Правовая основа судебной защиты избирательных прав граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный областной университет

Правовая основа судебной защиты избирательных прав граждан

Юридические науки

№52-1

Сергеев Олег Юрьевич, доктор наук, доцент

07.10.2016

Аннотация

Настоящая статья посвящена исследованию правовой основы судебной защиты избирательных прав граждан. В работе использован ряд методов научного исследования: историко-правовой; анализа; моделирования.

Законодательство, власть, правовая основа, судебная защита, избирательные права, государство, народ, гражданин, конституция, Российская Федерация.

Одним из важнейших индикаторов уровня развития демократии выступает состояние источников российского избирательного права, и, прежде всего основного из них - избирательного законодательства. [1, с. 7-9; 2, с. 21-23; 3, с. 27-31]

Избирательное право, регулируя вопросы приобретения и передачи власти, занимает одно из центральных мест в механизме политического воспроизводства и контроля институтов публичной власти, а избирательный процесс является генеральной составляющей политического процесса, обеспечивающего социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти в Российской Федерации. Это, в свою очередь, обусловливает несомненную потребность накопления, систематизации и распространения знаний об избирательном праве, его источниках, а также о роли этой области права в гармонизации политических отношений гражданина, общества и государства.

Процесс формирования избирательного законодательства, его совершенствования охватывает все уровни правового регулирования избирательных отношений - федеральный, региональный и муниципальный.

Российское избирательное законодательство составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты по вопросам организации и проведения выборов, принимаемые в Российской Федерации, - указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, а также документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, других избирательных комиссий.

Правовая регламентация избирательных отношений может осуществляться в форме международных договоров и публичных договоров, имеющих внутригосударственное значение.

Необходимость включения международных договоров в состав источников избирательного права прямо вытекает из положений статьи 15 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Признание приоритета норм международного права и международных договоров над нормами внутреннего права имеет большое значение для правовой системы Российской Федерации в целом, особенно в отношении законодательства о правах и свободах человека и гражданина. При этом приоритет международного права, в том числе в вопросах регулирования избирательных прав, не умаляет роли и значения внутригосударственного права. Международное право направляет и дополняет внутригосударственное право, способствует исправлению недостатков законодательства отдельных государств, но оно отнюдь не заменяет и действительно не может заменить соответствующее законодательство.

С этой точки зрения значение международных договоров в качестве источников российского избирательного права состоит в том, что они закрепляют общепризнанные стандарты подлинных, демократических, свободных, периодических и нефальсифицированных выборов, ориентируют национальное законодательство на безусловное следование соответствующим предписаниям, предполагают возможность применения положений международных обязательств Российской Федерации в случае возникновения коллизий между нормами международных договоров и положениями избирательного законодательства.

Современное избирательное право Российской Федерации формировалось под влиянием не только внутриполитических изменений в системах и процессах организации и осуществления публичной власти, но также и практики проведения выборов, основанной на применении международных избирательных стандартов, являющихся составной частью международного публичного права. В соответствии с принятым делением объективного избирательного права на право голоса, связанное с участием граждан в избирательном процессе, и право избирательной процедуры, связанное с подготовкой и проведением выборов, международно-правовое регулирование избирательных отношений также предусматривает регулирование реализации субъективного избирательного права и регулирование порядка организации выборов. [4, с. 22]

Первое касается стандартной формулы реализации активного избирательного права - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Второе связано с соблюдением ряда политических и административных условий проведения свободных и периодических выборов и фактически представляет собой набор обязательств государства в части соблюдения демократических стандартов в области организации и проведения выборов.

Поиски политико-правовой и административно-правовой формулы выборов как совокупности общих электоральных принципов и стандартов избирательного права и избирательного процесса составило эпоху в развитии системы политической представительной демократии.

Универсальные избирательные стандарты впервые были сформулированы в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». [5]

Положения Декларации были развиты в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, имеющем и юридическую силу для государств-участников (вступил в силу в 1976 года).

В редакции Международного пакта демократическая электоральная формула участия граждан в избирательном процессе приобрела формально-юридический статус. Определения, данные пактом условиям реализации избирательных прав граждан, приобрели правообразующее значение при формировании современных национальных избирательных систем. Статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах установлено, что каждый гражданин «должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность… голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». [6, с. 190]

Документ Копенгагенского совещательного Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 года) существенно дополнил политическое и юридическое содержание выборов новыми элементами, касающимися технологии организации и проведения политических выборов. Пункт 7 Документа соединил отдельные группы избирательных стандартов в единую технологическую формулу организации демократического голосования. «Для того, чтобы воля народа послужила основой власти правительства, государства-участники:

· проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как установлено законом;

· допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;

· гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право;

· обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сообщение о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы». [6, с. 212]

Современное состояние политико-правовой формулы выборов с исчерпывающей полнотой было резюмировано в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в 1994 году.

Декларация соединила политическое, юридическое и технологическое содержание выборов как правового принципа и института в общую электоральную модель демократического избирательного процесса.

Декларация включает в себя:

1. определение демократических выборов;

2. определение активного избирательного права граждан;

3. определение прав и обязанностей кандидатов и партий в избирательном процессе;

4. определение прав и обязанностей государства в системе электоральной политической демократии.

Предложенная конструкция электоральных прав и свобод, обязанностей и ограничений носила характер рекомендаций и представляла собой систему взаимокорреспондирующих условий демократической публичной процедуры голосования и организации избирательного процесса.

Согласно принятой сфере взаимоотношений граждан и государства в области избирательных отношений:

1. Государство должно принимать законодательные и другие меры в соответствии с собственным конституционным процессом в целях обеспечения гарантии прав и конституционных рамок для проведения регулярных подлинных выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами:

o устанавливать действенную процедуру регистрации избирателей;

o определить четкие критерии регистрации избирателей (возраст, гражданство, место жительства);

o способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства.

2. Государство должно предпринимать необходимые политические и институционные шаги для достижения и утверждения демократических целей, в том числе через установление нейтрального и сбалансированного механизма организации и проведения выборов:

o обеспечивать подготовку лиц, ответственных за различные аспекты выборов, устанавливать последовательные процедуры голосования;

o обеспечивать регистрацию избирателей, обновление списков избирателей и процедур голосования, прибегая к помощи национальных и международных наблюдателей;

o добиваться от партий, кандидатов и средств массовой информации принятия и выполнения кодекса поведения, который регулирует их действия в период проведения избирательной кампании и голосования.

3. Государство должно уважать и обеспечивать соблюдение прав человека для всех граждан.

Во время выборов государство и его органы должны обеспечивать:

· свободу передвижения, собраний, объединений и выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;

· партиям и кандидатам свободу в распространении их взглядов среди избирателей и возможность равного доступа к государственным и общественным средствам массовой информации. [7, с. 5-7; 8, с. 11-13; 9, с. 10-17]

Согласно Декларации императивными признаны следующие принципы электоральной политики государства:

· государство должно предпринять все необходимые меры для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования;

· государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом;

· государство должно обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды. [6, с. 29]

Международные избирательные стандарты, рассматриваемые в качестве универсальных условий становления и развития современного избирательного права и принципов избирательного права, представляется возможным отнести одновременно и к источникам, и к нормам данного права. избирательный законодательство правовой

Определение международных избирательных стандартов как источника публичного политического права связано, прежде всего, с их правообразующей функцией. Отдельные положения международных избирательных стандартов, инкорпорируемые в национальные избирательные системы, законодательно разворачиваются в самостоятельные юридические комплексы и институты. В свою очередь, конституирование международных избирательных стандартов в нормы национального избирательного права связано с их праворегулирующей функцией. В этом значении международные избирательные стандарты непосредственно регулируют избирательные отношения в полном объеме их содержания, то есть определяют условия участия граждан в выборах и их организации.

Воздействие на электоральное поведение граждан международных избирательных стандартов - как прямое, так и через законодательное оформление отдельных избирательных действий и процедур - дает широкую возможность их практической реализации и применения в деятельности гражданских и государственных институтов современных демократических стран.

В этой связи вполне закономерен и актуален вопрос кодификации международных избирательных стандартов, особенно в ситуации, когда аппелляции и отсылки на те или иные универсальные принципы, определения и нормы, сформулированные в международно-правовых документах в области избирательного права, весьма активно используются в судебной практике, в частности практике Конституционного Суда Российской Федерации. [10, с. 34-38; 11, с. 148-157; 12, с. 31-36]

Определенные действия в этом направлении уже предпринимаются законодателем, что получило свое непосредственное выражение в разработке и принятии первого кодифицированного международно-правового документа о выборах - Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

Таким образом, российское избирательное право получило целостную, признанную международным сообществом, систему координат, которые являются существенными для обеспечения демократической реализации избирательных прав граждан.

Что касается нормативных договоров (соглашений) внутригосударственного характера, то они также стали в последнее время общепризнанными источниками российского права. Это касается не только Федеративного договора, но и договоров, заключаемых между органами государственной власти разного уровня, а также органами местного самоуправления. Действующая правовая система Российской Федерации не исключает возможности существования таких договоров и по вопросам реализации избирательных прав граждан.

Особую актуальность договорные формы источников избирательного права приобретают применительно к сложносоставным субъектам Российской Федерации - краям и областям, в состав которых в качестве равноправных субъектов входят автономные округа. Такое существование субъекта в субъекте порождает, как известно, ряд проблем российской государственности и, в частности, актуализирует вопросы правовой регуляции выборов в органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Как свидетельствует анализ электоральной практики, эффективным средством, позволяющим избежать избирательных разногласий, в этом случае выступает либо заключение специальных договоров о выборах, либо включение соответствующих положений в общие договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации.

Примером специального договора может служить договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 октября 2000 года «О порядке и условиях проведения выборов губернатора Тюменской области». Что касается включения электоральных вопросов в общие договоры, то такой вариант регуляции содержится в Договоре от 3 июня 1997 года «Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа». [19, с. 20]

Серьезные возможности для договорного регулирования электоральных отношений имеются и на муниципальном уровне. Так, в соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность государственной поддержки местного самоуправления посредством создания необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации дополняют данную федеральную норму своим законодательством, предусматривая, что в целях обеспечения государственной поддержки местного самоуправления государственные и муниципальные органы могут заключать соглашения и договоры, основанные на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции. [13, с. 23-28; 14, с. 12-17; 15, с. 29-33]

Таким образом, при нормативно-правовом регулировании избирательных отношений вполне могут быть использованы договорные формы, причем в перспективе нельзя исключить активизации договорной деятельности в качестве источника российского избирательного права. При этом появление новых видов договоров, выполняющих функцию нормативного регулирования избирательных кампаний, может быть обусловлено не только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но и также уставами муниципальных образований.

Основную часть источников избирательно-правовых норм составляет избирательное законодательство. Под избирательным законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с осуществлением прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иными словами, избирательное законодательство включает в себя основную информацию о правилах, которым должны следовать участники избирательных отношений при реализации электоральных прав и обязанностей.

Для характеристики сущности и значения избирательного законодательства представляется важным остановиться на следующих его свойствах (качествах).

Во-первых, по своему содержанию избирательное законодательство не ограничивается воздействием только на отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации. Нормативные правовые акты, содержащие нормы избирательного права, нередко выходят за рамки избирательных кампаний разного вида и уровня, уделяя внимание и иным аспектам реализации и защиты избирательных прав граждан, в том числе в период между выборами. В этой связи не вполне корректным с правовой точки зрения представляется тождественное использование понятий «избирательное законодательство» и «законодательство о выборах». Законодательство о выборах образует лишь часть, хотя и наиболее значительную, избирательного законодательства и не охватывает норм, посвященных регламентации избирательных отношений, не связанных с организацией и проведением выборов. При такой постановке вопроса для всеобъемлющей характеристики нормативных правовых актов, регулирующих предмет российского избирательного права, юридически безупречным представляется обозначение их только как избирательного законодательства.

Во-вторых, избирательное законодательство включает нормативные правовые акты как законодательного, так и подзаконного характера. В этой связи нельзя не отметить, что такого мнения придерживаются не все исследователи источников современного российского избирательного права. Действительно, статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставамис Конституцией Росстйской Федерации, федеральными законами, конституциями ()ждан Российской Федерацииенного российского избират), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. [16, с. 55-61]

Однако это вовсе не исключает возможности регулирования избирательных отношений на подзаконном уровне, ведь Федеральный закон не указывает категорически на необходимость проведения выборов только на основе законов, что вполне допускает принятие подзаконных нормативных правовых актов в соответствии с избирательными законами и во исполнение избирательных законов. Кроме этого, нельзя не учитывать, что законодательная форма регулирования избирательных отношений применима исключительно к подготовке и проведению выборов и не распространяется на отношения, сопутствующие реализации избирательных прав граждан в период между выборами.

В-третьих, избирательное законодательство охватывает собой законы и подзаконные акты различной отраслевой принадлежности. Основная их часть имеет государственно-правовую природу и прямо посвящена регулированию избирательных отношений. Вместе с тем отдельные нормы, относящиеся к реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, содержатся в правовых актах, не имеющих прямой целевой направленности на упорядочение именно избирательных отношений и являющихся структурными элементами финансового, административного, гражданско-процессуального, уголовного и иных отраслей российского законодательства. [17]

В-четвертых, для избирательного законодательства Российской Федерации характерно, что оно объединяет законодательные и подзаконные акты, рассчитанные на единое материально-процессуальное регулирование избирательных отношений. Несмотря на то, что особенностью избирательного законодательства является преобладание среди содержащихся в нем предписаний норм процессуального характера, дифференцированная форма существования законодательных источников материального и процессуального избирательного права не представляется возможной и реально достижимой. Более того, попытки создать законодательные акты, раздельно группирующие материальные и процессуальные нормы, способны привести только к разрыву системности правового регулирования выборов.

В-пятых, избирательное законодательство имеет свою особую структуру, отражающую не только состав образующих его институтов, но также и характер существующих между ними связей.

Анализ состояния современного законодательства свидетельствует, что оно испытывает на себе воздействие многочисленных факторов, влияющих на развитие всего российского законодательства, что позволяет выделить в качестве образующих его структуру следующие уровни: федеральное избирательное законодательство, избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные акты местного самоуправления по вопросам избирательного права.

Федеральное избирательное законодательство охватывает комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, в той или иной степени связанных с регулированием общественных отношений, опосредующих осуществление электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в период между выборами. К главным функциям федерального избирательного законодательства относится регулирование избирательных прав, исчерпывающая регламентация правового режима федеральных выборов, определение общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Пунктом «в» статьи 71 Конституции России установлено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Это предполагает необходимость регламентации на федеральном уровне объема и содержания избирательных прав граждан. Причем статья 55 Конституции Российской Федерации предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, и только федеральным законом. [18]

Важнейшей задачей федерального законодательства является закрепление основных гарантий избирательных прав граждан. Так как защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается Конституцией России (п. «б» ч. 1 ст. 72) в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, гарантирование избирательных прав не может быть сосредоточено только в федеральных законах. Тем не менее на федеральное законодательство ложится обязанность закрепления основных гарантий избирательных прав и свобод, обеспечивающих на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Федеральные (основные) гарантии избирательных прав имеют универсальный характер, их требования могут быть изменены или отменены только посредством внесения изменений в тексты федеральных законов. Вместе с тем федеральное законодательство не обладает в этой сфере монополией, поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие федеральные гарантии. [19, с. 90]

Определение правового режима федеральных выборов - прерогатива федеральных избирательных законов. Их организация и проведение в настоящее время могут осуществляться только в соответствии с требованиями Конституции России и федеральных законов. Правовому регулированию федеральных выборов посвящены два специальных закона: Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» [19, с. 92] и Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». [19, с. 94] Вместе с тем нельзя не учитывать, что ряд вопросов, связанных с выборами в федеральные органы государственной власти, решаются непосредственно в Конституции России, а также в других федеральных законах. Однако это обстоятельство отнюдь не отрицает тотального характера регулирования федеральных избирательных кампаний посредством федеральных законодательных актов.

Федеральное избирательное законодательство одним из наиболее существенных направлений своего воздействия на избирательные отношения имеет также установление общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В современных условиях это достигается за счет рамочного регулирования Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательных формул и процедур, которые обязательно должны учитываться при принятии региональных законодательных актов, а также посредством разработки Центральной избирательной комиссией Российской Федерации модельных законов о региональных и муниципальных выборах и методических рекомендаций. Общие принципы проведения региональных и муниципальных выборов могут закрепляться федеральными законами, посвященными регулированию основ организации региональной и муниципальной власти. [20; 21] Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержат целый ряд норм, которые устанавливают принципиальные правила подготовки и проведения региональных и муниципальных выборов, имеющие абсолютно оригинальный характер и совершенно не дублирующие положений иных актов избирательного законодательства.

Федеральное законодательство включает регулирование административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав граждан; обеспечение создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»); [19, с. 30] регулирование созданий политических партий и их участия в выборах (Федеральный закон «О политических партиях»); осуществление федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации; регламентацию системы учета (регистрации) российских граждан, обладающих активным избирательным правом.

Конституция Российской Федерации главенствующую позицию в системе федеральных источников избирательного права. В ней закреплена республиканская форма правления (ст. 1), свободные выборы, наряду с референдумом, признаны высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3), провозглашено право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32), регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 95-97), оговаривается необходимость муниципальных выборов в системе местного самоуправления в России (ст. 130). Эти положения Конституции оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются базовыми конституционно-правовыми основами законодательства о выборах. [18]

Вместе с тем, оценивая конституционные основания избирательного законодательства, нельзя не признать, что они характеризуются определенной неполнотой. Это проявляется в том, что в Конституции России не получили прямое закрепления принципы избирательного права, так как речь о них идет лишь применительно к президентским выборам. Более эффективному функционированию избирательной системы способствовало бы и прямое закрепление в Конституции России статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и всей системы избирательных комиссий. Решение этих и других вопросов позволило бы не только устранить пробелы конституционного регулирования, но и придать дополнительное юридическое значение основным институтам современного российского избирательного права за счет возведения их на конституционный уровень.

Федеральные законы являются основной несущей конструкцией избирательного законодательства Российской Федерации. Именно в них воплощаются главные элементы механизма правового обеспечения избирательных отношений. Особое место среди федеральных законодательных актов занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который существенным образом способствует поступательному развитию демократических начал российской избирательной системы. В современных условиях данный акт, по существу, выполняет роль федерального избирательного кодекса, комплексно регулирующего весь блок вопросов, связанных с организацией и проведением выборов разных видов и уровней и возможностью участия в них не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан. [23, с. 36-40]

Заслуживает внимания тот факт, что в нем впервые на уровне федерального закона признается в качестве обязанности государства гарантирование свободного волеизъявления граждан на выборах, а также защита демократических принципов и норм избирательного права. Кроме того, в нем установлено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону (п. 6 ст. 1). В случае же возникновения противоречий применению подлежат нормы Федерального закона. [22, с. 11]

К числу федеральных законов, прямо посвященных вопросам избирательного права, относятся также Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», [6] Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Первые два из них регулируют порядок федеральных выборов, а третий устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан на уровне местного самоуправления, в том числе в случае нарушения этих прав.

Следует отметить, что регулирование указанным Федеральным законом муниципальных выборов затрагивает одновременно как права граждан, так и вопросы организации местного самоуправления. Однако статьей 2 Конституции Российской Федерации определено, что приоритетом обладают именно права граждан. Исходя из этого, федеральный законодатель не только мог, но и был обязан урегулировать вопросы реализации и защиты избирательных прав в случае их нарушения на выборах в органы местного самоуправления, так как регулирование прав и свобод человека и гражданина составляет предметы его исключительного ведения (п. «в» ст. 71 Конституции). Кроме того, данный Федеральный закон вовсе не лишил субъекты Российской Федерации их законодательных полномочий в вопросах регулирования муниципальных выборов, а лишь установил дополнительные федеральные гарантии избирательных прав граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления. [25, с. 70]

В перечень федеральных законов, относящихся к источникам избирательного права, необходимо включить и ряд иных актов. Хотя они не имеют прямой целевой направленности на регулирование избирательных отношений, тем не менее, их влияние на систему избирательного законодательства нельзя отрицать. В них затрагиваются отдельные институты избирательного права, уточняются имеющиеся для правового обеспечения выборов юридические понятия, регулируются смежные с избирательными правами граждан социальные явления, оказывающие воздействие на процесс их осуществления. К их числу относятся: Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», другие законодательные акты федерального уровня. [25, с. 101]

Указы Президента Российской Федерации составляют заметную часть федерального избирательного законодательства. На практике сложилось два основных направления нормативного президентского регулирования сферы избирательных отношений.

Во-первых, это прямая регламентация избирательных кампаний президентскими указами. Именно так регулировалось проведение выборов в Государственную Думу и Совет Федерации в 1993 году, а также выборов в субъектах Федерации в 1993-1994 годах. В тот период необходимость издания президентских актов в качестве источников норм о выборах обосновывалась крайней политической необходимостью, потребностью осуществления радикальной демократической реформы конституционного характера. Также на основе утвержденного Указом Президента России Положения проведен 23 марта 2003 года референдум Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов о выборах Президента и Парламента Чеченской Республики. [25, с. 29]

Во-вторых, указами Президента Российской Республики могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий и органов исполнительной власти по реализации избирательных прав граждан. Примером такого рода актов может служить Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 года «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». [26, с. 108]

Акты Правительства Российской Федерации не получили широкого распространения в качестве источников российского избирательного права. Они регламентируют отдельные процедуры при подготовке и проведении федеральных выборов, оказывают влияние на дальнейшее развитие и совершенствование избирательного законодательства. В качестве примеров можно привести постановления Правительства России о содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и Президента России, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2000 года «О составе Координационного совета по разработке проекта Федерального закона «о Государственном регистре населения Российской Федерации» и проекта концепции создания автоматизированной системы «Государственный регистр населения». [26, с. 34]

Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации оказывают существенное влияние на формирование федерального избирательного законодательства. Оно может выражаться как в прямой, так и в косвенной форме. Прежде всего, нормативные акты ЦИК России могут содержать правила, определяющие внутреннюю организацию ее работы в рамках, установленных федеральными законами. С этой целью издаются регламент, положение об аппарате, другие акты. Для них характерно то, что они имеют, как правило, обязательный характер, но их действие ограничивается рамками отношений, складывающихся внутри системы избирательных комиссий Российской Федерации. ЦИК России наделена правом издавать акты, разъясняющие положения федеральных законов о выборах, а также рекомендующие определенные модели правового регулирования избирательных отношений на региональном и муниципальном уровнях их реализации. Так, по инициативе Центральной избирательной комиссии России был подготовлен ряд модельных законов, на базе которых законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации получили возможность разработать и принять региональные законы, соответствующие современному уровню демократических представлений об организации и проведении выборов. В частности, в настоящее время ЦИК России подготовлен модельный закон о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с использование пропорциональной или смешанной системы выборов. Несмотря на то, что модельные законы не имеют императивного значения, следует отметить их заметную вспомогательно-интеллектуальную роль в нормативном регулировании избирательных правил и процедур. [27, с. 122]

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность региональных нормативных правовых актов законодательного и подзаконного характера, основанных на положениях Конституции России и федеральных законов и посвященных регулированию региональных и муниципальных выборов, а также гарантированию избирательных прав граждан на уровне субъектов Федерации. Региональное избирательное законодательство включает в свою структуру конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также акты органов государственной власти подзаконного характера.

При помощи этих источников регионального избирательного права решаются следующие основные задачи:

а) установление гарантий избирательных прав граждан, дополняющих основные (федеральные) гарантии, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и другими федеральными законами. При этом важно подчеркнуть, что законы субъектов Российской Федерации могут устанавливать такие гарантии только в отношении выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также не вправе своими положениями изменять или умалять основные (федеральные) гарантии избирательных прав граждан;

б) другими федеральными законами.

Порядок проведения выборов в региональные органы государственной власти определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции России). [18] Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» особо оговаривает, что образование, формирование и деятельность органов государственной власти на региональном уровне осуществляется в строгом соответствии с Конституцией России, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статьям 4, 10 и 18 указанного Федерального закона субъекты РФ сами определяют число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, они обязаны обеспечить проведение выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Как предусмотрено статьями 15 и 16 указанного Федерального закона, представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица избираются гражданами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. При регулировании муниципальных выборов региональным законодательством необходимо исходить из положений федеральных законов, а также учитывать, сто обязательность прямых выборов населением главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, равно как и само существование этих выборных должностей, может вытекать только из устава муниципального образования. Тем самым избирательное законодательство субъектов Российской Федерации не вправе регламентации муниципальных выборов посягать на те вопросы, которые федеральным законодательством зарезервированы за уставами муниципальных образований.

Особое место среди законов субъектов Российской Федерации занимают конституции (уставы). Применительно к избирательному праву их значение преломляется в том смысле, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах. Причем в отличие от Конституции Российской Федерации многие из них содержат специальные разделы об избирательной системе. Учитывая центральное место уставов (конституций) в правовой системе субъектов Российской Федерации и их воздействие на формирование регионального права, нельзя не признать, что придание основополагающим нормам избирательного права уставного (конституционного) статуса значительно повышает их регулятивный потенциал.

Наиболее многочисленными источниками избирательного права в субъектах Федерации являются законы. В настоящее время сложились три основные формы законотворческой деятельности в сфере регулирования избирательных отношений на региональном уровне. Во-первых, принятие отдельных законов, посвященных разным видам региональных и муниципальных выборов. Этот способ законодательного регулирования электоральных отношений характерен для большинства субъектов Федерации. Во-вторых, объединение законами субъекта Федерации регламентации разных видов выборов, например, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти и главы исполнительного органа государственной власти региона. В-третьих, принятие избирательных кодексов, комплексно регулирующих круг вопросов, относящихся ко всем видам региональных и муниципальных выборов на территории соответствующего субъекта Федерации. Именно по такому пути пошло в настоящее время избирательное законодательство во многих субъектах Российской Федерации. Такая форма нормативного регулирования выборов, несомненно, наиболее привлекательный и перспективный путь развития регионального избирательного законодательства.

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации независимо от формы его реализации объединяет то, что оно должно быть основано на федеральных законах и не должно противоречить им. Вместе с тем законы субъектов Российской Федерации могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных отношений на региональном уровне. При этом избирательное законодательство субъектов Российской Федерации по темпам своего развития и реформирования может в отдельные моменты обгонять развитие регионального законодательства, оказывать на него опережающее воздействие. Здесь только важно обеспечить легитимность этих процессов, не допустить того, чтобы они послужили основанием появления правонарушающего избирательного законодательства в регионах России.

Подзаконные нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации как источники избирательного права не получили столь широкого распространения. Прежде всего, к ним можно отнести постановления и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти. Регулирование избирательных кампаний актами глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации не может быть признано легитимным, особенно в современных условиях. Вместе с тем полностью исключать участие высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в формировании правового режима избирательных отношений нельзя. Представляется, что они вполне могут на подзаконном уровне регламентировать отдельные аспекты электоральных связей на соответствующей территории в целях создания дополнительных гарантий реализации избирательных прав граждан, в частности, по вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Самостоятельным подзаконным источником регионального избирательного права являются акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Они могут быть посвящены как регламентации внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах. Несмотря на то что нормативным актам избирательных комиссий субъектов Федерации присущ, как правило, рекомендательный характер, их значение нельзя недооценивать, поскольку они обладают существенным информационным зарядом и способны оказывать серьезное воздействие на поведение участников избирательных отношений. Кроме того, обладая зачастую правом законодательной инициативы, эти избирательные комиссии принимают активное участие в законотворческом процессе, в работе по развитию и совершенствованию регионального избирательного законодательства, по приведению его в соответствие с федеральным.

Нормотворчество органов местного самоуправления является самостоятельным уровнем правового регулирования избирательных отношений, распространяющим свое влияние на отдельные аспекты организации и проведения муниципальных выборов. Это полностью соответствует назначению муниципального нормотворчества, одновременно преследующего цели создания (изменения, отмены) правовой нормы и решения вопросов местного значения. Под таким углом зрения акты органов местного самоуправления по вопросам избирательного права могут иметь место только в случаях, когда они в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений.

Центральное место среди нормотворческих актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований. Они являются главным звеном системы муниципальных актов, которые, в свою очередь, должны соответствовать уставу, заложенным в нем концепции, принципам и нормам. Применительно к регулированию выборов как федеральное, так и законодательство субъектов Российской Федерации содержат не одну норму, отсылающую за решением отдельных вопросов организации и проведения выборов в органы местного самоуправления, к уставам муниципальных образований. Это, прежде всего, относится к срокам и порядку назначения муниципальных выборов, срокам полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, полномочиям и порядку деятельности избирательных комиссий муниципальных образований. Кроме того, законы субъектов Российской Федерации в некоторых случаях предоставляют муниципальным образованиям дополнительные возможности в области нормативного регулирования своими уставами избирательных отношений.

Нормотворчество муниципальных образований в сфере избирательного права может проявляться и в форме актов соответствующих избирательных комиссий. Конечно, в сравнении с аналогичной деятельностью Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правотворчество избирательных комиссий муниципальных образований характеризуется более узкими рамками. Однако полностью исключать его из числа источников избирательного права нет веских оснований, к тому же акты муниципальных избирательных комиссий могут затрагивать достаточно серьезные и значимые вопросы.

Российское законодательное право предстает в современных условиях в качестве самостоятельной подотрасли государственного права, имеющей специфические предмет, метод, систему правового регулирования, а также систему источников. Отдавая должное темпам, которыми осуществляется развитие избирательного законодательства и избирательной практики после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, нельзя тем не мене не признать, что предпринимаемые в данном отношении на различных уровнях публичной власти усилия нередко ориентированы на преодоление негативных тенденций, складывающихся в ходе организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов. Как следствие, вносимые в избирательное законодательство изменения и дополнения зачастую характеризуются фрагментарностью, разобщенностью, уходом от фундаментальных (принципиальных) вопросов правовой регуляции электоральных прав российских граждан и их юридических гарантий, отсутствием надлежащей увязки избирательного законотворчества с положениями и рекомендациями современной правовой науки.

Обилие источников современного российского избирательного права и широта охватываемого ими круга электоральных отношений обусловливает повышенный интерес к проблеме кодификации избирательного законодательства. Она представляет собой особый, наиболее совершенный вид правотворчества, результатом которого является единый, юридически и логически цельный, согласованный по содержанию акт. Отмеченные качества кодификации несомненно превращают ее в одну из центральных проблем дальнейшего развития и совершенствования избирательного законодательства.