Проблема обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов существует с момента их выделения в самостоятельный уровень бюджетной системы страны, а именно с принятием 10 октября 1991 г. Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который установил трёхуровневую бюджетную систему страны, состоящую из самостоятельных, но взаимосвязанных между собой бюджетов. Этап образования современного российского государства завершился принятием в 1993 г. Конституции РФ. В ст.132 Конституции установлено, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы". В этой же статье закреплено, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств". Таким образом, существование самостоятельного уровня местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны. Существование местного самоуправления как самостоятельного общественного института невозможно без соответствующего финансового обеспечения, обеспечивающего финансовую самостоятельность муниципалитетов.

Поэтому при выделении в бюджетной системе самостоятельного местного уровня логичным шагом является создание концепции достижения фискальной автономии муниципалитетов, предполагающей определение собственной налоговой базы и собственных доходов муниципалитетов, достаточных для выполнения возложенных на муниципальные образования функций. Рассмотрим, как решалась задача обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов на разных этапах существования бюджетной системы страны. Следует отметить, что принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", определившем основы функционирования бюджетной системы страны вплоть до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ в 2000 году. В Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" наметились тенденции функционирования бюджетной системы на основе принципа самостоятельности бюджетов. Так, в ст.9 упомянутого Закона сказано, что все бюджеты бюджетной системы являются самостоятельными. "Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования".

К собственным источникам доходов бюджетов относились:

закреплённые законом доходные источники для каждого уровня бюджета;

отчисления по регулирующим доходным источникам;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами республик в составе РСФСР, местными Советами народных депутатов в рамках законодательства РСФСР.

Охарактеризуем кратко систему доходов и расходов местных бюджетов на данном этапе. Доходы бюджетов каждого уровня формировались в соответствии с налоговым законодательством РСФСР и ст.9 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Перечень местных налогов и сборов, которые могли устанавливаться представительными органами местного самоуправления самостоятельно, содержится в Законе РСФСР "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст.21). К таким налогам относились налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, сбор за право торговли, налог на рекламу, сбор за уборку территорий населённых пунктов и другие налоги и сборы и т.д.

Всего данный перечень включал 21 вид налогов и сборов. В 1992 г. в перечень были добавлены ещё два пункта: сбор за открытие игорного бизнеса и налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Данный перечень местных налогов и сборов сохранился в неизменном виде вплоть до 2000 г., когда была введена вторая часть Налогового кодекса РФ. В целом можно сказать, что данный перечень, хотя и был достаточно обширным, не мог на должном уровне обеспечить формирование местного бюджета, поскольку налоговой базы было недостаточно. Кроме того, законом были жёстко ограничены размеры налогов и сборов, что также говорит об ограничении местных органов власти в вопросе "самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы". Тем не менее если формирование доходной базы местных бюджетов можно охарактеризовать относительной проработанностью, то о расходной части местных бюджетов этого сказать нельзя.

В Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" расходам бюджетов посвящена ст.11. В ней сказано, что "расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития". Таким образом, не существовало чёткого перечня вопросов местного значения, который позволил бы включать в бюджет именно те расходы, которые относятся к компетенции местных органов власти.

Вопросу сбалансированности бюджетов посвящена ст.13 Закона, в которой сказано, что сбалансированность бюджетов всех уровней является необходимым условием бюджетно-финансовой политики. Порядок обеспечения сбалансированности на данном этапе характеризуется следующими моментами.

Во-первых, законодательно было установлено, что при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежали расходы, включённые в бюджет текущих расходов.

Во-вторых, в целях сбалансированности бюджета соответствующими Советами народных депутатов могли устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходило превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводился механизм секвестра расходов.

Секвестр заключался в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и так далее процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежали защищённые статьи.

Состав защищённых статей определялся Верховным Советом РСФСР, а также Верховными Советами республик в составе РСФСР и местными Советами народных депутатов в рамках их компетенции. Покрытие дефицита бюджета развития осуществлялось также за счёт выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

В целях осуществления антиинфляционных мероприятий вопросы о предоставлении республиканскому бюджету РСФСР кредитных ресурсов и выпуске государственных займов рассматривались Верховным Советом РСФСР по представлению Совета Министров РСФСР. Разрешение на кредитование и размещение займов оформлялось в виде постановления Верховного Совета РСФСР.

В вопросе обеспечения сбалансированности местных бюджетов, в том числе в вопросе регулирования бюджетного дефицита, местным органам власти была предоставлена, пожалуй, наибольшая самостоятельность за весь период существования современной России. Однако такая самостоятельность не могла не привести к отрицательным последствиям в виде роста дефицита местных бюджетов, увеличения муниципального долга и снижения финансовой самостоятельности. Нерегулируемый размер дефицита местного бюджета, а также внедрение механизма секвестра расходов привели к ухудшению социально-экономического положения ряда муниципальных образований. Следующим этапом развития местного самоуправления в РФ, в частности системы местных бюджетов, стало принятие в августе 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". До этого времени законодательное регулирование местного самоуправления в России основывалось только на положениях гл.8 Конституции РФ. В данном Законе было дано понятие муниципального образования. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Также этим Законом было определено, что "экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с Законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования". Законом было предусмотрено, что в местных бюджетах могут быть предусмотрены сметы расходов в качестве составной части отдельных населённых пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В доходы местных бюджетов зачислялись местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закреплёнными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Важным моментом на пути развития и укрепления самостоятельности местных бюджетов стало то, что Законом было установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчётного года не подлежала изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Позднее это положение нашло отражение в одном из принципов организации бюджетной системы (принцип самостоятельности бюджетов).

Ещё одним важным моментом стало то, что в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривалось финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Таким образом, законодательно был установлен целевой характер финансовых ресурсов, передаваемых на муниципальный уровень для выполнения отдельных государственных полномочий.

Кроме того, было установлено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с Законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путём закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливались законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Большую роль в укреплении самостоятельности местных бюджетов сыграло то, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивалась путём закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не могла быть обеспечена за счёт указанных доходных источников, органы государственной власти передавали органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчёт не принимались. С точки зрения укрепления самостоятельности местных бюджетов данное положение неоднозначно. С одной стороны, закрепление за местными бюджетами доходных источников на долговременной основе является, безусловно, очень действенным стимулом для развития собственной доходной базы муниципалитетов и, как следствие, повышения самостоятельности бюджетов в перспективе. С другой стороны, в случае недостаточности закреплённых источников доходов органы государственной власти обязаны передавать иные источники, что увеличивает зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов и порождает иждивенческие настроения.

Несмотря на то, что Законом было установлено, что "органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путём закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ", что в определённой мере ставило муниципалитеты в некоторые рамки, в целом можно сказать, что в формировании расходной части своих бюджетов муниципалитетам также была предоставлена большая самостоятельность. Законом также была предусмотрена возможность разового добровольного внесения населением средств для финансирования решения вопросов местного значения (самообложение граждан). Решение о сборе таких средств принималось на местном референдуме, на собраниях (сходах) граждан или представительными органами местного самоуправления с учётом мнения населения. Самообложение граждан характерно, главным образом, для сельских поселений. Однако такого рода доходы бюджета не получили широкого распространения, возможно, в силу особенностей местного самоуправления в России, его неразвитости и низкой активности населения в решении вопросов местного значения. В сентябре 1997 г. был принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", который определил основы организации местных финансов, требования к формированию и использованию ресурсов местного самоуправления, гарантии финансовых полномочий местных органов власти.

В соответствии с данным Федеральным законом формирование местного бюджета осуществлялось путём применения единой методологии. Органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствовались государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Данным Федеральным законом было установлено, что относится к собственным доходам местных бюджетов: местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов (например, доходы от приватизации, сдачи в аренду и реализации муниципального имущества), доли федеральных налогов (например, часть подоходного налога с физических лиц) и доли налогов субъектов РФ, закреплённые за местными бюджетами на постоянной основе. Расчёт долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производился исходя из общего объёма средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имелись другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничивались между ними законом субъекта Российской Федерации. При этом за каждым муниципальным образованием закреплялись на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентировалось уставом города.

Также Законом было установлено, что в бюджете субъекта РФ создаётся фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формировались путём отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществлялось в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей его особенности (численность населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, другие факторы). Доля каждого муниципального образования в общем объёме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливалась в процентах и утверждалась законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта РФ.

Расходная часть местных бюджетов включала следующее:

финансовая самостоятельность муниципальный уровень

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно-правовых актах.15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия местного самоуправления, которая с 1 сентября 1998 г. вступила в силу для РФ. Европейская хартия местного самоуправления содержит ряд важных для укрепления финансовой базы местного самоуправления положений, многие из которых были учтены в дальнейшем в законодательстве РФ и, в частности в бюджетном законодательстве в отношении местных бюджетов.

Хартия обязывает подписавшие и ратифицировавшие её государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Хартия гарантирует соблюдение принципа субсидиарности, который предполагает решение задач на самом низком, удалённом от центра уровне, на котором их решение возможно и наиболее эффективно.

Так, в Европейской хартии местного самоуправления закреплено, что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. При этом, по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счёт местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции. На этом этапе формирование и развитие самостоятельности местных бюджетов характеризуется рядом сложностей. Прежде всего, они связаны с неразвитостью законодательной базы, её недостаточностью и недоработанностью действовавших законов. Во-вторых, сложности с развитием местного самоуправления связаны с тем, что 90-е гг. XX в. были непростым периодом в истории России, периодом глобальных экономических и административных реформ. Были заложены и реализованы на практике принципиально новые основы функционирования бюджетной системы, которых не было и не могло быть в СССР.

Вступление в силу Бюджетного кодекса с 1 января 2000 г. стало знаменательным моментом в развитии бюджетной системы и системы местных бюджетов в частности. Документ упорядочил и закрепил принципы функционирования бюджетной системы, закрепил на долговременной основе доходные источники и направления расходования средств бюджетов всех уровней.

В зависимости от порядка зачисления в бюджет различали закреплённые доходы и регулируемые доходы. Закреплённые доходы по определению являлись собственными. Регулируемые доходы местного бюджета - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливались нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года).

Что касается расходов местных бюджетов, то в зависимости от экономического содержания расходы бюджетов, в том числе местных, делились на капитальные и текущие. Под капитальными расходами местных бюджетов понималась часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создаётся или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и другие расходы бюджета, включённые в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ в капитальные расходы бюджета.

Текущие расходы местных бюджетов предназначались для обеспечения текущего функционирования органов местного самоуправления и бюджетных учреждений. В эту категорию входили и другие расходы местного бюджета, не включённые в капитальные расходы.

В расходной части местного бюджета предусматривалось создание резервного фонда органов местного самоуправления. Средства данного фонда расходовались на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, а порядок их расходования устанавливался нормативными правовыми актами Правительства РФ и органами местного самоуправления. В Бюджетном кодексе были предусмотрены расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов. К ним относились, например, расходы на содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управления ею, организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, организация утилизации и обработка бытовых отходов (за исключением радиоактивных), организация транспортного обслуживания населения, охрана окружающей природной среды на территории муниципальных образований, обслуживание и погашение муниципального долга, целевое дотирование населения.

Также был установлен перечень расходов, финансируемых совместно за счёт средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, например, государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, обеспечение правоохранительной деятельности, обеспечение социальной зашиты населения и т.д.

Распределение и закрепление расходов между бюджетами осуществлялось по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта. Принятие Бюджетного и Налогового кодексов имело большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не была заложена. Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Собственные доходы муниципалитетов в этот период сократились, возросла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов.

Существенные изменения претерпела система местных бюджетов с принятием в октябре 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который определил сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

Основной концептуальной идеей Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ.

В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное городское или сельское поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

При разработке данного Закона предполагалось, что эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В её рамках возможно определение чётких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

Вместе с тем в этой модели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача происходит, в зависимости от конкретных обстоятельств либо в индивидуальном порядке (от муниципального района - к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района - ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении). Заложенная в Законе система межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями стала значительным шагом на пути укрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку она позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

По существу, речь идёт о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, распределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами РФ и местной властью.

Соответственно изменилась и структура системы местных бюджетов. Новая структура бюджетной системы нашла отражение и в редакции Бюджетного кодекса 2005 года. С этого времени к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением, а также рассмотрение и утверждение отчётов об исполнении бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

С 2005 г. перечень местных налогов в составе налоговых доходов местных бюджетов был сокращён до двух - земельного налога и налога на имущество физических лиц. Как отмечалось ранее, большой перечень местных налогов был малоэффективен, так как налоговой базы было недостаточно, чтобы в полной мере сформировать местный бюджет.

Также в местные бюджеты зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вменённый доход для отдельных видов деятельности, государственной пошлины. Для каждого вида муниципального образования определены нормативы отчислений по данным налогам. Кроме того, Бюджетным кодексом предусмотрены неналоговые доходы местных бюджетов, формируемые за счёт доходов от использования или продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, части прибыли муниципальных унитарных предприятий, и т.д. Принципиально изменился порядок формирования расходов бюджетов бюджетной системы. Если раньше в Бюджетном кодексе содержался конкретный перечень расходов для бюджетов каждого уровня, то теперь формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счёт средств соответствующих бюджетов.

Существует мнение о том, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" во многом повторяет своего предшественника (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г). В ходе разработки нового законопроекта, призванного упорядочить и помочь в развитии института местного самоуправления в стране, предполагалось, что новый Закон решит все противоречия, которые накопились за годы действия предыдущего Закона. Однако уже в первые годы реализации реформы местного самоуправления стало ясно, что ожидания не оправдались. Реформа обнажила ряд проблем и, пожалуй, в некоторой степени даже усугубила их. С точки зрения обеспечения финансовой автономии местных бюджетов продолжается тенденция к централизации расходных и доходных полномочий, снижению самостоятельности местных бюджетов и повышению степени их использования для решения государственных задач федерального и регионального уровня. Тем не менее нельзя не признать и положительные моменты. Самым существенным, очевидно, является введение закрытого перечня типов муниципальных образований, а также введение двухуровневой модели организации местного самоуправления. Вторым важным моментом стало разграничение вопросов местного значения. Нельзя сказать, что это разрешило проблему разграничения расходных полномочий, однако стало важным этапом на пути дальнейшего совершенствования разграничения расходных полномочий и отправным пунктом для дальнейшей проработки вопроса.

Всерьёз концепцией финансовой самостоятельности местного самоуправления начали заниматься только в XXI в. после принятия Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Целью Программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В Программе определены критерии разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней, определены принципы разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы. В Концепции предложен ряд мер, направленных на решение ключевой задачи реформы межбюджетных отношений - предоставление "органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами". В отношении доходов бюджетов целью данного направления "является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счёт собственных налогов". В целом можно сказать, что на настоящем этапе развития бюджетной системы наблюдается тенденция к децентрализации, повышению роли территориальных бюджетов. Об этом свидетельствуют и положения Бюджетного послания Президента Федеральному Собранию РФ на 2012 - 2014 годы. В частности, в качестве одной из основных задач бюджетной политики на ближайшую перспективу является обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также разработка мер по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации, соответствующих новому распределению полномочий. В качестве основных направлений развития налоговой политики и формирования доходов бюджетов предлагается завершение подготовки к введению налога на недвижимость, а также инвентаризация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам и оценка их эффективности.

В области межбюджетных отношений должны быть подготовлены предложения по децентрализации полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления должны быть переданы на муниципальный уровень. Соответственно этому должны определяться как расходные обязательства, так и источники доходов. В Послании отмечается, что "в последующем целесообразно увеличить нормативы долей налогов, направляемых на формирование местных бюджетов, а также повысить требования к порядку определения объёмов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и пропорции соотношения дотаций и субсидий, предоставляемых местным бюджетам из региональных бюджетов".

Итак, реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем двадцатилетнюю историю. Содержание этой реформы для муниципалитетов состоит в колоссальных изменениях в порядке формирования доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, в формировании в муниципалитетах способности поддерживать политику, проводимую на федеральном и региональном уровнях.

Для бюджетных реформ, проводимых в 90-е гг. прошлого столетия, а также в начале 2000-х гг. имела место тенденция к централизации налоговых и в меньшей степени расходных полномочий, и говорить об укреплении самостоятельности местных бюджетов в этот период не приходится. В настоящее время происходит обратный процесс, что нашло отражение и в Бюджетном послании президента Федеральному Собранию на 2012 - 2014 годы. Предлагаемые меры, в случае их успешной реализации, призваны обеспечить устойчивое развитие института местного самоуправления в России, укрепление его финансовой самостоятельности.

Литература