Вуз как автономное учреждение: "за" и "против"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вуз как автономное учреждение: "за" и "против"

В статье раскрыты особенности автономного учреждения как новой организационной формы сферы образования. Характеризуются его преимущества и недостатки. Рассматриваются возможности и направления совершенствования его институциональной базы.

Модернизация управления российской системой образования охватывает все его уровни и направления. Она включает в себя реализацию требований Болонского протокола, создание новых типов учебных заведений (Федеральных университетов, национальных исследовательских университетов), право учреждения вузами хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов их интеллектуальной деятельности, изменение условий финансирования и целый ряд других преобразований. К их числу относится и появление в системе образования (наряду со сферами науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения) принципиально новой, непредусмотренной Гражданским Кодексом организационно -- экономической формы -- автономного учреждения (АУ).

Проект закона «Об автономном учреждении» был внесен в Государственную Думу в апреле 2006 г. После острых дискуссий в комитетах и комиссиях обеих палат Федерального собрания, средствах массовой информации, а также в общественных организациях и учреждениях на которые распространяется действие этого документа, Закон был в ноябре 2006 года принят Государственной Думой и подписан Президентом. [1]

В каждой из названных отраслей нематериальной сферы этот закон вызвал серьезную озабоченность, поскольку он меняет коренным образом юридический статус, степень самостоятельности, финансовое положение организаций, условия и потенциальные результаты оказываемых услуг. Обобщение продолжающихся дискуссий содержится, в частности, применительно к средней школе в статье Н.Я. Осовецкой [2], а применительно к другим учреждениям в докладе К.Г. Чагина [3].

Активное участие в обсуждении проекта приял Российский Союз ректоров высших учебных заведений, который внес в него 21 поправку, которые закрепили подлинно автономный статус высшего учебного заведения. Большинство предложений ректоров были приняты и нашли отражение в тексте действующего закона.

Особенности статуса новой формы организации рельефнее всего обнаруживаются путем ее сравнения с уже существующими государственными (муниципальными) организациями -- бюджетными учреждениями (см. табл. 1). Рассмотрим их применительно к сфере образования.

Таблица 1. Статус двух форм организаций

Анализ текста принятого закона позволяет выделить преимущества и недостатки АУ, подтвердить или опровергнуть позиции его сторонников и противников. Последние утверждают, что «если проанализировать предлагаемую модель автономии на примере образовательной деятельности, то на самом деле этот закон существенно ограничивает ее самостоятельность по сравнению с той, которая предусмотрена действующим законодательством.

Это суждение представляется излишне категоричным.

Практически одновременно с Законом об АУ был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты российской федерации в связи с принятием федерального закона «об автономных учреждениях». Этот закон «либерализует» требования к уставу ОУ. Так, например, пункт, запрещающий «совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения» дополнен словами «за исключением случаев, если совершение таких сделок допускается федеральными законами». Рассматриваемый нами закон об АУ допускает (с определенными ограничениями) осуществление подобных сделок.

Опасения противников создания АУ, что оно означает тотальную коммерциализацию системы образования, опровергает внесенное в законы «Об автономном учреждении» и «Об образовании» (ст. 34) четкое указание на то, что «образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную некоммерческую (выделено нами Б.Т.) образовательную организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации». Преобразование учебных заведений в автономные учреждения не имеет также ничего общего с их приватизацией. Эти организации сохраняют статус государственных, а их учредители -- федеральные, региональные и муниципальные органы власти -- право контроля и частичного распоряжения имуществом.

Депутат Государственной Думы О.Г. Дмитриева утверждает, что возможность приватизации вуза заключается в предоставленном АУ праве учреждать или участвовать в капитале других организаций. По ее мнению, вклад имущества в иные юридические лица позволит проводить «мягкую приватизацию» через банкротство, рейдерство или «силовой захват» через ложное банкротство или недружественное поглощение, смену профиля деятельности после реализации этих вариантов [6].

Однако, это опасение начисто отметает шестой пункт Закона, в соответствии с которым «автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя (подчеркнуто нами Б.Т.).

Вопреки мнению критиков нового закона, получение статуса Автономного учреждения не потребует осуществления сложной и трудоемкой процедуры обновления сертификации и аккредитации реорганизуемых организаций. В пересмотренной версии Закона об образовании содержится специальный пункт (ст.34, п.2), в котором указано, что «при реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства».

Закон об «Автономном учреждении» существенно расширяет самостоятельность вуза в области распоряжения собственными доходами.

Бюджетное учреждение, например, сейчас не может распоряжаться своим имуществом, не имеет права самостоятельно изменить смету расходов, взять кредит в банке, а, до последнего времени -- и выступить учредителем другого юридического лица. Поэтому учредитель бюджетного учреждения -- государство или муниципалитеты -- несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. То есть если у учреждения не хватает собственных средств, то его долги погашаются учредителем.

Если вузу как бюджетному учреждению принадлежит право самостоятельного распоряжения только средствами, полученными за счет внебюджетных источников, то доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. А собственник имущества автономного учреждения (его учредитель) не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (Ст.2, п.8-9).

Автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе недвижимым, вправе с согласия собственника быть учредителем других организаций, вправе по своему усмотрению оказывать различные услуги, причем не только образовательные.

Противники создания Автономных образовательных учреждений утверждают, что, «отпуская высшую и среднюю школу «на свободу», государство хочет «снять с себя ответственность за образование молодых людей и в перспективе за систему образования вообще». По их мнению, освобождение собственника (государства) от субсидиарной ответственности по обязательствам АУ оставляет его, а, следовательно -- учащихся беззащитными, в случае если на имущество автономного учебного заведения будет наложено взыскание.

Эти опасения имеют под собой основания. Поэтому, «отпуская АУ на свободу», законодатели одновременно установили границы этой свободы и предусмотрели меры по контролю деятельности автономных учреждений. В законе говорится, что автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом (без которого осуществление уставной деятельности будет затруднено). Нельзя будет погасить долг за счет продажи переданного государством здания или продажи университетской библиотеки.

Один из самых болезненных вопросов -- вопрос о последствиях предусмотренного законом полного отказа от целевого сметного бюджетного финансирования образовательных учреждений. Эту инновацию многие интерпретируют, чуть ли как шаг, направленный на переход от бесплатного к платному образованию, т.е. как меру, лишающую население одного из самых основных социальных прав.

Однако даже самое поверхностное ознакомление с законом рассеивает это заблуждение. Отменяется не бюджетное финансирование, а его сметная форма. Она заменяется субсидиями из бюджета и государственных внебюджетных фондов, которыми учебные заведения распоряжаются самостоятельно, и субвенциями -- целевыми ассигнованиями для выполнения государственного заказа на образовательные услуги населению. При этом сохраняется возможность использовать все или часть оправдавших себя при экспериментальной проверке инноваций в области финансирования образования -- нормативного подушевого финансирования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), образовательных кредитов.

Особую, и вполне обоснованную, озабоченность профессорско-преподавательского состава, других категорий работников и студентов вузов вызывают некоторые положения закона, регламентирующие систему управления Автономным учреждением. В соответствии с восьмой статьей (п.2) Закона органами автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие). В законе обозначены права, порядок формирования, полномочия органов управления. Значительная часть этого раздела закона, посвященная компетенции наблюдательного совета не вызывает возражений.

Не вызывает особых возражений и само создание наблюдательного совета как органа учредителя, надзирающего за деятельностью учреждения. Однако выглядит странным, что руководитель учреждения не входит в состав этого совета (ст. 11 Федерального закона), а при этом представитель трудового коллектива включен в его состав.

Практически ликвидирована «автономия» образовательного учреждения высшего образования в области избрания ректора. Ученый совет лишается этого права. Существенно ограничены возможности ректора в решении хозяйственных и других вопросов, касающихся повседневной деятельности образовательного учреждения. Ограничены права ученого совета в решении наиболее важных вопросов учебной и научной работы образовательного учреждения. В этой части многие положения комментируемого закона кардинально противоречат действующему Федеральному закону “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”.

Названные выше недостатки рассматриваемого закона могут быть учтены и, отчасти, устранены при разработке специального Федерального закона, регулирующего особенности правового положения автономных учреждений сферы образования, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам. Возможность и необходимость принятия такого закона предусмотрены новым законом «Об автономном учреждении».

Определенные возможности уточнения и расширения прав органов управления вузом (в частности, его ученого совета) открывает новая формулировка 35 статьи Закона об образовании, в соответствии с которой «в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, порядок формирования органов управления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждении. Необходимо, в частности, восстановить действующий порядок назначения и полномочия ректора, закрепить за ученым советом права и ответственность за решение всего круга педагогических, методических и научных задач вуза, аттестацию и избрание профессорско-преподавательского персонала.

При этом не исключено, что сформулированные предложения потребуют также корректировки отдельных положений рассматриваемого закона. Характер этих изменений может быть уточнен путем изучения опыта немногих вузов (например, Высшей школы экономики), преобразование которых в автономные учреждения начато в 2009 году.

автономный учреждение образование

Литература

1. Федеральный закон «Об автономных учреждениях. Принят Государственной Думой 11.10.2006, одобрен Советом Федерации 27.10.2006.

2. Осовецкая Н.Я. Школа как автономное учреждение: за и против // Народное образование. -- 2008. -- №6.

3. Чагин К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? -- СПб.: Изд. Фонда «Институт экономики города», 2009.

4. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; Федеральный закон от 3.11.2006 № 174-ФЗ

5. Федеральный закон о внесении изменений в законодательные акты российской федерации в связи с принятием федерального закона «об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: принят государственной думой 11.10.2006, одобрен Советом Федерации 27.10.2006.

Размещено на Allbest.ru