Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

Талалаев Николай Викторович

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России.

Научный руководитель:

Краснов Юрий Константинович, доктор юридических наук, профессор.

Официальные оппоненты:

Атаманчук Григорий Васильевич, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

Булатецкий Олег Юрьевич, кандидат юридических наук.

Ведущая организация - Российский новый университет юридический факультет.

Защита состоится 16 декабря 2009 г. в 17.00 часов на заседании Диссертационного совета Д-209.002.01 при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 2126. Телефон 434-06-90, факс 434-93-88.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России.

Автореферат размещен на официальном сайте МГИМО(У) МИД России http://www.mgimo.ru 16 ноября 2009 года

Автореферат разослан 16 ноября 2009 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор социологических наук, профессор Е.В. Охотский.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования правового регулирования экономической основы местного самоуправления определяется стремительной динамикой процессов, развертывающихся в этой сфере в современной России.

2008 год стал знаковым в судьбе местного самоуправления. Завершился переходный период, установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009).

В 2008 г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание.

В послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что "фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства" Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года // http://news.kremlin.ru/transcripts/1968.. В тоже время, очевидно, что проблемы местного самоуправления в России остаются по-прежнему острыми и многочисленными. Важнейшей нерешенной проблемой остается проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Ее суть - законодательно прописанных полномочий у местного самоуправления гораздо больше чем ресурсов для их реализации. В связи с этим снова и снова встает вопрос о необходимости всестороннего анализа сложившегося положения и выработки рекомендаций по решению сложившихся проблем.

Актуальность исследования правового регулирования экономической основы местного самоуправления предопределяется также динамично меняющейся нормативной базой местного самоуправления.

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что период создания институтов, необходимых для организации и функционирования местного самоуправления, в целом завершен. Необходим анализ и обобщение накопленного нормативного материала, выявление коллизий и пробелов в этой сфере. Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании Федеральному Собранию о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года, // http://news.kremlin.ru/transcripts/1968..

Наконец, актуальность темы исследования обусловлена также состоянием научной разработки проблемы. В современной юридической литературе при большом количестве исследований по самым различным аспектам развития местного самоуправления, до сих пор не появилось работ, характеризующих динамичные перемены в сфере правового регулирования экономической основы местного самоуправления.

Состояние научной разработки темы исследования. В конституционном праве проблемы, связанные с исследованием экономической основы местного самоуправления изучались в различных аспектах.

В России теоретики обратились к этой проблематике еще в середине XIX века, в период обсуждения назревших государственных реформ и введения земских учреждений. Большой вклад в изучение местного самоуправления внесли В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин и другие.

К началу XX века в России складывается передовая школа муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А. Велихова. Во многих современных исследованиях содержатся ссылки на книгу Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства" См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М. -Л.: Гос. изд-во, 1928..

Среди современных исследователей правовое регулирование экономической основы местного самоуправления рассматривается в обобщающих трудах по конституционному и муниципальному праву, прежде всего в учебниках и учебных пособиях С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Р.В. Енгибаряна, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо и др.

Особо следует сказать о трудах, целиком посвященных местному самоуправлению, в которых присутствуют разделы об экономической основе. Это прежде всего труды А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.А. Прокошина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.

Специально экономическим основам местного самоуправления посвящены работы Д.Е. Амелина, А.С. Тюхтенева, Л.Е. Тишкина, А.Н. Хмыза и других.

При этом отсутствие комплексного и всестороннего исследования перемен и проблем в правовом регулировании экономической основы на современном этапе затрудняет реализацию многих федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

Объект диссертационного исследования - правовое регулирование совокупности общественных отношений, возникающих, развивающихся и отмирающих в сфере экономической деятельности местного самоуправления, при решении вопросов собственности, бюджетного обеспечения, развития бизнеса, налогообложения.

Предмет диссертационного исследования - правовые нормы, содержащиеся в отечественном и международном праве, регулирующие деятельность местного самоуправления в экономической сфере.

Цель исследования - разработка конституционно-правового механизма регулирования экономической основы местного самоуправления, его составных частей и выявление юридического содержания этого механизма на современном этапе.

Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:

- анализируется понятие экономической основы местного самоуправления;

- характеризуются конституционные основы регулирования экономической жизни местного самоуправления;

- рассматривается развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления;

- исследуется правовой статус муниципального имущества;

- изучается правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов;

- анализируются правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов.

Методологическую основу исследования составляет диалектический материализм, рассматривающий все явления в развитии через преодоление противоречий. На этой основе в диссертации используются также такие методы исследований как сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, статистический и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составили:

- Конституция Российской Федерации 1993 года, а также конституции и уставы субъектов РФ;

- международно-правовые конвенции и другие нормативные акты, посвященные правам и обязанностям местного самоуправления;

- федеральные законы, регулирующие различные аспекты деятельности местного самоуправлении: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"; Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Два федеральных закона, обеспечивающих конституционные гарантии граждан на местное самоуправление: Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 22.06.1998) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- уставы муниципальных образований.

Особую и крайне важную группу источников составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уточняющих полномочия местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном концептуальном подходе к правовому регулированию экономической основы местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. В диссертации обосновывается вывод, что концепция создания местного самоуправления в современной России предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. Эта концепция воплощена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором:

· сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

· разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

· установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

· созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

· урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований.

2. В диссертации охарактеризовано понятие и составные элементы системы местного самоуправления как совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых организационно-правовых форм, институтов, норм, с помощью которых обеспечивается решение вопросов местного значения.

3. В диссертации доказано, что за время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления.

4. В диссертации делается вывод, что практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона, однако, выявила ряд правовых проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства.

В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти основной проблемой остается смешение компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района, что на практике нередко приводит к противостоянию поселений и районов.

В результате изменения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", возник перечень так называемых "прав", которые могут осуществляться за счет местных бюджетов. В результате происходит отступление от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и возникает необходимость расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства.

5. В диссертации аргументируется положение, что нередко при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не создается механизма передачи соответствующих ресурсов. В результате происходит несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий; а поселения, обладающие необходимым потенциалом для исполнения государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах) уклоняются от этой обязанности.

Острой проблемой остается несбалансированность местных бюджетов. Значительное расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления (путем внесения дополнений как в текст базового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и в отраслевое законодательство) не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.

Научная значимость диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации выстроена авторская концепция правового регулирования экономической основы местного самоуправления, рассматриваемой в диссертации как единый самостоятельный институт конституционного права, требующий единых подходов при обновлении законодательства. экономическая муниципальное самоуправление правовой

Практическая значимость исследования в возможности использовании его результатов в дальнейших научных исследованиях по проблематике муниципального и конституционного права, в преподавании учебного курса "Муниципальное право России", в подготовке учебной и учебно-методической литературы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите кафедрой правового обеспечения управленческой деятельности МГИМО(У) МИД России. Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризована степень научной разработанности, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, отражена научная новизна исследования, теоретическая и практическая значимость, сформулированы выносимые на защиту положения и выводы, указаны методологические и теоретические основы.

В первой главе "Экономическая основа местного самоуправления как институт конституционного права" рассматриваются понятие экономической основы местного самоуправления; конституционные основы ее правового регулирования; развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления.

В первом параграфе "Понятие экономической основы местного самоуправления" отмечается, что определение экономической основы местного самоуправления дано в ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: "экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований".

В диссертации сравнивается этот подход с концепцией, реализованной в Европейской хартии местного самоуправления. В ней записано (ст. 9), что экономическая основа местного самоуправления характеризуется соответствием ресурсов, имеющимся в распоряжении местного самоуправления исполняемым функциям.

Конкретизируя этот принцип, Европейская хартия устанавливает несколько важных требований к финансовому обеспечению местного самоуправления:

- органы местного самоуправления должны обладать достаточными для реализации установленных полномочий, собственными финансовыми ресурсами, которыми они могли бы свободно распоряжаться;

- часть этих ресурсов должна быть получена за счет местных налогов и сборов;

- ставки этих налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ могут устанавливаться представительными органами местного самоуправления;

- ресурсы органов местного самоуправления при этом должны быть разнообразными, а политика их использования гибкой, чтобы при изменении финансово-экономической ситуации, тем не менее бесперебойно выполнять свои обязательства;

- слабые в финансовом отношении органы местного самоуправления должны получать реальную помощь государства для корректировки последствий неравномерного распределения источников финансирования и расходов.

Важным является требование Европейской хартии, чтобы финансовая помощь не мешала органам местного самоуправления самостоятельно определять политику в сфере их собственной компетенции Собрание законодательства РФ. 07.09.1998. N 36. Ст. 4466..

В главе характеризуются основные элементы экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации: собственность, бюджет, местные налоги и сборы.

В диссертации отмечается, что экономическая основа занимает ключевое положение в системе местного самоуправления, Она фундамент деятельности органов муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

В ходе реформы местного самоуправления четко определились две проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне. Первая проблема - несовершенство федерального законодательства, и прежде всего межбюджетного регулирования. Вторая проблема - слабая финансовая база местного самоуправления См.: Резолюция Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации". М., 2006..

Во втором параграфе "Конституция Российской Федерации как основа правового регулирования экономической основы местного самоуправления" подчеркивается, что теоретико-правовой базой анализа экономической основы служат положения Конституции Российской Федерации.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция прямо называет такие полномочия местного самоуправления, как:

- владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и использование местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов;

- осуществление охраны общественного порядка.

В Конституции предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта Российской Федерации не может противоречить Федеральному закону.

В третьем параграфе "Развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления" рассматривается структура законодательства, регулирующего местное самоуправление в России.

В диссертации показывается, что при внешнем благополучии и всесторонности законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления, необходимо признать, что существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009). "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.

В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти основной проблемой правового регулирования остается нечеткое формулирование вопросов местного значения.

Медленно решается проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Речь, прежде всего, идет о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований.

Во многих случаях вновь образованные поселения не занимаются вопросами местного значения, а передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы - решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегионразвития 17758 поселений (82,2 %) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит "односторонний" характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Вновь созданная система публичной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными.

В диссертации показывается, что в разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях - через обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований осуществляется рациональное распределение ресурсов по каждому муниципалитету. В Ивановской области работа по повышению эффективности экономической деятельности ведется на основе формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах путем делегирования депутатов и глав, входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который осуществляет межмуниципальные функции для поселений.

Во второй главе "Правое регулирование основных институтов экономических основ местного самоуправления" рассматриваются различные аспекты правового регулирования финансовых и имущественных отношений в системе местного самоуправления.

В первом параграфе второй главы "Правовой статус муниципального имущества" отмечается, что муниципальные образования являются самостоятельными, субъектами права. Являясь публично-правовыми образованиями, органы местного самоуправления реализуют свои права и выполняют обязанности в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Фундаментом экономической основы МСУ является муниципальная собственность. Процесс ее формирования начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В развитие названного Постановления Президент России своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлияла приватизации. Ее результат - радикальное изменение структуры собственности в нашей стране. По данным Счетной палаты в результате приватизации доля муниципальной собственности в структуре собственности России составляет в настоящее время всего 6 процентов См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы Аналитическая записка Государственного научно- исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ. - М.,2004// http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/priv-tree_files-fl-6.pdf..

Частная же собственность на территории муниципалитетов сформировалась в значительной своей части на капиталы лиц, не заинтересованных в развитии реального производства, сохранении и совершенствовании инфраструктуры, в решении местных вопросов.

К тому же хотя государство сохранило за собой значительное число пакетов акций предприятий на территории муниципальных образований, их величина ниже контрольного и даже блокирующего пакетов.

К тому же новая структура собственности не была обеспечена для ее эффективного использования соответствующими рыночными институтами как экономическими, так и законодательными. Основы защиты и реализации прав собственности, особенно владельцев незначительных пакетов - миноритарных акционеров так и не сложились Там же..

У органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на эти процессы какое-то заметное воздействие. В результате приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод. Так как предприятия продавались по остаточной стоимости, то и значительных поступлений в бюджеты муниципальных образований практически не было.

Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные со становлением муниципальной собственности.

Во-первых, на состоянии дел сказывается неполнота и противоречивость законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления. В результате множатся конфликты из-за муниципальной собственности, нарастают противоречия по поводу ее эффективного использования.

Конституция Российской Федерации, признает и гарантирует правовую защиту муниципальной собственности (ст. 8), право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).

Однако применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия механизма законодательного регулирования участия населения в управлении муниципальным имуществом. В диссертации обосновывается вывод, что население должно иметь возможность выражать свое мнение по этому поводу в формах прямого волеизъявления, особенно в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. В небольших муниципальных образованиях это может происходить на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

В диссертации отмечается, что системное управление муниципальной собственностью складывается из нескольких групп методов: правовых, экономических и финансовых.

Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Во-первых, как собственники своего имущества муниципальные образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов.

Во-вторых, по названной причине Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст. 126 ГК).

Во втором параграфе "Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов" обосновывается положение о том, что местные финансы - это базовый элемент местного самоуправления (ст.28). Раскрывается понятие "местные финансы" в Федеральном законе от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно статье 2 закона, "местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства".

Корни изучения роли финансов в системе местного самоуправления лежат глубоко в истории. Один из исследователей этой проблематики в дореволюционной России А.А. Мошкин писал в связи с этим: "Финансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем государственное финансовое хозяйство.... Отличие местного финансового хозяйства от государственного заключается, во-первых, в том, что органы общественного самоуправления, сами по себе, не являются субъектами финансового верховенства. Они действуют на основании полномочий государственной власти и только в пределах этих полномочий..." См.: Мошкин А.А. Бюджеты земств и городов. М., 1915. С. 3..

В советский период профессор Н.Н. Ровинский, характеризуя значение местных финансовых ресурсов, заметил, что на началах покрытия местных расходов местными же доходами местные финансы являются важнейшим методом децентрализации власти и автономного управления на местах Местные финансы СССР. Отв. ред. Н.Н. Ровинский. М., 1936. С. 45..

В соответствии со ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Местный бюджет, также как и бюджет любого другого уровня, имеет доходную и расходную части. В доходной части местного бюджета можно выделить:

- собственные доходы, за счет которых финансируется решение вопросов местного значения.

- субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В настоящее время в ситуации финансово- экономического кризиса - главное его последствие для местного самоуправления - сокращение доходов муниципальных бюджетов. В первом квартале 2009 года они снизились на 11 процентов по сравнению с тем же периодом 2008 года.

Межбюджетные трансферты в 2009 году занимают более 31 процента в общем объеме доходов местных бюджетов. Это без учета субвенций, направляемых на обеспечение делегируемых полномочий. А для поселений и муниципальных районов эта доля достигает 60 процентов См.: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/step-2009-06-04-tree_files-fl-145.pdf.. Таким образом, финансовая независимость местного самоуправления по-прежнему далекая цель.

В диссертации аргументируется положение о том, что финансовую самостоятельность местного самоуправления следует относить к числу конституционно-правовых институтов. Данный принцип осуществления местного самоуправления, закрепленный в ст. 132 Конституции РФ, возможно, является небольшим (по совокупности норм) конституционно-правовым институтом, но не является "незначительным" по характеру отношений, им регулируемых. В юридической литературе отмечается, что государственно-правовой институт может содержать достаточно узкую группу норм конституционного права См.: Кутафин О.Е., Козлова Е.И. Конституционное право РФ. М., 2008. С. 14., а малое число конституционно-правовых норм не означает неурегулированность общественных отношений Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Советское государство и право. 1977. N 2. С. 20..

К отношениям, которые регулируются данным конституционно-правовым институтом, необходимо относить:

1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование; в свою очередь, оно, в соответствии с Конституцией и законом, имеет местный бюджет и другие финансовые ресурсы, принадлежащие к числу объектов собственности муниципалитета, которыми муниципальное образование вправе распоряжаться самостоятельно и свободно.

2. Отношения, в которых одним из участников выступает население муниципалитета; данную группу отношений составляет процесс самостоятельного волеизъявления населения по финансовым вопросам муниципального значения.

3. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, которые осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения в финансовой сфере самостоятельно и несут за ее ненадлежащее осуществление различные виды юридической ответственности.

Федеральный Закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления" предусматривает, что "органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации". Однако в подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им "в качестве компенсации" средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь "учитывается" при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций.

В третьем параграфе "Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов" рассматривается различные аспекты правового регулирования местных доходов.

Статьей 132 (ч. 1) Конституции РФ закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Также ч. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ (ч. 1 от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и ч. 2 от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ) предусмотрено, что местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах.

Вместе с тем исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативно-правовые акты по вопросам налогообложения и сборов, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Местные налоги устанавливаются Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся законами этих субъектов Федерации.

В настоящее время из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, - от региональных налогов.

При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, выпадающие доходы не компенсируются. Муниципальные районы не имеют собственных налогов, однако могут собирать земельный налог и налог на имущество физических лиц на межселенных территориях.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

В заключении автор подводит итоги диссертационного исследования, отражает основные положения диссертации и обобщает результаты работы.

БИБЛИОГРАФИЯ

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих изданиях:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Талалаев Н.В. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в России (конституционно-правовой аспект) // "Право и управление. ХХ 1 век". 2009. № 1(10). - 0, 7 п.л.

2. Талалаев Н.В. Понятие экономической основы местного самоуправления в юридической науке // "Право и управление. ХХ 1 век". 2008. № 4(9). - 0, 6 п.л.

Другие публикации:

3. Талалаев Н.В. Правовой статус муниципального имущества// Интернет-журнал "Lex terra incognita". 2009. № 1(4). -0,7 п.л.

4. Талалаев Н.В. Конституция Российской Федерации как основа правового регулирования местного самоуправления // Интернет-журнал "Lex terra incognita". 2008 № 3. - 0,7 п.л.

5.Талалаев Н.В. Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: нужны новые импульсы// Интернет-журнал "Lex terra incognita" 2008. № 1. - 0,7 п.л.

6. Талалаев Н.В. Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов// Интернет-журнал "Право и управление. ХХ 1 век". 2008. № 2-0,6 п.л.

7. Талалаев Н.В. Правовые основы развития местного самоуправления в России на современном этапе //Интернет-журнал "Право и управление. ХХ 1 век". 2007. № 1-1,0 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...