Конституционно-правовая природа государственной власти и местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Алтайский государственный университет

Конституционно-правовая природа государственной власти и местного самоуправления

Казанцева Олеся Леонидовна, кандидат наук, доцент

Аннотация

публичный власть самоуправление государственный

В статье исследуется конституционно-правовая природа государственной власти и местного самоуправления как уровней публичной власти. Последнее десятилетие знаменует новый этап в развитии публичной власти в России. В результате реформы органов государственной власти и местного самоуправления формируются обновлённые векторы взаимодействия федеральных, региональных и местных институтов власти.

Важным признаком государственности является публичная власть. На современном этапе категория «публичная власть» получила свое распространение в официальных документах и научной литературе. После принятия Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года [1] (далее - Конституция РФ) термин «публичная власть» стал употребляться в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов Российской Федерации и местное самоуправление. Примером тому может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти» [2].

Несмотря на то, что понятие публичной власти производно от понятия власти в общетеоретическом плане, в научной литературе имеются различные точки зрения, отражающие различные аспекты публичной власти [3,4,5].

Публичная власть имеет определенные разновидности. Прежде всего, следует выделить государственную власть как форму публичной власти. Государственную власть в России может осуществлять народ посредством институтов прямой демократии. Во взаимоотношениях внутри страны и за ее пределами она представлена системой органов государственной власти, которые разделены «по вертикали» на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации; «по горизонтали» - на законодательную, исполнительную и судебную «ветви» власти. Решения, принимаемые государственной властью, являются общеобязательными; их исполнение (в случае необходимости) обеспечивается специальным аппаратом принуждения. То есть данный тип власти можно охарактеризовать как иерархический, подчиняющий.

Государственная власть представляется не только как способность и возможность доминирующего воздействия управляющего субъекта на управляемых, но и как действенный фактор, средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе государственных органов, олицетворяющих власть. Именно на эти качества государственной власти обращают внимание современные российские исследователи А.Ф. Малый [6], В.В. Невинский [7], В.Е. Чиркин [8].

Под государственной властью следует понимать разновидность публичной власти, осуществляемой непосредственно народом либо через государственные органы и должностных лиц, наделенных властными полномочиями, имеющая целью поддержание правопорядка в обществе на основе верховенства закона, обязательности решений для всех членов общества и характеризующейся разнообразием используемых ресурсов, включая монополию на применение насилия. Государственная власть есть концентрированное выражение воли и силы государства, воплощенное в государственных органах и учреждениях.

С вопросом о понятии государственной власти тесно связан вопрос о местном самоуправлении. Несмотря на множество публикаций о государственной власти и местном самоуправлении, их соотношении, а также о системе их органов, сохраняются полярные точки зрения на соотношение понятия государственной власти и местного самоуправления. В частности, одни авторы рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан [9], другие склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, неотъемлемую часть государственной власти [10].

В теории муниципального права неоднократно ставился вопрос о принципиальной недопустимости отделения местного самоуправления от системы государственной власти. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, поскольку у них единый источник власти - народ. В.С. Мокрый, называя государственную и муниципальную власть разновидностями публичной власти, рассматривает их как уровни осуществления публичной власти в государстве, а в местном самоуправлении видит только организационное обособление данного уровня власти народа, но не отделение его от государства [11]. Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление - это государственная власть особого рода [12]. Из этого следует вывод о том, что понятия «публичная власть», «муниципальная власть» и «государственная власть» - это совпадающие понятия. По мнению Н.В. Постового, «история местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления» [13].

Несмотря на разнообразие подходов к соотношению государственной власти и местного самоуправления, представляется наиболее приемлемым дуалистический подход, сочетающий в себе элементы англосаксонской и европейской континентальной концепций. Местное самоуправление имеет в себе два начала - государственное и общественное; является, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой стороны, выражает идеи местных сообществ и сохраняет независимость в решении местных вопросов [14].

Отечественная и зарубежная практика убедительно доказала, что местное самоуправление не может рассматриваться в отрыве от государственного управления, в состав которого оно фактически входит как часть единого целого. Все полномочия в области местного самоуправления установлены государством, имеют единый источник - государственную власть. Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, установление и сбор местных налогов и т.п.), поэтому сложно отграничить местные и государственные дела.

Помимо научной интерпретации существует законодательное определение местного самоуправления. Конституция РФ ограничивается указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 года №55-ФЗ [15], местное самоуправление определяет как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1) [16].

Общность приведенных дефиниций местного самоуправления объясняется целями прагматичного заимствования тех положений Хартии, которые устраивают Российскую Федерацию. Хартия делает акцент на органы местного самоуправления, не отрицая при этом других форм прямой демократии. В российском варианте местное самоуправление - это деятельность населения непосредственно, а потом уже органов местного самоуправления, ибо непосредственные формы демократии предпочтительнее для народа, а он является единственным источником власти. В отличии от Хартии, российская конструкция местного самоуправления не сближает государство и местное самоуправление, а, напротив, разграничивает государственные полномочия и местные вопросы, создавая впечатление противопоставления государства и местного самоуправления.

Представляется, что местное самоуправление реализует властные функции, а значит применительно к нему также можно употребить категорию «власть». Безусловно, местная власть не является продолжением государственной власти, однако имеет ряд общих с ней признаков: наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений на соответствующей территории. Вместе с тем органы местного самоуправления действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются ими с учетом особенностей развития территории муниципального образования; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и местный бюджет; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции [17].

Поскольку местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно, провести жесткую границу между государственным управлением и местным самоуправлением невозможно. Несмотря на то, что представление о местном самоуправлении как разновидности публичной власти является практически общепризнанным, выводы из данного постулата делаются порой диаметрально противоположные. Самостоятельность, организационную и функциональную обособленность органов местного самоуправления нередко возводят в сверхидею и панацею реформы, забывая при этом, что местное самоуправление - это один из трех уровней власти народа. Он может быть эффективен лишь тогда, когда гармонично функционирует в тесном взаимодействии с другими уровнями власти [18,19].

Постоянное внесение изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что государство четко не определилось с ролью местного самоуправления в осуществлении публичной власти. Это выражается, прежде всего, в концентрации базового правового регулирования местного самоуправления в одном федеральном законе, который непосредственно и исчерпывающе регулирует многие вопросы организации местного самоуправления, устанавливая пределы полномочий самоуправляющихся структур, права граждан на участие в местном самоуправлении. Государство контролирует местное самоуправление, не желая в нем видеть политического конкурента. А пока не решены проблемы, стоящие на пути становления местного самоуправления в России [20,21], говорить об его эффективности и результативности не представляется возможным.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398.

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 708.

3. Авакьян С.А. Публичная власть: конституционно-правовые аспекты // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень, 2009. № 2. С. 5-15.

4. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении // Вестник Российской правовой академии. 2005. №1. С. 80-84

5. Толстик В.А. Социальное управление, самоуправление, власть, публичная власть, государственная власть, местное самоуправление, местное управление: соотношение понятий // Российское общество и государство: актуальные проблемы на современном этапе: Материалы Международной научно-практической конференции. Владимир, 2009. С. 179-189.

6. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. №3. С. 15.

7. Невинский В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение // Российский юридический журнал. 2005. №1. С. 64.

8. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2008. С. 238.

9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2007. С. 455-456.

10. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 7-8;

11. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 2003. С.11.

12. Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 145.

13. Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002. С. 5-9.

14. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 37 - 38.

15. Федеральный закон от 11 апреля 1998 года №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

16. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

17. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 25.

18. Винниченко О.Ю. Местное самоуправление в контексте самобытности российской государственности // Государство и право. 2009. № 11. С. 90-93;

19. Казанцева О.Л. Взаимодействие органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации: монография. Барнаул. 2012. С.71-94.

20. Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 5-11.

21. Казанцева О.Л. Проблемы правотворческой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. 2013. Т. 9. № 2. С. 69-74.

Размещено на Allbest.ru