Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный институт международных отношений (Университета) МИД России

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Финансово-правовые аспекты противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Булаев Андрей Анатольевич

Москва, 2010

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук Соколова Эльвира Дмитриевна

кандидат юридических наук Осипов Сергей Константинович

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 2010 г. на заседании диссертационного совета Д 209.002.05 в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России (119454, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 76).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России имени И.Г. Тюлина.

Автореферат разослан 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Е.Я. Павлов.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблематика противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, сегодня имеет особое значение как для России, так и для всего мира, а общественная опасность данного явления в последнее десятилетие приобрела новые аспекты, показав его прочную связь с финансированием терроризма.

Для любого из государств, независимо от уровня развития его социально-экономической и правовой систем, проникновение в национальную экономику преступных доходов приводит к установлению контроля со стороны преступных сообществ над отдельными секторами экономики, распространению коррупции, средств и методов недобросовестной конкуренции, переориентации деятельности экономических субъектов в интересах криминальных групп и в результате - к существенной деформации экономической системы в целом.

Легализация преступных доходов приобрела такие масштабы, что может служить источником финансовых и экономических потрясений для любого государства и даже отдельных регионов мира. Так, по оценке Международного валютного фонда, объем ежегодно отмываемых денежных средств, полученных в результате различных преступлений, составляет 2-5% мирового валового внутреннего продукта The amounts and the effects of money laundering. Report of the Utrecht School of Economics for the Ministry of Finance of the Netherlands, February 16, 2006. - P.5..

С учетом своих масштабов легализация преступных доходов создает серьезные препятствия рыночным преобразованиям, осуществляемым во всех сегментах общественной жизни, чем нарушает нормальное функционирование экономики и основных экономических институтов, подрывает способность органов государственной власти контролировать финансовую систему страны и управлять ею.

При этом легализованные преступные доходы образуют финансовую базу для организованной преступности и коррупции, а также зачастую являются основным источником финансирования экстремистских групп. Повышенная общественная опасность легализации преступных доходов обуславливается не только ее прямой связью с деятельностью организованных преступных групп и сообществ, но и тем, что данная преступная деятельность имеет ярко выраженный транснациональный характер.

Развитые страны активно включились в борьбу с отмыванием денег, которая была выделена в качестве отдельного направления в рамках общей концепции мер по противодействию международной организованной преступности, в начале 80-х годов прошлого столетия. В большинстве этих стран создана законодательная база для судебного преследования лиц, виновных в легализации преступных доходов, отработана система мероприятий по конфискации доходов, полученных преступным путем, в том числе регламентированы соответствующие меры противодействия данному виду преступлений и связанный с их реализацией механизм взаимодействия национальных правоохранительных и контролирующих органов.

В России процесс формирования рыночных отношений в значительной степени опередил развитие системы государственного контроля за движением денежных средств, что в сочетании с либерализацией экономических отношений и другими обстоятельствами создало благоприятную среду для получения незаконных доходов и их вливания в легальную экономику, а также инвестирования этих средств в развитие преступной деятельности.

Осуществляемое в России преобразование хозяйственной системы, направленное на формирование рыночной экономики и правового демократического государства, сталкивается с рядом трудностей и препятствий, тормозящих усилия властей по укреплению государственности и созданию здоровой и сильной экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического развития государства и общества, а также на обеспечение их защиты от экономических угроз, основной из которых является нестабильность финансовой системы России. Быстрые темпы смены этапов рыночной реформы не позволили российской финансовой системе принять стабильную форму и оформить ее основные институты, в том числе и правовые.

Процесс реформирования экономической сферы в современной России достаточно негативно сказался на состоянии преступности, в особенности организованной, неуклонный рост которой обусловлен, прежде всего, экономическими причинами. Благоприятную среду для совершения общественно опасных деяний корыстной направленности, в том числе легализации преступных доходов, образует и такое существенное условие, как несовершенство контроля со стороны государства за различными финансовыми рынками.

В последние годы вследствие благоприятной экономической конъюнктуры значительно возросли экономические возможности России, что позволило направить дополнительные инвестиции в развитие экономики страны и в социальную сферу, в частности, начав реализацию ряда национальных проектов. Однако с учетом современной российской действительности степень реализации соответствующих усилий государства по различным направлениям зачастую оказывается незначительной, что связывается, в первую очередь, с высоким уровнем экономической преступности в стране, коррумпированностью органов государственной власти и возрастанием различных угроз финансовой стабильности государства. Значительные финансовые потери обусловили особую значимость формирования адекватной системы учета финансовых потоков и укрепления системы государственного финансового контроля.

Необходимость контроля за операциями с денежными средствами и иным имуществом в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, а впоследствии и финансирования терроризма, стала одним из катализаторов создания в России системы противодействия этим видам преступлений, включившей в себя меры уголовно-правового и финансово-правового характера.

Особенное значение для России проблематика противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, приобрела на стыке XX-XXI веков, когда авторитетная международная структура - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) ФАТФ - транслитерация от английской аббревиатуры FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering). В российской научной и справочной литературе, а также в нормативных правовых актах Российской Федерации используются различные переводы названия данной международной структуры, но наиболее часто употребляется перевод, подготовленный и используемый Федеральной службой по финансовому мониторингу - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. При этом в качестве сокращенного названия используется ФАТФ. - внесла Россию в «черный список», как не выполняющую соответствующие международные стандарты в этой сфере FATF Report on Non-Cooperative Countries and Territories, February 14, 2000., что грозило России и ее финансовой системе введением международных санкций, результат которых негативным образом отразился бы на процессе реформирования российской экономики.

С учетом высокой степени общественной опасности преступлений легализации преступных доходов и финансирования терроризма особая роль в противодействии этим видам преступлений была отведена нормам финансового права, которые направлены на их предотвращение, что, в конечном итоге, снижает уровень негативных последствий от совершения этих преступлений, а также стоимость самих предпринимаемых мер.

В этой связи именно финансово-правовые аспекты противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма нуждаются в научном изучении, а соответствующие правовые средства, посредством которых осуществляется препятствие экспансии преступных денежных средств в экономику страны, в совершенствовании, чем и обосновывается актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В основу исследования легли труды ряда отечественных исследователей, рассматривавших общетеоретические проблемы теории государства и права, финансового и административного права, прежде всего, С.С. Алексеева, И.И. Веремеенко, А.В. Малько, Н.И. Матузова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Э.Д. Соколовой, Ю.Н. Старилова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой и др.

Учитывая актуальность рассматриваемой темы, как в России, так и за рубежом, в настоящее время проблема реализации и совершенствования механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма является одной из наиболее изучаемых. Однако авторы большинства работ изучают проблемы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма исключительно с уголовно-правовых и международно-правовых позиций. Наиболее глубокому изучению при этом были подвергнуты именно уголовно-правовые аспекты. Финансово-правовым же средствам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма должного внимания не уделялось.

Так, общим проблемам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма посвящены труды В.М. Алиева, Д.И. Аминова, Р.В. Вотрина, В.А. Зубкова, В.Н. Мельникова, В.А. Никулиной, С.К. Осипова, С.В. Степашина, Г.А. Тосуняна, Л.Л. Фитуни.

Проблемы международного сотрудничества в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма исследовали В.В. Бобырев, Э.А. Иванов, Е.Л. Логинов и др.

Уголовно-правовой и криминологический аспекты противодействия легализации преступных доходов изучали В.М. Баранов, Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, И.А. Клепицкий, В.В. Лавров, В.С. Минская, Т.В. Молчанова, Д.В. Степанков, Т.Д. Устинова, О.Ю. Якимов, П.С. Яни и др.

Различным аспектам противодействия легализации преступных доходов посвящены диссертации А.А. Ганихина, Ю.В. Короткова, С.К. Крепышевой, В.Н. Кужикова, В.А. Никулиной, Т.А. Орлова, И.Л. Третьякова и др.

Вопросы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма нашли отражение и в исследованиях зарубежных авторов, таких как П. Бернаскони, У. Гилмор, С. Годдард, Х.-Х. Кернер, К. Коттке, П. Лилли, Дж. Робинсон, Дж.Ф. Тони и др.

Легализация преступных доходов и финансирование терроризма, а также механизмы противодействия им являлись предметом исследования экспертов государственных органов США, Великобритании, Германии и других европейских стран, а также ряда международных организаций и структур.

Финансово-правовые аспекты противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма частично были исследованы в работах В.А. Зубкова, Э.А. Иванова, Е.Л. Логинова, В.Н. Мельникова, С.К. Осипова, Д.В. Степанкова и Л.Л. Фитуни.

Предмет и объект исследования. Несмотря на то, что работы всех перечисленных авторов вносят весомый вклад в изучение проблематики противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, финансово-правовая сторона данного вопроса по-прежнему остается мало изученной и нуждается в дальнейшем более подробном исследовании.

В этой связи объектом исследования являются финансово-правовые отношения, складывающиеся в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Предмет данного диссертационного исследования составляют правовые и институциональные особенности функционирования финансово-правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма - финансового мониторинга.

Целью данного диссертационного исследования является выявление сущности финансового мониторинга и раскрытие его содержания, определение специфики финансово-правового регулирования и места норм финансового мониторинга в системе финансового права.

Необходимым условием для достижения поставленной цели является решение следующих задач:

- определить и раскрыть сущность и особенности содержания финансового мониторинга как финансово-правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- установить место и роль финансового мониторинга в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма и системе финансового права России;

- проанализировать структуру международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

- изучить этапы становления российской системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

- исследовать правовые основы финансово-правового механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма и проанализировать его главные направления;

- изучить систему, структуру и полномочия субъектов финансового мониторинга;

- раскрыть содержание механизма и основных элементов системы финансового мониторинга;

- сформулировать пути повышения эффективности механизма финансового мониторинга.

Методологическую основу исследования составляет системный подход. В процессе исследования применялись общенаучные и специальные методы, такие как анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, исторический, логический, сравнительный, функциональный и др.

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области теории государства и права, финансового права, международного публичного права, уголовного права, экономики, экономической теории. Расширить теоретическую основу позволил системный подход к предмету исследования.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили проанализированные автором Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федерального уровня, материалы судебной практики судов Российской Федерации, международно-правовые документы, статистические данные Международного валютного фонда, материалы научных конференций, посвященных вопросам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, публикации российской периодической печати и информационных сайтов сети Интернет.

Научная новизна исследования состоит в том, что комплексному общетеоретическому анализу подвергается малоизученное юридической наукой явление. Диссертация представляет собой одно из первых монографических исследований, посвященных изучению финансового мониторинга как финансово-правового механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. В работе определены сущность и содержание финансового мониторинга, а также категориальный аппарат, установлена система соответствующего финансово-правового механизма. Кроме того, определено место финансового мониторинга в системе финансового права России и его соотношение с финансовым контролем.

Выносимые на защиту положения диссертационного исследования содержат следующие элементы научной новизны.

1. Авторское определение финансового мониторинга. Под финансовым мониторингом понимается комплекс финансово-правовых мер, направленных на предотвращение легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, а также проникновения таких доходов в финансовую систему России.

Являясь ключевым звеном системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, финансовый мониторинг одновременно выступает элементом обеспечения не только экономической и финансовой безопасности России, но и национальной безопасности страны.

2. Механизм обеспечения финансового мониторинга включает в себя три составляющие (правовую, институциональную и инструментальную) и является закрепленной действующими нормативными правовыми актами системой органов, организаций и институтов, действие которой направлено на создание условий для стабильного функционирования и устойчивого развития финансовой системы государства, а также выявление, предотвращение и противодействие угрозам для этой системы:

- правовая составляющая представляет собой совокупность правовых норм в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

- институциональная составляющая представлена системой государственных органов, организаций и институтов, обеспечивающих комплексное противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

- инструментальная составляющая включает в себя совокупность способов и приемов осуществления противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

3. Финансовый мониторинг является частью финансового права и представляет собой комплексный финансово-правовой институт, нормы которого в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, регулируют общественные отношения, возникающие между лицами, организациями и органами государственной власти в процессе проведения физическими и юридическими лицами операций с денежными средствами или иным имуществом.

4. Существование финансового мониторинга способствует возникновению и развитию одноименного научного направления в рамках науки финансового права, предметом которого является система финансового мониторинга как комплексного института финансового права. Данное научное направление должно сфокусироваться на иследовании и изучении, прежде всего, эффективности, гарантированности, действенности и ясности изложения финансово-правовых норм противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, содержащихся в различных нормативных правовых актах.

Предмет финансового мониторинга как научного направления составляет совокупность следующих основных компонентов:

- норм и подинститутов финансового мониторинга как комплексного финансово-правового института;

- финансово-правовых отношений в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

- законодательства в сфере финансового мониторинга;

- тенденций развития финансово-правового регулирования в указанной сфере и финансового мониторинга как комплексного института финансового права.

5. Правовую основу финансового мониторинга составляет широкий перечень международных и национальных нормативных правовых актов и иных документов, в том числе относящихся к так называемому «мягкому праву», т.е. содержащих нормы рекомендательного характера.

Нормативные правовые акты в сфере финансового мониторинга должны рассматриваться как самостоятельная группа источников финансового права, поскольку, несмотря на распространение финансового мониторинга на целый ряд сфер финансово-экономической деятельности, его нормы носят ярко выраженный специфический характер, позволяющий выделить их в отдельную группу.

6. Международная система противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма представляет собой совокупность международных и национальных институциональных и правовых механизмов, направленных на предупреждение, выявление и пресечение деяний, имеющих своей целью легализацию доходов, полученных преступным путем, и финансирование террористической деятельности, и сочетающих в себе финансово-правовые и уголовно-правовые методы регулирования возникающих в этой связи общественных отношений.

Данная система состоит из следующих элементов:

- международные договоры и акты, в том числе учредительные, международных и региональных организаций и иных органов;

- международные и региональные организации и иные органы и структуры, в том числе специализированные;

- национальные организационно-правовые системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

В рамках этой международной системы предметом регулирования является специальный комплекс финансовых, надзорных и оперативно-аналитических мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение финансовых операций, связанных с указанными преступлениями, а также правоохранительная деятельность по расследованию и уголовному преследованию легализации преступных доходов и финансирования терроризма.

Субъектами (участниками) соответствующих отношений являются государства, компетентные государственные органы, финансовые учреждения и иные финансовые посредники, а также юридические и физические лица, участвующие в операциях с денежными средствами или иным имуществом.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в диссертации сформулированы теоретические положения, которые позволяют получить целостное представление о финансово-правовом механизме противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в совокупности его сторон, проявлений и отношений. Полученные в результате исследования теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд подотраслей и институтов финансового права, углубляют содержание и понимание противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Выводы и предложения имеют методологическое значение для дальнейших исследований в этой области.

Практическая значимость заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы в:

- учебном процессе при изучении финансового права, подготовке специалистов органов государственного финансового контроля и надзора, а также сотрудников правоохранительных органов в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

- деятельности органов государственной власти, занимающихся вопросами противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, в первую очередь Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинга), а также организаций, являющихся субъектами первичного финансового мониторинга;

- дальнейших научных исследованиях по данной проблеме, по разработке отдельных составляющих финансового мониторинга;

- правотворческой деятельности при разработке соответствующих нормативных правовых актов.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования нашли применение в практической деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу, используются в учебном процессе в рамках Международного учебно-методического центра финансового мониторинга, а также при обучении работников «Газпромбанк» (Открытое акционерное общество).

Основные положения и выводы работы представлены в публикациях по теме исследования в периодических печатных изданиях, в том числе в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.

Структура работы. Поставленные цели и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, состоящую из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя три параграфа, и заключения.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, характеризуются методологические и теоретические основы работы, ее нормативная и эмпирическая база, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость работы, указываются сведения об апробации полученных результатов.

Первая глава «Сущность и финансово-правовые аспекты системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Общая характеристика финансового мониторинга в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма как института финансового права» посвящен изучению места и роли финансового мониторинга в рамках национального режима противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и в системе финансового права, формулированию соответствующих понятий.

Финансовый мониторинг наравне с правоохранительным блоком является одной из двух основных подсистем национального режима противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, которые отличаются по своему субъектному составу, особенностям правового регулирования и решаемым задачам.

Финансовый мониторинг делится на две основные части: первичный финансовый мониторинг, субъектами которого являются организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, и иные определенные законодательством лица, и государственный финансовый мониторинг, осуществляемый уполномоченным государственным органом (Росфинмониторингом) и рядом органов государственного контроля и надзора.

Финансово-правовые средства правового регулирования в сфере финансового мониторинга направлены на решение главной задачи в рамках этой подсистемы - предупреждение легализации преступных доходов и финансирования терроризма.

Анализ структуры финансового права как отрасли российского права позволил выделить определенные группировки финансово-правовых норм, занимающих пограничное положение между подотраслями финансового права и финансово-правовыми институтами.

Эти группировки норм, т.н. «комплексные» финансово-правовые институты, еще не выделились в «полноправные» подотрасли финансового права, но в силу широкого охвата ими регулируемых отношений уже не могут именоваться «просто» институтами.

Комплексные институты финансового права, к которым автор относит финансовый мониторинг, по-прежнему обладают всеми характеристиками институтов права и одновременно приобрели и некоторые основные черты подотраслей права. финансирование терроризм право легализация

Особый характер регулируемых общественных отношений и тесная взаимосвязь финансового мониторинга практически со всеми подотраслями и институтами финансового права определили место финансового мониторинга в рамках науки финансового права - после рассмотрения вопросов валютного регулирования и валютного контроля Особенной части финансового права России.

На основе выявленных и проанализированных признаков финансового мониторинга в рамках национального режима противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма и в системе финансового права в работе сформулированы вышеназванные определения исследуемого понятия.

Во втором параграфе «Международная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма» исследуются элементы организации механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма на международном уровне.

В качестве целей создания международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, сложившейся в результате ряда инициатив международных организаций и структур, а также отдельных государств, автор указывает:

- пресечение указанных преступлений;

- обеспечение подрыва финансовых основ всей транснациональной организованной преступности, включая коррупцию, и международного терроризма;

- предохранение финансовых учреждений и всей финансово-экономической системы от проникновения в них преступных денег и обеспечение их стабильности и безопасности.

С учетом того, что в основу формирования этой международной системы положен комплексный подход, совместивший в себе финансово-правовые и уголовно-правовые методы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, сочетание этих методов предопределило своеобразие процесса развития и сложную структуру такой системы, которая объединила традиционные организационно-правовые механизмы борьбы с преступностью с новыми институтами и инструментами финансово-превентивного характера. На национальном уровне это выразилось в выделении финансового мониторинга и правоохранительного блока как отдельных подсистем режима противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Международная система противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, традиционно складывающаяся из институциональных и правовых основ, включает в себя также совокупность национальных режимов противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Организационно международная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма представлена как международными и региональными организациями, так и структурами, которые формально не являются международными организациями, но вместе с тем играют значительную, а иногда и ключевую роль в данной международной системе.

Изучение функций и полномочий всех задействованных в указанной системе международных и региональных организаций и структур позволяет выделить в качестве основных направлений их деятельности в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма такие, как: создание международных стандартов в этой области, их дополнение, совершенствование и распространение по всему миру, проверка эффективности реализации данных стандартов на национальном уровне, а также оказание необходимого технического содействия в их реализации.

Международные правовые основы в области противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма отличаются значительным многообразием составляющих ее правовых источников в связи с формальной независимостью организаций и структур, занимающихся нормотворчеством на данном направлении.

Автором приводится классификация соответствующих международных источников права по предмету регулирования, сфере действия (кругу участников) и своей юридической силе, анализ которых показывает, что в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма важнейшее значение имеют:

- для создания основ международной системы в данной области - юридически необязательные акты, носящие рекомендательный характер (международные стандарты);

- для закрепления эффективных механизмов реализации этих международных стандартов, включая вопросы международного сотрудничества компетентных органов иностранных государств - юридически обязательные документы двустороннего или многостороннего характера.

Особенностью данной международной системы является то, что наряду с регулированием международного сотрудничества в установленной сфере между компетентными органами разных государств предусматривается также обеспечение формирования соответствующих национальных режимов в каждой стране.

Международные стандарты в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма закладывают основы организации и правового обеспечения национальных режимов в этой области и предусматривают действенный механизм проверки их реализации, в связи с чем эффективность национальных режимов является прямым отражением эффективности реализации указанных международных стандартов и соответственно самой международной системы.

В третьем параграфе «Формирование российской национальной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма» приводится обзор и анализ важнейших этапов становления и развития соответствующего национального режима в Российской Федерации.

Изучение ключевых этапов формирования российской национальной системы позволяет выделить четыре основных периода:

- до июня 2000 года, когда Россия была внесена в «черный список» стран и территорий, не участвующих в борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, составляемый ФАТФ - до этого момента в России велась не вполне системная работа по созданию соответствующего режима, включая создание правовых и институциональных основ;

- с июня 2000 года по июнь 2003 год - период выведения России из «черного списка» ФАТФ и вступления России в ФАТФ в качестве полноправного члена, в ходе которого были приняты основные законодательные и иные нормативные правовые акты, создан уполномоченный орган, введен соответствующий инструментарий, позволяющий эффективно осуществлять противодействие легализации преступных доходов, что подтверждено международным сообществом;

- с июня 2003 года по конец 2007 года, когда в рамках третьего раунда оценки российская система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма подверглась проверке со стороны ФАТФ и двух региональных структур по типу ФАТФ: МАНИВЭЛ (комитет экспертов в рамках Совета Европы) и ЕАГ (Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма) - это период активного развития и совершенствования национального режима, включая его международную составляющую, в ходе которого главными достижениями стали утверждение Президентом Российской Федерации Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и создание по инициативе России региональной структуры по типу ФАТФ для государств Евразийского региона (ЕАГ);

- с конца 2007 года по настоящее время - период, в ходе которого ведется интенсивная работа по совершенствованию отдельных элементов национальной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в соответствии с рекомендациями, полученными по результатам трехсторонней оценочной миссии ФАТФ, МАНИВЭЛ и ЕАГ.

Проведенная периодизация позволяет расставить основные хронологические акценты в развитии российской системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, увидеть и оценить основные тенденции и направления в ее развитии, а также более глубоко понять механизм совершенствования этой системы.

Вторая глава «Организация системы финансового мониторинга в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в Российской Федерации» включает в себя три параграфа.

В первом параграфе «Институционально-правовые основы финансового мониторинга в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма» анализируется существующая система государственных органов и институтов частного сектора, осуществляющих финансовый мониторинг, исследуются нормативные правовые акты разного уровня и различной юридической силы, регулирующие вопросы его осуществления.

Анализ системы государственных органов и институтов, обеспечивающих противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма, позволяет сделать вывод, что эта система является многоуровневой и способной выполнять возложенные на нее задачи.

В формировании и реализации политики противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма принимают участие Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, а также в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк Российской Федерации и Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Двухуровневая система финансового мониторинга (первичный финансовый мониторинг и государственный финансовый мониторинг) в сочетании с правоохранительным блоком обеспечивают целостность проведения государственной политики в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в соответствии с международными стандартами.

Проведенное исследование широкого перечня субъектов национальной системы финансового мониторинга позволяет выделить в правовой основе ее обеспечения два уровня: международный и национальный.

Важными международными источниками обеспечения механизмов реализации финансового мониторинга являются международные двусторонние и многосторонние договоры Российской Федерации. Основная часть норм, содержащихся в них, сформулирована таким образом, что не может применяться непосредственно для регулирования отношений в указанной сфере. Большое влияние на формирование правовой базы российской системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма оказывают резолюции Совета Безопасности ООН, а также рекомендации ФАТФ и других специализированных международных структур.

Среди источников национального права, которые также делятся на несколько уровней, прежде всего, выделяется Конституция Российской Федерации, которая установила систему государственных органов, обеспечивающих противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма в рамках государства, а также ряд их полномочий и порядок взаимодействия между собой.

Далее следуют федеральные законы, наибольшее значение из которых для становления и развития системы финансового мониторинга имеет Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» СЗ РФ, 2001, № 33, ст. 3418..

Особо надо отметить указы Президента Российской Федерации, которыми определяется Концепция национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, система и структура органов государственной власти, задействованных в системе финансового мониторинга, и ряд других вопросов.

Следующий уровень в иерархии подзаконных актов занимают акты Правительства Российской Федерации, которые определяют порядок организации, деятельности и полномочия системы государственных органов, обеспечивающих реализацию механизмов финансового мониторинга.

Отдельно выделяются акты федеральных органов исполнительной власти, задействованных в системе финансового мониторинга, в особенности Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также Центрального банка Российской Федерации.

Во втором параграфе «Первичный финансовый мониторинг в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма» исследуется комплекс организационно-правовых мер предупреждения легализации преступных доходов и финансирования терроризма, осуществляемый организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом.

В рамках осуществления субъектами первичного финансового мониторинга, образующими фундамент национальной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, обязательных процедур внутреннего контроля выделены следующие основные блоки их прав и обязанностей:

- непосредственно организация системы внутреннего контроля;

- осуществление мер по установлению и надлежащей проверке клиентов;

- хранение и представление сведений в уполномоченный орган;

- сообщение о подозрительных операциях;

- приостановление операций и отказ в выполнении распоряжения клиента.

Наряду с общими правами и обязанностями в сфере финансового мониторинга для каждой из категорий субъектов первичного финансового мониторинга характерны определенные особенности, связанные со спецификой регулирования их основной деятельности и тем местом, которые они занимают в финансовой системе России.

Проведенный анализ прав и обязанностей таких субъектов показывает, что действующая в России система финансового мониторинга имеет в своей основе принцип приоритетного использования кредитных организаций для целей противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, в связи с чем наибольшее внимание в рамках законодательства в этой сфере уделено именно банковскому сектору российской финансовой системы.

Отдельно автором уделено внимание вопросам повышения эффективности действия подсистемы первичного финансового мониторинга.

Третий параграф «Государственный финансовый мониторинг в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма» посвящен функциональному анализу деятельности субъектов государственного финансового мониторинга: Федеральной службы по финансовому мониторингу и ряда надзорных и иных государственных органов.

Основу функций основного органа, осуществляющего государственный финансовый мониторинг, перечень которых установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» СЗ РФ, 2004, № 15, ст. 1479., составляет сбор и обработка информации об операциях, подлежащих контролю в соответствии с законодательством о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма, главным источником которой являются субъекты первичного финансового мониторинга.

Исследование задач, функций и полномочий Федеральной службы по финансовому мониторингу показало, что они нашли отражение в структуре ее центрального аппарата и разделены по следующим направлениям:

- сбор, обработка и хранение информации;

- проведение финансовых расследований (анализа), в том числе в целях противодействия финансированию терроризма;

- осуществление надзорной деятельности;

- межведомственное взаимодействие и координация;

- международное сотрудничество;

- правовое обеспечение финансового мониторинга;

- административно-хозяйственная деятельность.

Важная роль в обеспечении эффективности реализации механизмов финансового мониторинга принадлежит целому ряду органов государственного контроля и надзора, включая Центральный банк Российской Федерации, Федеральную службу по финансовым рынкам и Федеральную службу страхового надзора.

В рамках механизма обеспечения финансового мониторинга, который представляет собой закрепленную действующими нормативными правовыми актами систему органов, организаций и институтов, направленную на создание условий для стабильного функционирования и устойчивого развития финансовой системы государства, а также выявление, предотвращение и противодействие угрозам для этой системы, автор выделяет три составляющие: правовую, институциональную и инструментальную.

Автор отмечает, что структура действующего законодательства в сфере финансового мониторинга, а также его организационные и институциональные основы имеют законченный вид, и в этой связи предполагает, что дальнейшая работа в этой области должна быть направлена на совершенствование механизмов и методов регулирования соответствующих отношений. При этом меры, направленные на совершенствование соответствующих механизмов и методов финансового мониторинга, предлагается разделить на три группы:

- меры общего характера в сфере финансового мониторинга;

- меры в сфере противодействия легализации преступных доходов;

- меры в сфере противодействия финансированию терроризма.

В заключении диссертации изложены основные выводы исследования и сформулированы предложения, имеющие значение для совершенствования финансово-правового механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях

Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Булаев А.А. Организационная структура российской системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма: статья // Закон. - 2008. - № 10. - С. 183-188 (0,48 п.л.);

2. Булаев А.А. Место финансового мониторинга в системе финансового права: статья // Право и государство. - 2010. - № 2 (62). - С. 71-74 (0,38 п.л.).

Статьи в иных периодических печатных изданиях:

3. Булаев А.А. Росфинмониторинг: противоотмывочная система в условиях кризиса: статья в соавторстве // Бюджет. - 2009. - № 4. - С. 59-61 (0,3/0,15 п.л.).

Общий объем публикаций составляет 1,01 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...