Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза

12.00.10 - Международное право. Европейское право

кандидата юридических наук

Толокнова Тамара Борисовна

Москва, 2010

Работа выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД РФ.

Научный руководитель: кандидат исторических наук, профессор Матвеевский Юрий Арефьевич

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Бирюков Михаил Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Кашкин Сергей Юрьевич

кандидат юридических наук Чегринец Егор Алексеевич

Ведущая организация: Дипломатическая академия МИД России

Защита состоится «___» мая 2010 года в ______ часов на заседании Диссертационного совета Д 209.002.05 при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД РФ по адресу: 119454, Москва, проспект Вернадского, дом 76.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД РФ по адресу: 119454, Москва, проспект Вернадского, дом 76.

Автореферат разослан «___» апреля 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Павлов Евгений Яковлевич

Общая характеристика работы

Актуальность и значимость темы. Значение финансового контроля за бюджетными средствами в современном демократическом обществе постоянно возрастает. Эффективный бюджетный контроль в Европейском союзе оказывает большое влияние на осуществление рационального расходования и использования собственных бюджетных средств ЕС, также на развитие интеграционных процессов в целом.

Система финансового контроля необходима, прежде всего, в целях предотвращения нецелевого расходования бюджетных средств, мошенничества и коррупции. Как в Европейском союзе, так и в Российской Федерации с подобными явлениями активизируется борьба, тем более что мошенничество и коррупция, в конечном счете, представляют собой серьезную угрозу правовому государству, демократии, социальной справедливости.

В центре этой борьбы в государствах - членах ЕС и в Европейском союзе находится такой институт как Европейская счетная палата или палата аудиторов.

Особенно настоятельно необходимым финансовый контроль стал в годы после принятия первого бюджета ЕС, когда возникла необходимость рационально и эффективно использовать его средства, а также предоставить государствам-членам европейских сообществ и их гражданам-налогоплательщикам достоверную информацию о том, как и на что эти средства расходуются.

В то же время необходимо отметить, что нерешенность многих теоретических и практических вопросов развития и стимулирования надгосударственного финансового контроля за средствами бюджета ЕС становится подчас определенным ограничителем экономического роста и социального прогресса Европейского союза в долгосрочной перспективе.

Сотрудничество Европейского союза и России, сопровождаемое участием, в том числе и финансовом, обеих сторон в ряде общих проектов (ТАСИС, Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России) требует совместного финансового контроля за экономным расходованием бюджетных средств ЕС и РФ на подобные проекты.

Все эти факторы в совокупности обуславливают актуальность исследования проблем правового регулирования уникального наднационального инструментария европейского финансового контроля и его основного института в лице Европейской счетной палаты. Важность проблемы правоотношений в сфере финансового контроля и становления Европейской счетной палаты (далее также ЕСП) как относительно нового института Европейского союза заключается, прежде всего, в необходимости оценки эффективности всего правового механизма, который используется в целях регулирования сферы бюджетных отношений на территории Европейского союза.

Актуальность и значимость исследования обусловлена и рядом других факторов. европейский финансовый контрольный бюджетный

Во-первых, исследование правовых основ деятельности и статуса Европейской счетной палаты как наднационального института финансового контроля позволяет отразить роль финансового контроля в целом в современном европейском сообществе и влияние системы финансового контроля на развитие, и совершенствование бюджетного процесса в ЕС.

Во-вторых, анализ предпосылок возникновения, принципов работы, функций, организации и методов деятельности Европейской счетной палаты и ее сотрудничества с национальными органами финансового контроля государств ЕС и Счетной палатой Российской Федерации представляет большой научный и практический интерес, в том числе и в плане современного развития и перспектив совершенствования системы финансового контроля за бюджетными средствами в Российской Федерации.

В-третьих, в связи с вступлением в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора, в настоящей работе проведено подробное исследование функциональных изменений, организации и деятельности Европейской счетной палаты согласно Договору о реформе. Проведен сравнительный анализ положений о ЕСП прежних учредительных договоров и нового Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), показана преемственность, различия и нововведения в сфере деятельности ЕСП.

Отображенные в диссертации европейские стандарты применения различных методов аудита на сегодняшний день становятся весьма актуальными и востребованными не только для органов финансового контроля зарубежных стран, но и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, которая пользуется авторитетом среди наиболее известных крупнейших институтов бюджетного контроля.

Анализ правовых основ статуса и деятельности, стандартов, методик и руководств в области финансового контроля, применяемых Европейской счетной палатой, изучение опыта ее взаимоотношений с другими европейскими высшими органами финансового контроля могут быть использованы с учетом российских реалий в деятельности Счетной палаты РФ как высшего органа финансового контроля нашего государства.

Практическая значимость заключается также в том, что ряд положений настоящего исследования может быть использован при совершенствовании правовых стандартов и методологии в области российского государственного финансового контроля.

Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курса международного, европейского, финансового и бюджетного права.

Результаты исследования могут также найти свое применение в практической аудиторской работе, в том числе и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых, изучающих различные аспекты институциональной структуры международных организаций, а также правовые акты, лежащие в основе создания такой структуры в условиях интеграционного процесса.

При написании диссертации использованы работы видных российских авторов по общим вопросам права, а также труды специалистов по праву ЕС.

Методологической базой исследования послужили работы отечественных ученых, занимающихся общеправовыми вопросами, а также отдельными проблемами теории права, среди которых: А.Х.Абашидзе, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, А.Н.Вылегжанин, М.А.Исаев, Ю.М.Колосов, О.Е.Кутафин, Ю.И.Лейбо, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукашева, Ю.М.Рыбаков, Л.В.Тихомиров, Г.П.Толстопятенко, В.М.Шумилов и другие ученые.

В том, что касается российских ученых, занимающихся исследованиями в сфере общих и специальных вопросов европейского права (права ЕС), необходимо выделить следующих авторов: Безбах В.В., Бирюков М.М., Дубовицкая Е.А., Калиниченко П.А., Капустин А.Я., Кашкин С.Ю., Малеев Ю.Н., Наку А.А., Пучинский В.К., Смирнов Е.С., Толстопятенко Г.П., Топорнин Б.Н., Ушакова Т.Н., Четвериков А.О., Шеленкова Н.Б., Энтин Л.М., Энтин М.Л. и другие.

Следует особо отметить использование соискателем работ, в которых отражены общие принципы построения институциональной системы ЕС. Это фундаментальные труды «Европейское право» под ред. Л.М. Энтина Энтин Л.М. Европейское право / Л.М. Энтин. - М.: НОРМА, 2009 и «Право Европейского Союза» под ред. С.Ю. Кашкина Кашкин C.Ю. Право Европейского Союза / С.Ю.Кашкин. - М.: ЮРИСТЪ, 2009.

В том, что касается новейших отечественных работ, содержащих анализ и комментарии к Лиссабонскому договору, при подготовке настоящей диссертации было использовано вышедшее в 2008 г. издание «Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» С.Ю.Кашкина и А.О.Четверикова. Следует также специально отметить изданные в 2009 г. профессором Л.М.Энтиным учебное пособие «Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009 - 2017 годы» и исследование профессора М.М.Бирюкова «Европейское право до и после Лиссабонского договора». В указанных работах особый интерес в контексте настоящей диссертации представили разделы, посвященные институциональным реформам Евросоюза на основе Лиссабонского договора.

На момент завершения диссертации - это были единственные изданные в России труды юридического характера, специально посвященные анализу Лиссабонского договора, в том числе институциональным реформам ЕС.

В то же время необходимо подчеркнуть, что вопросы становления и совершенствования правовых основ финансового контроля бюджетных средств в ЕС до сих пор не получили должного освещения в работах как зарубежных, так и отечественных специалистов. Проблема европейского финансового контроля за бюджетом, его влияния на развитие интеграционных процессов ЕС, а также актуальные вопросы деятельности Европейской счетной палаты затрагиваются в основном в работах специалистов, исследования либо деятельность которых связана с институтами ЕС. Наибольший интерес с учетом темы диссертации представляли работы и отчеты аудиторов ЕСП и национальных высших органов финансового контроля (ВОФК) государств-членов ЕС.

Проведенное в диссертации исследование системы финансового контроля ЕС базируется на следующих зарубежных источниках.

1. Нормативные правовые акты - основополагающие договоры ЕС, директивы в области финансового управления, специализированные нормативные акты ЕС - финансовые регламенты, а также уставные документы органов, входящих в систему финансового контроля ЕС, регламентирующие их деятельность.

2. Специальные издания по вопросам осуществления аудита в ЕС или различным аспектам деятельности высшего органа финансового контроля ЕС - Европейской счетной палаты таких авторов как: Б.Лаффан, Р.Леви, Ф.Вайт, Н.Прайс, Д. Окиффи, Д.Скиадас, П.Вильмотт, А.Шах и другие.

3. Работы, в которых освещаются вопросы бюджетного контроля и его места в системе бюджетного процесса ЕС. Это труды специалистов в области бюджетного права ЕС, а также бывших и нынешних членов Еврокомиссии и Европарламента: Р.Акрилл, Р.Альвес, Л.Бегг, Н.Кайден, Д.Страссер, В.Молль, Д.Петерсон, С.Поллит, Ф.Хайнеманн, Б.Квирк и др.

4. Специальная литература по вопросам совершенствования финансового управления, борьбы с коррупцией и мошенничеством при управлении средствами бюджета ЕС таких авторов П.Дайн, Х.Фер, Х.Франке, Ж. Нунес Ферер, Б.Квирк, М. Мендрино, Д. Румшотел, М.Шаклетон, С.Тейлор, К.Ван ден Вингерт и другие.

Большинство работ зарубежных авторов вводится в научный оборот впервые.

Подчеркнём, что в трудах отечественных специалистов в области европейского права, финансового права или бюджетного контроля на сегодняшний день правовые аспекты европейского бюджетного контроля почти не освещаются.

В том, что касается отображения положения дел с финансовым контролем в России, данные аспекты диссертации основываются на накопленном опыте и информации, а также трудах известных российских специалистов по правому регулированию финансового контроля в России, стандартизации, методологии и развития ВОФК, таких как С.В.Степашин, А.С.Агапцов, З.М.-Т.Ахмедова, В.В.Бурцев, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, А.Н.Саунин, С.О.Шохин и др.

Особый интерес представляет опубликованная в 2006 году монография С.В.Степашина «Конституционный аудит», в которой ставится вопрос о необходимости возникновения в современном мире, и в России в частности, института конституционного аудита, который понимается как система внешнего, независимого контроля от имени общества за деятельностью государства по управлению национальными ресурсами страны Степашин СВ. Конституционный аудит/ С.В.Степашин. - М.: Наука, 2006.

В то же время, недостаточное внимание в российской науке к анализу зарубежного опыта, к разработанным европейским правовым стандартам и методам аудита, к опыту проведения контрольных ревизий высшими органами финансового контроля европейских стран, на наш взгляд, отрицательно сказываются на развитии и совершенствовании российского финансового контроля и, в определенной степени, тормозит усиление позиций и авторитета высшего органа финансового контроля России в лице Счетной палаты Российской Федерации в нашей стране и на мировой арене.

Кроме того, в диссертации делается подробный анализ европейских стандартов аудита, руководств, методик проведения ревизий, который может использоваться российскими специалистами в области финансового контроля.

Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые основы становления, функционирования и развития системы финансового контроля за бюджетными средствами ЕС и деятельности важнейшего элемента данной системы - Европейской счетной палаты, сферы и объема ее полномочий, юридических методов аудиторских ревизий, а также их виды. Анализируются также отличительные черты внутренней организационной структуры и современный статус ЕСП.

Рассматриваются основополагающие нормативные документы - такие как учредительные договоры ЕС в новой редакции Лиссабонского договора и имеющие отношение к теме европейские директивы. Исследуются также доклады и отчеты членов Европарламента и Европейской счетной палаты, международные и европейские стандарты аудита, в целом анализируется большой объем материалов по результатам проведения аудита бюджетных средств ЕС.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является исследование правовых основ организации европейского финансового контроля, деятельности Европейской счетной палаты, ее взаимоотношений с финансовыми контрольными учреждениями государств - членов Европейского Союза, роли и влияния заключений и отчетов Европейской счетной палаты, а также возможности использования европейского опыта в организации финансового контроля при осуществлении бюджетного процесса в Российской Федерации. Это вносит вклад в изучение права Европейского союза благодаря предоставлению нового материала, в частности, в слабо изученной у нас области правового регулирования финансового контроля за средствами ЕС.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы в области теории европейского права и процессов интеграции Европейского союза, исследования зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования и финансового контроля в ЕС, а также научные концепции и теории зарубежных юристов и экономистов, содержащиеся в монографических изданиях, в специальных зарубежных юридических и экономических журналах, справочниках, а также в сети Интернет.

При проведении настоящего исследования применялись общие и частно-научные методы исследования. Методологическую основу исследования составляют фундаментальные категории, понятия и принципы современной юридической науки, общепринятая методология научных исследований. В работе использовались системно-структурный, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой, юридико-технический, исторический и другие методы научного познания. В целях обоснования авторских выводов и аргументов применялось формально-юридическое и доктринальное толкование правовых норм Европейского союза, регулирующих систему внешнего финансового контроля.

Научная новизна исследования. На настоящий момент в Российской Федерации отсутствуют публикации, специально посвященные Европейской счетной палате и правовым аспектам системы финансового контроля в ЕС. Исключением является изданная соискателем в 2009 г. монография по теме исследования Т.Б.Толокнова Счетная палата Европейского союза: статус, полномочия и правовые аспекты аудита финансирования научно-исследовательских и инновационных программ ЕС / Т.Б.Толокнова. М.: ИПРАН РАН, 2009.

В вышеупомянутых трудах отечественных юристов, в основном в учебной литературе, ЕСП посвящены лишь небольшие разделы в главах об институциональной структуре ЕС.

Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое в отечественной правовой науке комплексное юридическое исследование диссертационного характера всей системы финансового контроля ЕС и Европейской счетной палаты как ее главного органа.

Новым также является исследование системы финансового контроля и статуса ЕСП с учетом положений Лиссабонского договора о реформах Европейского союза.

В диссертации поставлена и решена научная и практическая задача, имеющая важное значение как для науки международного и европейского права, ряда внутригосударственных отраслевых дисциплин (конституционное, административное, финансовое право), так и для достижения целей по созданию правового государства в Российской Федерации.

Данное исследование построено на основе ряда новых, актуальных зарубежных и отечественных источников, что позволяет восполнить пробел в изучении проблематики европейского финансового контроля на примере уникального в своем роде надгосударственного учреждения - Европейской счетной палаты, ее сотрудничества с национальными ВОФК и другими институтами ЕС, а также со Счетной палатой Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие одновременно научную новизну диссертационного исследования:

1. Появление в бюджете так называемых «собственных средств» является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Союз характеризуются как нетипичные, особые международные организации sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счётной палаты (ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП - дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.

2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС - Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счётную палату, также имеющую согласно учредительным договорам статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.

В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол, и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля Другое название - «национальные аудиторские учреждения». Данное понятие включает и контрольные органы субъектов федераций. (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.

3. Европейская счётная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.

В то же время ЕСП является единственным институтом Союза, который вправе проверять деятельность всех других институтов и органов ЕС по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жёсткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность её выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.

Это является одной из причин того что, ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет её позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.

4. Применяя, конечно, с известной степенью условности к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую четвёртую контрольную ветвь власти, что является ещё одной правовой особенностью Европейского союза.

5. Европейская счётная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в Евросоюзе Пространства свободы, безопасности и законности (далее Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля Евросоюза, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП с периода Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.

Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счётную палату.

6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счётной палаты одновременно по характеру является и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве её структурного подразделения OLAF - Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этой связи получить полномочие налагать санкции на третьи лица.

7. Контроль Европейской счётной палатой осуществляется по месту расположения других институтов Союза, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счётными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств, начиная с институтов Европейского союза до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России.

8. При осуществлении своих контрольных полномочий Европейская счетная палата прибегает к различным видам аудита. За последние время ЕСП все больше уделяет внимания вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности). Т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза, при существующих бюджетных возможностях.

Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты Российской Федерации, условно названной «конституционным аудитом». Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств. При этом предполагается, что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти.

Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования.

9. При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнёрстве между РФ и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счётной палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией. Конкретно предлагается внести положение о сотрудничестве СП России и ЕСП для решения задачи построения Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт». В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счётной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятий по использованию финансовых средств ЕС в России.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета), где было проведено ее обсуждение и рецензирование.

Ряд аспектов темы диссертации были представлены в докладах на международных и российских конференциях.

Содержание диссертационной работы

Разбивка диссертационного исследования на три главы обусловлена намерением автора наглядно показать и проанализировать развитие и функционирование системы финансового контроля средств бюджета Европейского союза, правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты, как основного элемента данной системы, а также наглядно отразить механизмы сотрудничества высших органов финансового контроля государств-членов ЕС, Европейской счетной палаты и Счетной палаты Российской Федерации.

Во введении обосновывается актуальность исследования, его научная новизна и практическая значимость, анализируется степень разработанности темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются методологические и правовые основы исследования, определяется теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В Главе I «Бюджет и бюджетный процесс как основной объект финансового контроля в Европейском союзе» рассматриваются исторические предпосылки возникновения и развития системы финансового контроля на европейском континенте, анализируются факторы, повлиявшие на возникновение Европейской счетной палаты и вызвавшие необходимость ее преобразования в один из пяти (а ныне семи) институтов Евросоюза. Кроме того, в первой главе исследования рассматриваются правовые основания функционирования существующих элементов (органов и учреждений) системы финансового контроля в Европейском союзе, механизмы их взаимодействия, изучаются их структура и полномочия.

В первом параграфе Главы I «Бюджет Европейского союза как объект финансового контроля в ЕС» проводится исследование становления основных правовых бюджетных механизмов Сообщества (Союза), принципов их устройства, а также развитие бюджета Евросоюза и параллельно с ним системы финансового контроля за его использованием.

В исследовании дан анализ правовой проблематики построения структуры контроля за средствами единого бюджета, повышения ее эффективности, направленной, в первую очередь, на правильность распределения расходов и доходов, рациональность и эффективность их использования. Отражены этапы возникновения и совершенствования органов финансового контроля Сообществ, затем Союза: начиная с независимых учреждений - Аудитора и Финансовых советов, которые существовали в ЕОУС, ЕЭС и Евратоме и, заканчивая образованием Европейской счетной палаты (далее - ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза.

В рассматриваемой главе формируется основной тезис о том, что ЕСП есть уникальный для международных организаций независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное образование в мире не имеет подобного органа финансового контроля.

Во втором параграфе Главы I «Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС» детально исследуется существующая в ЕС система финансового контроля и ее работа в ходе принятия и исполнения бюджета ЕС.

Так, в работе отмечается, что на этапе принятия бюджета все институты ЕС, включая Европейскую счетную палату, в соответствии с их компетенцией составляют свои оценочные замечания по проекту бюджета и представляют их на рассмотрение Европейской комиссии, однако основная работа по финансовому контролю средств ЕС приходится на стадию исполнения бюджета. Именно на этой стадии бюджетного процесса активную позицию занимают учреждения внешнего финансового регулирования, образующие важнейшие органы системы финансового контроля ЕС: Европейский парламент, Европейская счетная палата и Европейское бюро по борьбе с мошенничеством.

Роль каждого из перечисленных институтов и органов в системе контроля за эффективностью и правильностью использования средств бюджета ЕС в параграфе рассматривается детально. При этом отмечается, что европейский финансовый контроль ассоциируется, прежде всего, с ЕСП - как с главным органом системы финансового контроля ЕС.

Кроме того, в данном параграфе диссертационного исследования автор приходит к выводу, что если условно применить к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), то по сути ЕСП, вместе с национальными ВОФК государств-членов Евросоюза, формируют четвёртую контрольную ветвь власти.

В конце рассматриваемой Главы, принимая во внимание изложенный анализ правовых и организационных аспектов существующей системы финансового контроля, автор формулирует главную цель бюджетного финансового контроля, которая заключается в надзоре за правомерностью и эффективностью проведения всех операций с бюджетными средствами ЕС.

В Главе II «Правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты» основное внимание уделяется исследованию правовой основы и организационной проблематике осуществления своих полномочий Европейской счетной палатой, как высшего органа финансового контроля на территории Евросоюза. Помимо анализа принципов ее деятельности, функций, методологии и стандартов, используемых при реализации контрольно-ревизионной деятельности, автором изучена и раскрыта внутренняя организация ЕСП и порядок ее работы.

В параграфе 2.1. Главы II «Правовая основа, принципы деятельности Европейской счетной палаты и ее полномочия» автор анализирует нормативные правовые и внутренние регламентирующие акты, на основе которых ЕСП осуществляет контрольно-ревизионную деятельность. В систему этих актов входят как акты международного права - Лимская декларация руководящих принципов контроля 1997 года, Мексиканская декларация независимости ВОФК 2007 г. Lima declaration of guidelines on auditing precepts. Mexico declaration on SAI independence. / INTOSAI General Secretariat c/o Austrian Court of Audit, Dampfschiffstrasse 2, A-1031 Vienna, Austria, 2009, акты, содержащие международные стандарты, учредительные договоры ЕС, так и иные регламентирующие документы, стандарты, разработанные самой ЕСП.

Особо стоит отметить, что в работе в качестве нового и по времени последнего источника права Европейского союза рассматриваются положения Лиссабонского договора, изменяющего Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Данный акт вступил в силу относительно недавно - 1 декабря 2009 года. Анализ Лиссабонского договора автором в контексте темы диссертации, в частности, положений о системе финансового контроля и анализ его статей, относящихся к области финансового и бюджетного регулирования, демонстрирует стремление автора рассмотреть актуальные аспекты и развитие темы диссертационного исследования в перспективе, а также желание соискателя обозначить основные тенденции в будущем развитии правового регулирования системы финансового контроля за средствами бюджета Европейского союза.

В параграфе 2.2. Главы II «Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты» автор подробно рассматривает вопросы надлежащего и рационального способа формирования такого уникального наднационального института Евросоюза как Европейская счетная палата.

В исследовании подчеркивается, что для объективного финансового контроля общих бюджетных средств ЕС с момента создания ЕСП существовала необходимость соблюдать интересы каждого государства-члена ЕС при гарантии всему многонациональному населению - гражданам Евросоюза права на объективность и полноправное национальное представительство каждого государства-члена. Так, именно в целях соблюдения принципа многонационального представительства государств-членов, с момента образования ЕСП было принято решение о ее коллегиальной структуре.

Однако, в то же время, как отмечает автор, коллегиальная структура ЕСП с расширением количества государств-членов ЕС (количество членов Коллегии ЕСП на сегодняшний день составляет 27 человек) может привести к уменьшению эффективности, и это соображение дает почву для размышлений о необходимости ее реформирования с целью преобразования в более четкую и результативную контрольную структуру. По данной проблематике автором диссертационного исследования приводятся различные сценарии развития ЕСП и мнения авторитетных зарубежных специалистов в области внешнего финансового контроля.

Параграф 2.3. Главы II «Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты. Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита» детально характеризует цели и задачи ЕСП, которые формируют ее основные функции. Автором приведена классификация основных функций ЕСП, в соответствии с которой последние разделены по их социальному значению (выявление нарушений в бюджете ЕС; анализ причин нарушений; изменение деятельности объекта контроля посредством устранения причин нарушений; предотвращение подобных нарушений в будущем; соблюдение норм и требований законодательных актов, в частности, директив в области использования средств бюджета ЕС) и по содержанию (функции анализа причин нарушений и коррекции).

В соответствии с исследованием методов, используемых высшими органами финансового контроля в мировой практике проведения аудита (проверка финансовой документации, исследование, интервьюирование и изучение результатов внутреннего аудита), автор делает вывод о применении Европейской счетной палатой комплексного метода контрольно-ревизионной деятельности, что обусловлено ее наднациональным статусом и позволяет объединить различные методы и стандарты аудиторов ЕСП.

Важным структурным элементом в работе является параграф 2.3.1. «Виды и принципы проведения аудиторских проверок Европейской счетной палаты», в котором рассмотрены и проанализированы стандарты, используемые ЕСП при осуществлении основных видов внешнего финансового контроля: финансового аудита, аудита эффективности и аудита соответствия.

В рассматриваемом параграфе автор отдельно выделяет «аудит эффективности» как наиболее результативный вид экспертно-аналитической деятельности ЕСП. По мнению автора, именно аудит эффективности дает возможность всесторонне проверять рациональное управление финансами, проводить анализ уровня экономности, продуктивности и эффективности использования бюджетополучателями ЕС соответствующих средств.

Последний параграф Главы II «Основные правовые проблемы финансового контроля ЕСП за использованием бюджета ЕС» посвящен правовому аспекту оформления и использования результатов проведенных проверок и аналитических исследований Европейской счетной палаты.

Особое место в данном параграфе занимают методы подготовки к составлению Декларации о подтверждении правомерности счетов (далее - Декларация). О ней говорится в п.1 ст. 287 ДФЕС. Основная цель Декларации сообщить результаты работы ЕСП Европейскому парламенту, Совету, а также всем проверяемым объектам, национальным органам власти и общественности Евросоюза.

Основной вывод, который делает в своем исследовании соискатель, сводится к тому, что, несмотря на то, что Декларация о подтверждении правомерности счетов играет важную роль в процессе бюджетных взаимоотношений Еврокомиссии и Европарламента, все же наряду с остальными итоговыми отчетами и документами Европейской счетной палаты, она носит исключительно рекомендательный характер и не влечет за собой судебных последствий.

В Главе III «Правовое регулирование международного сотрудничества Европейской счетной палаты» рассматриваются правовые аспекты сотрудничества ЕСП с высшими органами финансового контроля государств-членов ЕС, с их международными объединениями (ИНТОСАИ и ее региональными группами), а также взаимодействие ВОФК государств-членов ЕС со Счетной палатой Российской Федерации.

В первом параграфе Главы III «Правовые аспекты сотрудничества Европейской счетной палаты с высшими органами финансового контроля (ВОФК) государств-членов ЕС» автор подробно исследует юридические аспекты и правовые основания сотрудничества ЕСП и ВОФК государств-членов ЕС и выделяет основные принципы их взаимодействия: принцип доверия, соблюдения самостоятельности и независимости каждого из задействованных субъектов.

В работе отмечаются два основных вида контрольных мероприятий, которые реализуются ЕСП совместно с ВОФК государств-членов ЕС - параллельные и совместные аудиты. Автором подробно проанализированы их юридические и организационные различия, исследованы правовые механизмы согласования, планирования, реализации и оформления контрольно-ревизионных мероприятий и их результатов.

Автор приводит практические примеры сотрудничества Европейской счетной палаты с такими европейскими ВОФК, как Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании, Счетная палата Португалии, Ревизионный суд Австрии, Счетная палата Дании, Национальное контрольно-ревизионное управление Финляндии.

Основной вывод автора относительно исследуемого международного сотрудничества ВОФК заключается в том, что и ЕСП и ВОФК государств-членов ЕС благодаря тесному взаимодействию в области финансового контроля не только осуществляют обмен опытом и знаниями в области проведения проверок, но также гармонизируют методы и способы финансового контроля и управления ресурсами на территории объединенной Европы. Как со стороны Европейской счетной палаты, так и со стороны национальных ВОФК государств - членов ЕС за последнее десятилетие были приняты ряд совместно разработанных актов и руководств, которые привели к сближению (гармонизация) и единообразию (унификация) части правовой базы и методологии ВОФК государств-членов ЕС.

Во втором параграфе Главы III «Членство Европейской счетной палаты в специализированных международных организациях» автором исследуются основные направления сотрудничества ЕСП в рамках международных организаций ВОФК - ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Отдельному анализу в работе подвергается изучение правовых аспектов взаимодействия Европейской счетной палаты с Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ).

Автором подробно анализируется участие Европейской счетной палаты в основных структурных подразделениях (комитетах, рабочих и временных рабочих группах) ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Исследуются основные рабочие проекты, которые ЕСП осуществляет в рамках сотрудничества с другими ВОФК - участниками ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, а именно разработка ЕСП Руководства ИНТОСАИ по аудиту эффективности, практических инструкций ИНТОСАИ для ВОФК в области аудита помощи при катастрофах, составление методических руководств в области аудита по линии реализации программы СИГМА, а также иных международных стандартов и инструкций.

Особое место в работе занимает исследование автором правового аспекта реализации сотрудничества ЕСП с Европейской ассоциацией свободной торговли, в рамках которого было заключено отдельное соглашение о проведении совместных проверок ЕСП и ВОФК государств-участников ЕАСТ с целью ревизии доходов и расходов Европейского экономического пространства ЕС - ЕАСТ.

В последнем параграфе рассматриваемой Главы «Правовые аспекты сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с ЕСП и высшими органами финансового контроля государств-членов ЕС» соискатель подробно исследует двустороннее и многостороннее международное сотрудничество Счетной палаты Российской Федерации с европейскими ВОФК, с международными объединениями ВОФК, а также с Европейской счетной палатой.

В работе, в частности, анализируется уже имеющийся опыт проведения многосторонних и двусторонних параллельных международных мероприятий (проверок) Счетной палаты Российской Федерации с европейскими ВОФК, и в особенности с Европейской счетной палатой.

В качестве примера автор анализирует особенности проведенной совместной проверки ЕСП и Счетной палатой Российской Федерации использования российскими получателями грантов Программы технической помощи Евросоюза странам СНГ - ТАСИС, направленной на поддержку экономики и социального развития государств СНГ.

На сегодняшний день совместные проверки Счетной палаты Российской Федерации и ЕСП средств, выделенных в рамках программы ТАСИС, пока остаются единственным объектом для совместных контрольных мероприятий. Однако автор, анализируя актуальные направления сотрудничества Евросоюза и России, предлагает и другие возможные направления общих контрольных действий.

В заключении автор подводит итоги проведенного исследования, а также формулирует основные выводы по теме работы.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы автором в следующих работах

1. Толокнова Т.Б. Финансовый контроль бюджета Европы: статья // Среднее профессиональное образование. - 2006. - № 12. - 0.2 п.л. (входит в перечень ВАК).

2. Толокнова Т.Б. Конвенция Совета Европы Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и ее применение в РФ: статья // Законы России: опыт, анализ и практика. - 2008. - № 12. - 0.6 п.л. (входит в перечень ВАК).

3. Толокнова Т.Б. Счетная палата Европейского союза: статус, полномочия и правовые аспекты аудита финансирования научно-исследовательских и инновационных программ ЕС: монография. - М.: ИПРАН РАН, 2009. - 6 п.л.

Размещено на Allbest.ru