань, функцій і повноважень у сфері спеціалізованого захисту конституційних прав і свобод. Окрім вищезгаданого завдання, слід здійснювати контроль за дотриманням прав людини й громадянина, а також вимог законодавства щодо виконання й відбування кримінальних покарань, реалізацією законних прав та інтересів засуджених та осіб, узятих під варту, Положення також передбачає, що Міністерство юстиції України здійснює:

- забезпечення захисту інтересів України в Європейському суді з прав людини під час урегулювання спорів і розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземних суб'єктів та України;

- експертизу проектів нормативно-правових актів та нормативно- правових актів, що підлягають державній реєстрації, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та практиці Європейського Суду з прав людини;

- офіційне опублікування нормативно-правових актів, чинних міжнародних договорів України, рішень Європейського суду з прав людини щодо України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України»;

- координацію виконання рішень Європейського суду з прав людини в справах проти України;

- організацію, спільно з Міністерством освіти й науки України, роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців за спеціальністю «Правознавство» у навчальних закладах незалежно від форми власності та підпорядкування, надає пропозиції щодо підготовки юридичних кадрів;

- підготовку пропозицій щодо укладення міжнародних договорів України з питань міжнародно-правових відносин та правового співробітництва в цивільних і кримінальних справах, у галузі міжнародного приватного права, захисту прав людини тощо [8].

Окрім того, відповідно до п. 1 ст. 4 Положення Мін'юст «розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів» [8]. Більшість з підготованих і внесених Мін'юстом через Уряд України на розгляд Верховної Ради України законопроектів («Про адміністративну процедуру», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо адвокатури та адвокатської діяльності», «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» тощо) стосуються насамперед утвердження та гарантування конституційних прав і свобод людини. Так, Міністерство юстиції України є одним з основних суб'єктів виконання Плану з реалізації «Національної стратегії у сфері прав людини», затвердженої Указом Президентом України від 25 серпня 2015 року № 501 [6], на період до 2020 року.

Аналіз наведених завдань, функцій і повноважень Міністерства юстиції у сфері конституційної правозахисної діяльності, а також результати діяльності цього Міністерства в 2014-2017 рр., дозволяють вирізнити такі пріоритетні види конституційної правозахисної діяльності Мін'юсту:

1) програмно-доктринальна - формування державної правової політики; розроблення, затвердження та реалізація концепцій і програм правових реформ в Україні;

2) законопроекта - розроблення та супровід у парламенті проектів законів України, які визначають зміст і процедуру реалізації конституційних прав і свобод людини, їх гарантії, а також підготовка пропозицій щодо укладення міжнародних договорів України правозахисного змісту;

3) експертно-правова - експертиза проектів нормативно-правових актів на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та практиці Європейського Суду з прав людини;

4) судово-експертна - правовий захист конституційних прав і свобод людини із задіянням потенціалу спеціалізованих науково-дослідних установ судової експертизи (НДУСЕ) Мін'юсту (право на свободу, право інтелектуальної власності тощо) [12];

5) правозастосовна - координація виконання рішень Європейського суду з прав людини в справах проти України; забезпечення надання безоплатної правової допомоги;

6) освітня (просвітницька) - офіційне оприлюднення рішень Європейського суду з прав людини щодо України; сприяння організаційно- методичному забезпеченню роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців за спеціальністю «Правознавство» у вищих навчальних закладах тощо.

Очевидно, що названі вище види конституційної правозахисної діяльності Мін'юсту є основними, але не вичерпними. На сьогодні Міністерство юстиції України також здійснює інші завдання та функції, спрямовані на захист основоположних прав і свобод людини. Правозахисна місія Мін'юсту повною мірою розкривається також у реформах, проведених цим міністерством у 2014-2017 роках. Зокрема, в останні роки Міністерство юстиції України започаткувало реформи Державної реєстраційної служби (2015 р.), Державної виконавчої служби (2015 р.) і Державної пенетиціарної служби (2016 р.). Станом на 2017 рік ці реформи тривають.

Так, значний вплив на удосконалення конституційної правозахисної діяльності в Україні мають реформи Міністерства юстиції у сфері надання правової допомоги. Реалізуючи частину першу статті 59 Конституції України, про право кожного на правову допомогу, яка має надаватися державою у випадках, передбачених законом, Верховна Рада України ухвалила 2 червня 2011 року Закон України «Про безоплатну правову допомогу», до якого за час його дії було внесене 10 змін і доповнень. Динамічність згаданого Закону засвідчує його дієвість, оперативне реагування на виклики й завдання, що на сьогодні стоять перед державою в правозахисній сфері.

Безоплатна правова допомога, згідно зі ст. 1 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» від 2 червня 2011 року, є різновидом правової допомоги, що гарантується державою та повністю або частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших, не заборонених чинним законодавством джерел [9]. Тобто надання Українською державою безоплатної правової допомоги є самостійним видом правозахисної діяльності, спрямованої на утвердження та гарантування конституційних прав і свобод людини.

Безоплатна допомога включає такі види правових послуг, як:

а) захист від обвинувачення;

б) здійснення представництва інтересів осіб, які мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, у судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами;

в) складення документів процесуального характеру.

урядовий правозахисний виконавчий влада

Висновки

Аналіз основних завдань, функцій і повноважень Кабінету Міністрів України й Міністерства юстиції України дозволяє дійти висновку про значний потенціал цих суб'єктів у сфері конституційної правозахисної діяльності. Зокрема, Уряд України забезпечує формування та реалізацію державної правової політики й забезпечення основоположних прав і свобод людини загалом, а Мін'юст виступає спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері утвердження та захисту конституційних прав і свобод людини, здійснює доктринально-програмне, нормопроектне, експертне, методологічне, просвітницьке та інше забезпечення утвердження та захисту конституційних прав і свобод людини. До того ж Міністерство юстиції України в 2014-2017 рр. сформувало та продовжує формувати нові сенси конституційної правозахисної діяльності.

У подальшому потребують свого комплексного дослідження реформи Мін'юсту, спрямовані на оптимізацію механізмів гарантування та захисту конституційних прав і свобод людини в контексті реалізації Національної стратегії у сфері прав людини 2015 р. та всебічної реалізації конституційної реформи у сфері правосуддя, започаткованої з часу прийняття парламентом 2 червня 2016 року Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».

Також заслуговує на увагу правознавців і проблема правозахисної діяльності місцевих органів виконавчої влади - обласними й районними державними адміністраціями, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, зокрема напрям їх функціонування в умовах реформи місцевого самоврядування та територіальної організації публічної влади на засадах децентралізації.

Використані джерела

1. Демократичні засади організації та функціонування вищих органів державної влади України: монограф. / Ю.Г. Барабаш, І.І. Дахова, О.П. Євсєєв та ін.; за заг. ред. Ю.Г. Барабаша. - Х.: Право, 2013. - 272 с.

2. Конвенція про захист прав людини й основоположних свобод від 4 листопада 1950 року: ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР разом з першим протоколом та протоколами № 2, 4, 7 та 11 // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 40. - Ст. 263.

3. Конституція України: прийнята на V сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

4. Корнєнко П.С. Безоплатна правова допомога - важлива складова правозахисної діяльності Української держави в трансформаційний період / П.С. Корнієнко / / Актуальні проблеми державно-правового розвитку України в контексті євроінтеграційних процесів: матеріали Міжнародної науково-практ. конференції, присвяченої 20-річчю Конституції України, м. Запоріжжя, 23-24 червня 2016 року / Редкол.: С.К. Бостан (відпов. ред.), Р.М. Максакова, Ю.В. Філей. - Запоріжжя: «Просвіта», 2016. - С. 177-179.

5. Корнієнко П.С. Міністерство юстиції України як важливий суб'єкт конституційної правозахисної діяльності /П.С. Корнієнко, О.Є. Болгов // Часопис Київського університету права. - 2016. - № 3.- С. 96-99.

6. Національна стратегія у сфері прав людини, затверджена Указом Президентом України від 25 серпня 2015 року № 501 // Офіційний вісник Президента України. - 2015. - № 20. - Ст. 1203.

7. Словська І. Теоретичні і практичні проблеми організації та діяльності Уповноваженого Верховної Ради з прав людини / І. Словська // Наукові праці Національного університету «Одеська юридична академія». - 2012. - т. 11. - С. 85-91.

8. Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року № 228 // Офіційний вісник України. - 2014. - № 54. - Ст. 1455.

9. Про безоплатну правову допомогу: Закон України від 2 червня 2011 року / / Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 51. - Ст. 577.

10. Про заходи щодо реалізації Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»: постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 року № 784 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 22. - Ст. 1655.

11. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 13. - Ст. 222.

12. Про судову експертизу: Закон України від 25 лютого 1994 року // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 28. - Ст. 232.

13. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон від 23 грудня 2017 року / / Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 20. - Ст. 99.

14. Словська І. Теоретичні і практичні проблеми організації та діяльності Уповноваженого Верховної Ради з прав людини / І. Словська / / Наукові праці Національного університету «Одеська юридична академія». - 2012. - т. 11. - 85-91.

15. Совгиря О.В. Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України: сучасний стан та тенденції розвитку: монограф. / О.В. Совгиря. - К.: Юрінком Інтер, 2012. - 464 с.

16. Федоренко В. Л. Конституційне право України: підруч. / До 20-ої річниці Конституції України та 25-ої річниці незалежності України / В. Л. Федоренко. - К.: Вид-во Ліра-К, 2016. - 616 с.

Размещено на Allbest.ru