Административно-правовой статус и совершенствование деятельности таможенной службы в условиях административной реформы

Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

САМОЙЛОВ Алексей Владимирович

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления (Университет) Московского государственного института международных отношений МГИМО (У) МИД России

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Козбаненко Виктор Анатольевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор ГУРИНОВИЧ Александр Георгиевич

кандидат юридических наук СТЕПАНЕНКО Сергей Михайлович

Ведущая организация: Санкт-Петербургский имени В.Б.Бобкова филиал Российской таможенной академии

Защита состоится 17 декабря 2008 г. в 14 часов на заседании Диссертационного Совета Д-209.002.01 в Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, Москва, пр. Вернадского,76 МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039. Телелефоны: 434-93-88, 434-11-65, 434-06-90

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России.

Автореферат разослан 10 ноября 2008 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета,

доктор социологических наук, профессор Е.В.Охотский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется целым рядом факторов объективного и субъективного характера. Во-первых тем, что Российская Федерация заняла место полноправного участника международных экономических отношений и необходимость качественного таможенного администрирования Согласно Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. N 2225-р, таможенное администрирование - "совокупность средств и методов обеспечения соблюдения таможенного законодательства физическими и юридическими лицами при перемещении ими товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации". в перспективе присоединения России к ВТО является одним из перспективных направлений государственной политики в области внешнеэкономической деятельности.

Во-вторых, реформирование системы исполнительной власти существенно изменило как правовое положение самих сотрудников таможен, так и систему приоритетов решаемых таможенными органами задач, в рамках осуществления государственного управления в установленной сфере деятельности.

Изменение правового статуса таможенной службы в структуре исполнительной власти Российской Федерации, преобразование Государственного таможенного комитета в Федеральную таможенную службу, отнесение ее подведомственности к Правительству Российской Федерации, усиливающаяся международная интеграция, необходимость участия России во Всемирной торговой организации и других межгосударственных и межнациональных союзах и ассоциациях, все эти факторы неизбежно приводят к существенным изменениям методов «работы на границе».

В-третьих принципы, положенные в основу новой редакции Таможенного кодекса РФ, подходы к осуществлению внешнеэкономической деятельности приведены в соответствие с международными правовыми актами, многие положения нового кодекса построены на основе Киотской конвенции Kyoto Convention (1999), General Annex, Chapter 6, Guidelines on Customs Controls. Вместе с тем, применение основных международных принципов ведения таможенного дела для России имеет свои особенности, и уяснение этого обстоятельства является одним из ключевых аспектов в понимании российского таможенного права, в современных условиях развития таможенного законодательства и правоприменительной практики.

Вышеизложенное делает попытку системного подхода к пониманию нового таможенного менеджмента, формирования правильного видения таможенного законодательства в качестве нормативной основы современного правового регулирования организации и правоприменительной деятельности таможенной службы в аспекте совершенствования ее административно-правового статуса не только актуальным, но и необходимым.

В ходе проводимой административной реформы закладывается основа дальнейшего строительства и совершенствования правового государства. В этой связи, одна из важных задач - формирование на этом этапе четкого понимания места таможенной службы в структуре органов исполнительной власти, ее административно-правового статуса, урегулированного комплексом специальных юридических норм, реализация которых имеет важнейшее практическое значение для дальнейшего совершенствования системы государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности.

Исследование обозначенной проблемы актуализируется также и тем, что в научной юридической литературе по таможенной тематике до настоящего времени отсутствуют исследования правового статуса таможенной службы, которая рассматривалась бы одновременно: как система государственных органов и как специализированная служба, осуществляющая профессиональную деятельность в сфере внешнеэкономических отношений. Кроме того, измененная Законом от 11.06.2008 № 103-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области таможенного дела» СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3022. и в соответствии в Указом Президента от 11.05.2006 № 473 «Вопросы таможенной службы» СЗ РФ. 2006. № 20. Ст. 2162., нормативная база, выводящая ФТС России из подчинения Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации не могла быть комплексно проанализирована по причине недостаточной практики применения. В связи с чем, приводится анализ нормативных документов перераспределяющих функции и полномочия Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной таможенной службы.

В этом ключе актуализацией рассмотрения теоретических и прикладных аспектов правового регулирования таможенной службы Российской Федерации обосновывается построение настоящего исследования. В нем осуществлена одна из первых попыток определить место таможенной службы в системе государственного управления, а также выявить содержание и особенности правового статуса таможенного служащего в условиях совершенствования организационно-функциональной структуры таможенной службы под влиянием изменений происходящих в процессе административной реформы.

Степень разработанности проблемы. В связи с исторически сложившимися особенностями правового регулирования таможенной службы, а также присущей данному государственному органу специфики, вопросы научного анализа таможенной службы связаны с имеющимся дефицитом обстоятельных работ, посвященных комплексному правовому исследованию этого вида государственной деятельности. Вместе с тем, специалистами данной отрасли права и законодательства проведено множество исследований, касающихся вопросов функционирования таможенного ведомства, что отражено в большом количестве научных трудов по таможенной тематике. В их числе прежде всего работы Витюка В.В., Ванина М.В., Борисова К.Г., Габричидзе Б.Н., Зябкина В.М., Шамахова В.А., Кротова И.Е., Ноздрачева А.Ф., Федасовой Ю.В., Прусаковой Н.В. и других, внесших большой вклад в развитие и исследование проблематики таможенной службы См.: Борисов К.Г. Международное таможенное право. М.,2001; Ванин М.В. Реформа таможенной системы и эффективность экономики// Проблемы теории и практики управления.2001 №2; Витюк В.В. Таможенная служба, как особый вид государственной службы РФ М., 2000 г. РТА; Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право. М.: Инфра-М-Норма, 1997; Зябкин В.М. Таможенные органы в механизме российского государства (теоретико-правой аспект) - Спб, 2000; Шамахов В.А. Таможенное право Российской Федерации. СофтИздат. 2007; Кротов И.Е. Таможенная служба в системе государственных органов регулирования внешнеэкономической деятельности - Москва, 2000; Федасова Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации - Москва, 2004; Ноздрачев А.Ф. Административная организация таможенного дела. М., 2005; Прусакова Н.В. Таможенные органы в механизме современного государства. Сравнительно - правовое исследование - 2002 - МВД, РТА..

Однако, вплоть до настоящего времени комплексного анализа таможенной службы в ее современном виде, рассмотрения ее конституционных основ и административно-правовых аспектов проделано не было. На данном этапе таможенная служба находится в стадии качественных организационно-функциональных преобразований, связанных с формированием комплекса правовых норм, образующих особенности правового статуса с учетом особенностей таможенной службы, сформировавшихся за весь исторический период существования таможенной службы, и новейшего опыта, полученного в процессе административных преобразований 2004-2008 гг. Таким образом, в связи с необходимостью совершенствования административно-правового статуса таможенной службы, необходимо выявить произошедшие структурные изменения таможенного ведомства РФ и оценить его функциональные характеристики опираясь на практическую составляющую опыта предыдущих лет и перспектив намеченного развития. Данное обстоятельство, характеризующее имеющиеся правовые пробелы, как в законодательстве, так и в теоретико-правовых исследованиях организации и деятельности таможенной службы также определяет актуальность диссертационной работы.

Цель настоящего исследования состоит в изучении вопросов организации таможенной службы под влиянием административной реформы и выявлении специфики административно-правового статуса таможенной службы, как организационно-институциональной системы и как вида профессиональной служебной деятельности государственных служащих Российской Федерации.

Достижение поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач настоящего исследования:

1. Проведением исторического анализа формирования законодательной базы в таможенной отрасли, а также сравнительного анализа международного законодательства об организации таможенной службы.

2. Обозначением конституционно-правовых основ организации таможенной службы и административно-правового статуса федеральной таможенной службы.

3. Обобщением научных и практических подходов к проблемам организации таможенной службы РФ на основных этапах административной реформы в Российской Федерации, в части касающейся правового регулирования таможенной службы РФ.

4. Выделением особенностей правового статуса таможенной службы и сотрудников таможенных органов

5. Выявлением признаков качественных изменений таможенного администрирования в ходе административной реформы на основе анализа правоприменительной практики таможенных органов в процессе осуществляемого реформирования.

6. Определением перспектив совершенствования законодательства о таможенной службе, посредством формулирования принципов дальнейшего повышения эффективности таможенной службы как государственного механизма настройки внешнеэкономической деятельности и внесением предложений по совершенствованию законодательства об организации таможенной службы РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации таможенной службы, и ее правового регулирования, а также подходы к решению новых задач в реализации современной внешнеэкономической политики.

Предметом исследования являются конституционные основы и административно-правовые аспекты статуса таможенной службы в условиях административной реформы, проводимой на современном этапе российской государственности. При этом таможенная служба анализируется одновременно в двух своих составляющих: таможенная служба - как орган государственной власти и таможенная служба - как особый вид профессиональной служебной деятельности таможенных служащих. Подобный подход позволяет проанализировать и обобщить теоретико-правовые связи и представить наиболее полную картину реального состояния государственного администрирования в рамках функций и полномочий, реализуемых таможенной службой.

Поставленные вопросы рассматриваются в соответствии с положениями и нормами Конституции Российской Федерации, в части касающейся правового статуса федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, законодательства о государственной гражданской службе и о службе в таможенных органах, а также Таможенного кодекса Российской Федерации, как правового акта, предполагающего исчерпывающее, детальное правовое регулирование определенной области юридической деятельности, конкретизирующего основные задачи и функции, реализуемые в государственном регулировании внешнеторговых отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована фундаментальными научными трудами в области теории и истории государства и права, в их числе работы Краснова Ю.К., Нерсесянца В.С.; конституционного права - Баглая М.В., Енгибаряна Р.В., Краснова М.А., Эбзеева Б.С.; административного права - Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А., Козбаненко В.А., Старилова Ю.Н., Гуриновича А.Г.; таможенного права -Витюка В.В, Ванина М.В., Габричидзе Б.Н., Лозбенко Л.А.; финансового права - Грачевой Е.Ю., Коровкиной Е.Б., Бакаевой О.Ю.; гражданского права - Калпина А.Г., Носковой Ю.Б.; международного права - Колосова Ю.М., Вылегжанина А.Н. и других.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс методов научного познания: диалектического, конкретно-исторического, системно-функционального, формально-логического, статусно-юридического, сравнительно-правового, методов системного и структурного анализа и другие.

Нормативно-правовой основой исследования явились международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации и иные акты, прежде всего Федеральной таможенной службы Российской Федерации, а также других государственных органов и акты органов судебной власти. таможенный административный правовой служба

Научная новизна исследования состоит в системном анализе динамики развития, совершенствования правового регулирования деятельности таможенной службы в процессе перехода Российской государственности к следующему этапу демократизации общества, позиционирования ФТС России в ходе формирования принципиально нового аппарата государственного управления. В диссертации впервые комплексно проанализировано состояние таможенного администрирования после реформирования основных составляющих таможенной службы: административно-правового статуса органа, уполномоченного в области таможенного дела, методов осуществления профессиональной деятельности и принципиального изменения задач, решаемых таможенными органами, а также правовое положение таможенной службы после переподчинения ФТС России непосредственно Правительству РФ, минуя подведомственность курирующему министерству. В этой связи выявлены основные тенденции развития организационных основ, форм и методов деятельности таможенных органов в условиях проводимой в стране административной реформы, обосновываются перспективные пути совершенствования организации и правового регулирования таможенной службы.

Положения, выносимые на защиту:

1. Институт таможенной службы в России к рубежу XIX-XX вв. организационно сформировался и получил надлежащее закрепление в специальном законодательстве, имеющем кодифицированный характер. Историко-правовой анализ правовых норм, которые регламентируют институт таможенной службы, позволил сделать вывод о частичной преемственности и существенной практической значимости накопленного отечественного исторического опыта для успешного проведения реформы таможенной службы в современных условиях. Так например, элементы таких основных институтов таможенного права как декларирование, таможенные режимы, таможенная стоимость встречаются в Уставных грамотах «О сборе таможенных пошлин…», датированных XVI веком, и они широко применяются в современной таможенной практике.

2. Специфика таможенной службы предопределяет ее особый правовой статус. Поэтому ее анализ необходимо проводить одновременно в двух плоскостях: таможенная служба - как система государственных органов, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства на территории Российской Федерации и осуществляющих государственное регулирование внешнеэкономической деятельности Российской Федерации - с одной стороны, а с другой, таможенная служба - как система норм, регламентирующих прохождение федеральной государственной службы на государственных должностях в таможенных органах и нормативно закрепляющих круг прав и обязанностей таможенных служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, и должностных лиц, осуществляющих полномочия по реализации правоохранительных функций.

3. В диссертации обосновывается положение о том, что институт таможенной службы, являясь частью института государственной службы, обладает специфическими признаками, предопределяющими его сущность, основным из которых является совмещение черт государственной гражданской и государственной правоохранительной службы. Кадровый состав служащих таможенных органов неоднороден по своей правовой природе и разделен на сотрудников таможенных органов и государственных гражданских служащих, проходящих службу в таможенных органах, в связи с чем перечень нормативных актов, регламентирующих деятельность таможенных служащих объединяет нормы законодательства о гражданской службе и нормы законодательства, регулирующего правоохранительную составляющую таможенной службы с особенностями, обусловленными предметом деятельности ФТС России.

4. Анализ международного законодательства, регламентирующего деятельность таможенных органов Европейских стран, позволил сделать вывод о создании в Российской Федерации структуры таможенных органов, аналогичной структурам таможенных служб стран Европы, например Германии См.: «The Federal Customs Administration» по данным Интернет-портала www.zoll-d.de или ДанииСм.: «The Danish Ministry of Taxation» по данным Интернет-портала www.skm.dk. Немаловажное значение в работе по вступлению России в ВТО отведено гармонизации международных таможенных процедур, что предопределило качественный пересмотр норм Российского законодательства в таможенной сфере.

В этой связи, необходимо наращивать темпы имплементации международных правовых норм, что в конечном итоге упрощает присоединение России к ВТО, и сделает этот шаг логичным продолжением реформирования таможенного законодательства.

5. Анализ действующего законодательства, регламентирующего правовой статус Федеральной таможенной службы России и её функций в реализации внешнеэкономической политики государства, позволил предложить в качестве оптимизации системы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области таможенного дела, создание Федерального таможенного агентства, посредством перераспределения функций не относящихся к контрольным, и связанных с оказанием государственных услуг от ФТС России к вновь созданному агентству. Такая модель могла бы упростить в дальнейшем административный контроль в области таможенного дела, как в случае реализации контрольных функций самой ФТС России, так и в случае передачи данных функций в МВД России, либо вновь созданному федеральному органу, осуществляющему контроль за соблюдением административного законодательства.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, выступлениях на научно-практических конференциях, прошли апробацию в ежедневной юридической практике правового отдела Шереметьевской таможни.

Структура диссертации предопределена целями и задачами исследования, а также логикой изложения диссертационного материала. Работа состоит из введения, трех глав, охватывающих семь параграфов, заключения, списка источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, показана степень научной разработанности исследуемой проблемы, определены объект и предмет исследования, поставлены цели и основные решаемые задачи, показывается научная новизна, методология исследования, а также теоретическая и практическая значимость достигнутых результатов, обоснованность и апробация выдвигаемых на защиту научных положений.

В первой главе «Теоретико-методологический анализ правового регулирования таможенной службы», состоящей из трех параграфов, проводится научно-теоретический анализ сущности и содержания института правового регулирования таможенной службы Российской Федерации, истории его развития, с учетом зарубежного опыта, а также концептуальных основ его построения.

В первом параграфе «Исторические аспекты становления и развития таможенной службы в России» выявляется историческая преемственность норм, регламентирующих таможенные правоотношения. Прослеживается история развития таможенной службы, выводится тезис о том, что идеи, принципы и методы, которые в настоящее время относятся к отрасли таможенного права, закрепленные в нормативных актах на момент возникновения таможенных правоотношений, дошли до наших дней. Развитие общества требовало усложнения и дополнения правовых механизмов регулирования деятельности таможенного ведомства, для адекватного регулирования таможенных правоотношений и соответствия их развивающемуся административному устройству государства. Тем не менее, многие элементы, отраженные в нормативных актах различных исторических периодов российской государственности, относимые к регулированию таможенных правоотношений, можно обнаружить в нормах действующего таможенного законодательства.

На конкретных исторических фактах обосновывается вывод о том, что таможенное законодательство исторически отличалось излишней сложностью, запутанностью и противоречивостью наполняющих его правовых норм, что влекло за собой злоупотребления «чиновничества от таможни», являлось фактором, тормозящим торговые правоотношения, в связи с чем, часто подвергалось кодификации. В сложившейся в сфере внешнеэкономических отношений ситуации, предшествующей принятию в 2004 году нового Таможенного кодекса РФ СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2066, выявлены элементы противоречий, свойственных историческим периодам проведения таможенных реформ. В их числе: отсутствие четких правил прохождения таможенных процедур, обилие ведомственных правовых норм различного уровня правотворчества, восполняющих правовые пробелы, устаревшие таможенные правила, не отвечающие растущим потребностям современного общества в участии в международном торговом обороте.

Обосновывается вывод о том, что вопрос «военнизированности» структуры, реализующей таможенные функции государства, беспокоил «умы правителей» на протяжении всего исторического периода развития института таможенной службы. В связи с чем таможню с целью обеспечить необходимый баланс между военной и экономической составляющими, то объединяли с пограничной службой, то наполняли военными кадрами, то наделяли функциями присущими именно военной службе. В этой связи, историко-правовой анализ позволил сформулировать вывод о том, что частичная демилитаризация таможенной службы, проведенная в ходе административной реформы 2001-2008 гг., с целью подобрать адекватное современному уровню развития международной торговли соотношение правоохранительных функций таможни и функций, связанных с оказанием государственных услуг, есть историческая особенность данного вида государственной службы.

Параграф второй «Анализ международного законодательства в области организации таможенной службы» посвящен анализу степени участия Российской Федерации в международных ассоциациях и союзах, программах противодействия транснациональной преступности и обобщению мирового опыта правового регулирования таможенной службы в качестве ведущего субъекта в таможенных правоотношениях.

Анализ степени участия Российской Федерации в ключевых международных договорах, соглашениях и конвенциях в сфере внешнеэкономических отношений показал, что сложившаяся международно-правовая база выступает нормативно правовой основой деятельности таможенной службы Российской Федерации, позволяет обеспечивать эффективность ее функционирования, повышает уровень унификации таможенных процедур и способствует единообразию применения таможенного законодательства странами - участниками соглашений.

В работе формулируется положение о необходимости дальнейшего наращивания темпов имплементации международных правовых норм. Это позволит наполнить российское таможенное законодательство, наравне с нормами национального права, значительным сегментом международно-правовых норм, позволяющих таможенной службе России, руководствоваться в своей деятельности таможенными правилами, схожими с правилами, принятыми международным торговым сообществом, и будет способствовать дальнейшей планомерной интеграции Российской Федерации в мировое торговое пространство.

Проведенный анализ международного законодательства в сфере правового регулирования внешнеэкономической деятельности позволил обосновать вывод, что в процессе реформирования таможенной службы достигнут необходимый порог идентичности моделей построения структуры таможенных органов в России и странах Европейского союза, что упрощает межведомственное взаимодействие ФТС России с таможенными службами других государств, а также способствует решению актуальной задачи вступления России в ВТО.

Вместе с тем, выявляется отличие национальной таможенной службы от аналогичных, по выполняемым функциям, административных структур государств Евросоюза, заключающееся в непосредственном подчинении ФТС России Правительству Российской Федерации. Данное обстоятельство также порождает необходимость более тщательного исследования правовых основ административного статуса таможенной службы, с целью выявления предпосылок для столь детального правового регулирования таможенных правоотношений, в том числе на уровне федерального законодательства.

Третий параграф «Конституционные основы организации таможенной службы Российской Федерации» содержит анализ положений Конституции Российской Федерации в ее правовой связи с регламентацией правового статуса таможенных органов. С учетом того, что положения связанные с установлением таможенных границ, взиманию таможенных платежей, определения статуса федеральной службы в экономической сфере функциональной деятельности, урегулированы на уровне нормативного акта государства, имеющего высшую юридическую силу, а также установленного Конституцией Российской Федерации специального порядка принятия федеральных законов по вопросам валютного, финансового и таможенного регулирования, обосновывается вывод о высокой степени значимости для системы государственного управления института правового регулирования таможенной службы.

В работе определяется степень влияния законодательной, исполнительной и судебной власти на формирование административно-правового статуса таможенной службы, проанализированы непосредственные полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области организации таможенного дела, а также на основе обобщения судебной практики рассмотрено влияние судебных актов на деятельность таможенных органов Российской Федерации.

Проведенный анализ нормативных актов законодательных, исполнительных и судебных органов по вопросам регламентации деятельности федеральной таможенной службы, позволил сделать вывод о том, что правовое регулирование таможенной службы Российской Федерации непосредственно интегрировано в систему сдержек и противовесов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и способствует комплексному соблюдению баланса интересов «ветвей» власти в процессе регулирования таможенных правоотношений.

Во второй главе «Административно-правовой статус таможенной службы в системе органов государственной власти» проводится анализ правового статуса таможенной службы одновременно в двух своих составляющих: как таможенная служба - федеральный орган исполнительной власти и как таможенная служба - профессиональная служебная деятельность таможенных служащих.

Первый параграф раскрывает «Особенности правового статуса таможенной службы Российской Федерации».

В диссертации проводится анализ правового статуса Федеральной таможенной службы России, осуществлена попытка определить место и значение ФТС России в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, после структурных преобразований, реализованных в процессе административной реформы.

Исходя из проведенного анализа, формулируется вывод о том, что специфика ведомственной подчиненности обуславливает особенности статуса Федеральной таможенной службы в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, а также подчеркивает значимость, регулируемого ФТС России сектора общественных правоотношений. Подтверждением данного тезиса служит то обстоятельство, что ФТС России одна из немногих федеральных служб, предмет ведения которой урегулирован кодифицированным законодательным актом, определяющим качественно иную детализацию регулируемых правоотношений по сравнению с обычным федеральным законом - Таможенным кодексом Российской Федерации. Кроме того, Федеральная таможенная служба одна из немногих, которые напрямую подчиняются Правительству Российской Федерации, что способствует консолидации управленческой деятельности в таможенном секторе и повышает оперативность в принятии решений по таможенным вопросам.

Исследование нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус Федеральной таможенной службы, позволило определить таможенную службу как федеральный, правоохранительный орган исполнительной власти, реализующий функции государства по контролю и надзору в области применения таможенного законодательства на территории Российской Федерации.

Здесь важно отметить, что наличие правоохранительной функции в деятельности таможенной службы влечет за собой расширение перечня законодательных актов, определяющих эту составляющую правого статуса. К ним относится целый комплекс нормативных документов, касающийся реализации административно-принудительных функций государства.

Вместе с тем, комплексный анализ функций, реализуемых таможенной службой дал основания предположить, что нормативно-правовая база сложившаяся на настоящий момент, и определяющая правовой статус органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела содержит ряд противоречий. Подтверждением этого тезиса служит ряд обстоятельств:

1. Нормативно-правовые нормы, связанные с вопросами привлечения к административной ответственности вынесены в Кодекс об административных правонарушениях СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1) Ст.1 и не являются как раньше предметом ведения Таможенного кодекса, что явилось следствием реформирования таможенного законодательства, направленного на демилитаризацию таможенных органов, и уменьшило правоохранительную составляющую в правовом регулировании таможенного ведомства, уравняв ФТС России с иными государственными органами в вопросах проведения административного производства по делам о нарушении таможенных правил.

2. Основная функция, реализуемая таможенными органами, а именно таможенное оформление, скорее относятся к сфере оказания государственных услуг и имеет все присущие данной функции элементы.

3. Большая часть таможенных служащих являются федеральными государственными гражданскими служащими, не имеющих статуса сотрудников, присущего сотрудникам правоохранительных органов.

В этой связи, обосновывается тезис о необходимости совершенствования правового регулирования статуса таможенной службы. По нашему мнению, выявленные противоречия можно снять передачей функций, реализуемых таможенной службой и имеющих признаки государственных услуг, созданному на базе ФТС России Федеральному таможенному агентству.

Во втором параграфе «Особенности правового статуса сотрудников таможенной службы» проводится анализ правового статуса таможенных служащих, анализируются причины возникновения различий в правовом статусе таможенников, проблемы и пути снижения негативных последствий порожденных неоднородностью кадрового состава таможенных органов, возникшей в процессе реформирования таможенной службы.

Специфика, решаемых таможенными органами задач предполагает реализацию административно-принудительных функций государства таких как административное задержание, составление административных протоколов, проведение неотложных следственных действий, доставка товаров под таможенным контролем; осуществление работ с вредными условиями труда, например таможенный контроль делящихся и радиоактивных материалов, что и обуславливает особый правовой статус сотрудников таможенных органов, но вместе с тем нарушает однородность кадрового ресурса таможенных служащих. Некоторую степень ясности с вопросом статуса государственных таможенных служащих может внести принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», что является логичным развитием реформирования законодательства о системе государственной службы.

Вместе с тем, по мнению автора, наиболее рациональным в рамках сложившейся к настоящему времени нормативно-правовой базы в этой сфере является в конечном итоге обособление правоохранительной функции не только для таможенной службы но и для других, например налоговой службы, миграционной службы, службы по контролю за оборотом наркотиков и пр. посредством выделения отдельного органа исполнительной власти для решения задач, связанных с оперативно-розыскной деятельностью проведением следственных мероприятий, дознания по уголовным делам и расследования административных правонарушений. При условии формирования нового органа исполнительной власти, реализующего исключительно правоохранительную функцию, сохранение специальных званий непосредственно в таможне целесообразно только для высшего начальствующего состава таможенной службы, по причине особой процедуры присвоения званий генерал-майора и выше.

В связи с утратой должностными лицами таможенных органов ряда льгот и привилегий, предоставляемых им ранее федеральным законом «О службе в таможенных органах» СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3586. выявлена необходимость разработки комплекса мер по обеспечению достойного материального содержания таможенников и их социальной защищенности. Проблема оплаты труда таможенников достигла государственного масштаба, получив следующую оценку в концепции развития таможенных органов, одобренной распоряжением Правительства от 14.12.2005 № 2225р СЗ РФ. 2006. № 2. Ст.260.- «оплата труда должностных лиц таможенных органов не соответствует экономической значимости принимаемых ими решений». С учетом, высокой интенсивности внешнеэкономической деятельности в России, планами по вступлению Российской Федерации в ВТО, проводимыми Правительством Российской Федерации антикоррупционными мероприятиями, большую значимость приобретает насыщение таможенных органов высококвалифицированными кадрами, сохранение на службе в таможенных органах опытных специалистов, обладающих специфическими навыками по реализации таможенной функции государства. Очевидно, что в условиях рыночных отношений без достойного вознаграждения таможенникам сделать этого нельзя.

Третья глава «Организация и деятельность таможенной службы в условиях административной реформы» состоит из двух параграфов и посвящена анализу правоприменительной практики таможенных органов и выявлению путей перспективного развития правового регулирования таможенной службы.

Первый параграф «Особенности правоприменительной деятельности таможенных органов» содержит сравнительный анализ правоприменительной практики в таможенном секторе до и после принятия нового Таможенного кодекса РФ.

При этом основные выводы проведенного сравнительного исследования заключаются в следующем. Выведение норм об административной ответственности за нарушение таможенных правил из предмета регулирования Таможенного кодекса РФ, и включение соответствующего раздела в КоАП РФ СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1) Ст.1., привело к единообразию практики ведения производства по делам о нарушении таможенных правил. Кроме того, подобный подход позволил более тщательно сосредоточить в новом ТК РФ именно правила перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, сконцентрировав внимание участников таможенных правоотношений на процедурах таможенного оформления и контроля. Данное обстоятельство также способствует дальнейшему реформированию таможенного законодательства, целью которого является смещение приоритетов в работе таможенных органов в сторону оказания государственных услуг по таможенному оформлению товаров.

Смягчение ответственности за совершение незначительных административных правонарушений в области таможенного дела, помимо прямого эффекта, позволило решить множество других задач, например, разгрузить отделы таможенных расследований таможен, повысить доверие общества к государству и подтвердить на практике заявленный курс либерализации таможенного законодательства, а также сконцентрировать кадровые ресурсы таможен на работе по анализу рисков и выявлению правонарушений наносящих больший экономический урон экономике страны.

Вместе с тем, определенная степень инертности психологии таможенных служащих в процессе реализации новых таможенных технологий, предполагает акцентирование внимание ФТС России на регулярном мониторинге решений, принимаемых таможенными органами, как в процессе ведомственного контроля Ведомственный контроль - это деятельность таможенных органов, направленная на выявление и устранение нарушений, допускаемых нижестоящими таможенными органами и их должностными лицами при принятии (непринятии) решений и совершении (несовершении) действий, связанных с выполнением задач и функций таможенных органов в сфере таможенного дела, осуществляемая помимо рассмотрения жалоб и актов прокурорского реагирования на указанные решения, действия (бездействие). - См.: Приказ ФТС России от 23.09.2005 №889, так и в процессе анализа судебной практики по обжалованию решений таможенных органов, и является одним из основных условий для дальнейшей либерализации таможенного законодательства и совершенствования правового регулирования в секторе таможенных правоотношений.

Второй параграф «Перспективы совершенствования организации и правового регулирования таможенной службы на современном этапе» посвящен выявлению основных путей перспективного развития правового регулирования таможенной службы.

Анализ действующего таможенного законодательства и деятельности таможенной службы по его применению позволил заключить, что закрепленная в ТК РФ концепция «системы управления рисками» Kyoto Convention (1999), General Annex, Chapter 6, Guidelines on Customs Controls, p. 36. позволяет экономить ограниченные ресурсы таможенных органов и концентрировать основные усилия на тех направлениях, где вероятность нарушений таможенного законодательства максимальна либо возможно нанесение значительного экономического ущерба интересам государства.

Использование этого принципа на практике означает, что таможня осуществляет не тотальный контроль за товарами и транспортными средствами, как это происходило до 1 января 2004 г., а выборочно работает по тем товарам, которые составляют группу риска. Имеются в виду те товары, по которым возможно недостоверное декларирование, занижение таможенной стоимости и другие нарушения. В свою очередь, эта выборочная работа должна совершенствоваться с учетом инновационных информационных технологий.

В этой связи, в качестве перспективных направлений правового регулирования предмета деятельности ФТС России, выводится положение о том, что формирование и оперативное доведение до подразделений, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль профилей риска См.: Азаров Ю.Ф., Баландина Г.В. Комментарий к ТК РФ, Издательство «Норма», М, 2004 - «профиль риска» - сочетание факторов риска, основанных на собранной информации, которая была проанализирована и классифицирована по определенным категориям, актуализированных по территориальному, предметному, сезонному и иным признакам является средством решения двуединой задачи, комплексно способствующей соблюдению баланса интересов бизнеса и власти, а именно ускорение внешнеэкономического товарооборота и недопущение при этом нарушений таможенного законодательства, а также обеспечение надлежащей собираемости таможенных платежей. Решение данной задачи предполагает совершенствование информационных технологий, электронных схем декларирования и построение системы оперативного обмена данными.

Кроме того, перспективным путем правового регулирования таможенной службы является совершенствование процедур и методов таможенного контроля после выпуска товара в свободное обращение, в рамках ст. 361 ТК РФ, рациональное использование института таможенной ревизии помимо прямого результата - доначисление таможенных платежей в бюджет, косвенно способствует дисциплинированию участников ВЭД еще на этапе таможенного оформления, создает мотивацию к недопущению нарушений таможенных правил и повышает правовую культуру в области таможенных правоотношений.

В заключении подводятся основные итоги исследования, обобщены теоретические положения и выводы, сформулированные на их основе практические рекомендации и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы

В изданиях из Перечня рецензируемых научных журналов и изданий ВАК России

1. Самойлов А.В. Особенности и проблемы правового статуса сотрудников таможенной службы. //Государственная служба. № 6, 2007. С.

2. Самойлов А.В. «Цепкая» таможня: проблемы совершенствования таможенного контроля. // Черные дыры в российском законодательстве» № 4, 2007. С.

Статьи в научных журналах и сборниках

3. Самойлов А.В. Таможенная служба. Правовые пробелы. //Материалы III-й межвузовской научно-практической конференции. М., ГУУ. 2003. С.

4. Самойлов А.В. Судебная защита таможенного права. //Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и слушателей Российской таможенной академии. М., 2004. РТА. С.

5. Самойлов А.В. Таможенная служба в XX веке. //Материалы IV-й Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право и управление». М. 2004. ГУУ. С.

6. Самойлов А.В. «Цепкая» таможня: проблемы совершенствования таможенного контроля. //Административное право и процесс. № 2. 2007. С.

Размещено на Allbest.ru