Управление муниципальным образованием как территориальной социально-экономической системой осуществляется в рамках закономерностей общей теории управления применительно к сложным системам, под которыми мы понимаем системы, характеризующиеся недостатком информации для эффективного управления [1]. Практика межмуниципального сотрудничества значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Законодательная трактовка этого понятия отсутствует, формулирование научных определений находится в стадии поиска. Эксперты [2], комментирующие процесс и перспективы межмуниципального сотрудничества, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления.

Следует отметить, что сложность современного государственного и муниципального управления во многом обусловлена неоднородностью субъекта управления и увеличением числа субъектов влияния на принятие управленческих решений (политические партии, профессиональные союзы, неправительственные, общественные организации, финансовые корпорации, мощные бизнес-структуры, институты гражданского общества и т.д.). В рамках задачи межмуниципального взаимодействия субъект управления носит комплексный характер и включает органы местного самоуправления тех муниципалитетов, которые это взаимодействие осуществляют, а также субъекты влияния в той мере, в которой они реализуют свои интересы в данной сфере.

Тогда сущность управления межмуниципальным взаимодействием в рамках каждого муниципального образования может состоять в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления этого муниципального образования на использование технологий межмуниципального сотрудничества в интересах местного сообщества.

Говоря о задаче управления межмуниципальным взаимодействием, следует отметить, что речь идет лишь об одном из направлений управленческой деятельности органов муниципальной власти, которое осуществляется в рамках управления социально-экономическим развитием муниципального образования в целом. При этом социально-экономическое развитие муниципального образования мы рассматриваем как объект непосредственного управленческого воздействия и как объект влияния факторов внешнего и внутреннего характера. Межмуниципальное взаимодействие как объект управления также представляет собой комплекс весьма динамичных процессов различной степени сложности, которые априори предусматривают наличие, как минимум, двух субъектов управления, поскольку мы имеем дело с взаимодействием. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнера по межмуниципальному сотрудничеству можно рассматривать как фактор внешнего влияния, причем весьма существенный. При этом можно говорить о двух уровнях управления применительно к различным объектам управления. Один из них - уровень муниципалитета, который определяет цели, направления, партнеров, формы и методы межмуниципального сотрудничества для реализации собственных полномочий и решения проблем социально-экономического развития муниципального образования. Второй уровень управления возникает на этапе реализации межмуниципальных проектов и программ, где речь может идти о совместном управлении партнеров конкретными продуктами первого уровня взаимодействия.

В данном исследовании мы рассматриваем, в основном, первый уровень управления, то есть управление межмуниципальным взаимодействием как одним из направлений деятельности муниципалитета. Множественность и неоднородность объекта управления в совокупности с уровнем его зависимости от воздействия внешних факторов обуславливает необходимость говорить о стратегическом характере управления, под которым понимаем целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта управления на основе управляющего воздействия и обратной связи с учетом влияния внешней среды. Управление межмуниципальным взаимодействием должно опираться на систему взаимоувязанных научных принципов. К числу основных принципов, требования которых необходимо учитывать, следует отнести: целенаправленность, системность, комплексность, баланс интересов, инновационность, эффективность.

Ведущее место в рассматриваемой системе принципов занимает принцип целенаправленности, следование которому означает необходимость формирования научно обоснованного целевого блока, определяющего качественно, количественно и во времени результаты становления и развития межмуниципального взаимодействия в целом и в разрезе ее составляющих.

Следование этому принципу означает, что разработке и реализации управленческих решений, направленных на использование технологий межмуниципального сотрудничества, должен предшествовать этап целеполагания, в рамках которого осуществляется выбор и обоснование целей межмуниципального взаимодействия.

Следование принципу системности в управлении межмуниципальным взаимодействием означает необходимость постановки и решения задач в контексте принятой муниципальной социально-экономической политики.

Принцип комплексности чрезвычайно актуален для управления межмуниципальным взаимодействием ввиду сложного, многоаспектного характера, как субъекта, так и объекта управления. Это связано с тем, что использование технологий межмуниципального сотрудничества возможно практически во всех сферах социально-экономического развития муниципального образования Следование принципу комплексности означает: во-первых, необходимость рассмотрения всех направлений и форм межмуниципального взаимодействия во взаимосвязи; во-вторых, исследование всех факторов, оказывающих влияние на реализацию и результаты этого взаимодействия.

Принцип баланса интересов играет особую роль в осуществлении межмуниципального взаимодействия, которое предусматривает установление, реализацию и развитие партнерских отношений между муниципалитетами. По сути, речь идет о создании традиционных в сфере бизнеса "стратегических альянсов", под которыми в общем случае понимают "долгосрочные кооперативные соглашения, в рамках которых ресурсы и управленческие структуры автономных организаций используются для достижения индивидуальных целей, связанных со стратегическими миссиями партнеров" [3]. Самое сложное в установлении стратегических партнерских отношений, как в сфере бизнеса, так и в сфере муниципального управления, это необходимость сочетания конкуренции и кооперации. Это становится возможным в том случае, если достигнут баланс интересов и на этой основе установлен высокий уровень взаимного доверия, позволяющий снизить риск получения нежелательных побочных эффектов. Таким образом, выявление, анализ и согласование интересов муниципальных образований является непременным условием использования технологий межмуниципального сотрудничества.

Принцип инновационности в управлении межмуниципальным взаимодействием проявляется в двух плоскостях: во-первых, в использовании современных, наиболее эффективных форм межмуниципального сотрудничества и методов управления, во-вторых, в ориентации на получение инновационных результатов от реализации межмуниципальных проектов.

Следует отметить, что само межмуниципальное взаимодействие может носить как стратегический, так и нестратегический характер. При определении характера межмуниципального взаимодействия можно исходить из различных логических построений.

С нашей точки зрения, целесообразно учитывать характер тех задач, решению которых будет способствовать межмуниципальное взаимодействие. В частности, можно утверждать, что если межмуниципальное сотрудничество обеспечивает решение функциональных задач, связанных с непосредственным выполнением законодательно закрепленных за уровнем местного самоуправления определенного типа муниципального образования функций, то эти взаимосвязи не носят стратегического характера и условно могут быть названы "предметно-функциональными". Предметно-функциональные взаимосвязи, как правило, реализуются через совместное осуществление какой-либо деятельности или нескольких видов деятельности, а также через обмен опытом и объединение ресурсов в решении управленческих задач. Если же речь идет о решении стратегических задач, например, обусловленных положениями документа, определяющего стратегические перспективы социально-экономического развития муниципального образования (концепции), то использование технологий межмуниципального сотрудничества представляет собой пример стратегического взаимодействия.

В самом общем виде развитие любого объекта - это особый вид изменений, отличающихся качественными преобразованиями, приводящими к возникновению нового. Реализуются стратегические взаимосвязи через совместные проекты и программы, долгосрочные соглашения о стратегическом партнерстве. Причем если применение технологий межмуниципального взаимодействия направлено на решение задач развития муниципального образования, то в этом случае установленные межмуниципальные взаимосвязи можно отнести также к разряду "стратегических" и рассматривать как фактор стратегического развития каждого из муниципальных образований, выступающих партнерами в этом взаимодействии.

Следует отметить, что на практике оба вида межмуниципальных взаимосвязей могут осуществляться одновременно и дополнять друг друга. Другое дело, что обоснование решений о целесообразности осуществления межмуниципального взаимодействия стратегического характера является более сложной задачей. Прежде всего, это касается оценки издержек. Муниципалитеты, участвуя в осуществлении совместной деятельности, объединяя свои ресурсы, реализуя совместные проекты и программы, вынуждены вносить определенные коррективы в свое поведение. Если речь идет о предметно-функциональных межмуниципальных взаимосвязях, то на первое место выходят прямые издержки (затраты трудовых, финансовых, организационных ресурсов), связанные с осуществлением той или иной совместной деятельности, оценить которые довольно просто. Но есть и иные издержки, в большей степени характерные для стратегического межмуниципального взаимодействия, которые, по аналогии со сферой бизнеса [4], можно разделить на три вида: издержки координации, издержки негибкости и издержки компромиссов.

Издержки координации связаны с необходимостью осуществлять координационную деятельность в рамках межмуниципального сотрудничества в области соответствующих затрат времени, труда персонала, иногда - финансов. Величина издержек зависит как от степени готовности муниципалитета к такому роду деятельности, так и от объема координационных усилий, что, в свою очередь, определяется характером, формой и содержанием межмуниципального взаимодействия.

Издержки негибкости можно охарактеризовать как возможное в условиях межмуниципального взаимодействия замедление процесса принятия управленческих решений, затрагивающих сферу и объекты межмуниципального взаимодействия.

Издержки компромисса обусловлены необходимостью согласования интересов муниципалитетов, осуществляющих межмуниципальное взаимодействие. При этом возникновение издержек возможно на любом этапе разработки и реализации вариантов, проектов и программ межмуниципального сотрудничества. Оно во многом в зависимости от того, насколько полно и своевременно решаются проблемы конфликта интересов на этапе принятия решения. Издержки компромисса могут носить интерактивный характер и иметь экономическое, социальное и политическое содержание. При принятии стратегических решений роль издержек данного вида существенно возрастает.

Важнейшим условием развития межмуниципального взаимодействия является наличие соответствующей правовой базы, которая, формируя правовое поле развития местного самоуправления вообще и межмуниципального сотрудничества в частности, претерпевает существенные изменения.

Усиление внимания к межтерриториальному, в том числе межмуниципальному, взаимодействию обусловлено целым рядом объективных причин, имеющих характер предпосылок для развития горизонтальных связей на всех иерархических ступенях управленческой "вертикали".

Во-первых, изменился характер проблем, которые призваны решать органы власти и управления на подведомственной территории: повысилась сложность, комплексность проблем, усилилось их влияние на процессы социально-экономического развития территории, возросла зависимость от изменений внешней среды. Во-вторых, произошло ускорение темпов изменений, как в политической, так и в экономической сферах, общественном сознании, качестве жизни населения муниципальных образований. В-третьих, благодаря бурному развитию информационных технологий, новым возможностям информационного обмена, резко возросла взаимозависимость и взаимовлияние стран и регионов различного ранга.

В связи с этим решение значительного числа проблем муниципального развития требует участия не только "своих" органов местного самоуправления, но и заинтересованных властных и хозяйствующих структур за пределами административных границ муниципального образования.

Управленческая наука также говорит о том, что формы горизонтальных связей применяются и развиваются пропорционально степени сложности, комплексности и неопределенности решаемых задач [5]. При этом горизонтальные связи, реализованные в матричных формах, кумулятивны и используются не как альтернатива, а как дополнение к существующим вертикальным структурным связям. Именно такой подход представляется наиболее целесообразным для организации межмуниципального взаимодействия, если его рассматривать как объект стратегического управления.

межмуниципальное взаимодействие горизонтальная свяль муниципальный

Литература