Правовое регулирование отлова и содержания безнадзорных животных: проблемы реализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.924

Крымский филиал ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» E-mail: alkhomenko@yandex.ru

Правовое регулирование отлова и содержания безнадзорных животных: проблемы реализации

Хоменко А.С.

Научный руководитель: к.ю.н., доцент Руденко А.В.

Аннотация

правовой безнадзорный животное отлов

Статья посвящена вопросам правового регулирования отлова и содержания безнадзорных животных. Дается анализ действующего и проектного законодательства, судебной практики. Автором выделяются особенности проблем правового регулирования, необходимость принятия Федерального закона «Об ответственном обращении с животными», предусматривающего введение понятийного аппарата, регламентацию требований по отлову и содержанию безнадзорных животных.

Ключевые слова: безнадзорные животные, домашние животные, отлов, содержание, ненадлежащее обращение, предупреждение заболеваний, благоустройство территорий.

Annotation

Legal regulation of capturing and keeping stray animals: problems of implementation

Khomenko A.S.

The article is devoted to the legal regulation of catching and keeping of stray animals. The analysis of the current and project legislation, judicial practice. The author highlights the features of the problems of legal regulation, the need for the adoption of the Federal law "on responsible treatment of animals", providing for the introduction of conceptual apparatus, regulation of requirements for catching and keeping of stray animals.

Keywords: street animals, Pets, catching, maintenance, improper treatment, disease prevention, improvement of territories.

Проблема наличия безнадзорных животных в населенных пунктах, а, следовательно, проблема их отлова и содержания является весьма актуальной. Это связано с тем, что безнадзорные животные являются переносчиками заболеваний и причиной других опасных для человека явлений. По официальной статистике, в среднем в России около 500 тыс. человек в год подвергаются укусам диких или домашних животных. Средняя цифра смертности от заражения бешенством - 20-25 человек в год. [14] Широко известны случаи нападения на людей стай безнадзорных собак. Так, по данным Центра правовой зоозащиты, за последние 12 лет в России зафиксировано более 400 случаев причинения собаками вреда здоровью людей, вплоть до их смертельного исхода. [10] Этот процесс происходит на фоне развенчания антропоцентрической концепции, ставившей человека в центр мироздания и завоевания концепции биоцентрической, отводящей человеку место как равному среди равных в животном мире, что во многих развитых странах положено в основу современного законодательства - гуманного по отношению к бездомным животным.

Основная причина высокой численности безнадзорных животных - это их неконтролируемое воспроизводство и избыток владельческих животных, обусловленные биологическими особенностями собак и кошек (коротким сроками котности и щенности, возможностью вывода потомства дважды в год), что и является основной причиной появления бездомных животных.

Опыт европейских стран показывает, что важной профилактической мерой для снижения численности безнадзорных собак и кошек является стимулирование предотвращения размножения владельческих животных. Введение налогов на содержание животных, лицензии на право разведения, просветительские кампании позволили достичь цели значительного сокращения безнадзорных животных. В России основным методом снижения численности безнадзорных животных являлся безвозвратный отлов с последующим уничтожением. В некоторых регионах, например, Москва, Астрахань, Тула в 2000-х г.г. существовала программа ОСВВ - отлов, стерилизация, вакцинация, возврат в естественную среду. Но, она не принесла положительных результатов, поскольку ряды бездомных постоянно пополнялись за счет бесконтрольного размножения владельческих животных (основного источника). [19] С этим мнением сложно не согласится, но есть и еще причины провальности метода. Безнадзорное животное, без разницы стерилизованное или нет, по-прежнему остается источником инфекции. По мнению зоопсихологов, стая перестает воспринимать «стерильное» животное, как полноценное, и оно со временем становится изгоем, появляется агрессивность, вследствие того, что собаке-одиночке, приходится больше принимать усилий для добычи корма.

Вопросы обращения с безнадзорными животными до последнего времени специально не регламентировались и решались в рамках благоустройства территории или санитарноэпидемиологического благополучия. Ответственность компетентных органов за невыполнение возложенных функций по обеспечению благополучия, в части регулирования численности безнадзорных животных, была «размыта» и четко не определялась.

До настоящего времени на федеральном уровне отсутствует закон, регулирующий отношения по обращению с животными. При этом в 2010 году депутатами был внесен в Госдуму законопроект «Об ответственном обращении с животными». В 2011 году документ был принят в первом чтении, однако, его дальнейшее рассмотрение приостановилось из-за разногласий между экспертами и зоозащитниками.

На современном этапе нормативно-правовое регулирование обращения с животными находится на стыке нескольких отраслей права, и регулируется Гражданским кодексом РФ,

Федеральными законами «О животном мире» и «Об охране окружающей среды» и другими НПА. Гражданское законодательство применяет к животным общие правила об имуществе, выводя их в особую категорию одушевленных вещей и устанавливая требования гуманного обращения с животными (ст. 137 ГК РФ). [3]

Гражданский кодекс РФ (ст. 230-232, 241) употребляет такие термины, как «безнадзорные животные», «безнадзорный или пригульный скот», а также «надлежащее содержание» и «домашние животные» при «ненадлежащем обращении» с ними. Однако названные правила, категории и понятия в ГК РФ не определены, развития и конкретизации их содержания в гражданском законодательстве не проводится.

При этом гражданским законодательством определяется порядок розыска собственника безнадзорного животного органами местного самоуправления совместно с полицией, подыскание ими мест для содержания, а также приобретение права собственности на безнадзорное животное, если в течение шести месяцев собственник не обнаружен (ст. 230, ст. 231 ГК РФ). Таким образом, Кодексом органам местного самоуправления предписывается осуществлять работу по предотвращению и пресечению безнадзорности животных.

Право граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции Российской Федерации и реализуется, в том числе, путем обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия, которое регулируется Федеральным законом от 30.03.1999 г.

№ 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». [21]

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний законом предписывается проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий согласно предусмотренным санитарным правилам (п. 1 ст.29).

Санитарными правилами по профилактике бешенства среди людей установлено, что мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей включают благоустройство населенных пунктов и регулирование численности безнадзорных животных и их иммунизация против бешенства. Регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках (п. 9.2, 9.5). [15]

В целях усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах, других населенных пунктах и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей, во исполнение постановления Совета Министров РСФСР от 23.09.1980 года № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» [16], были приняты Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР [17] и Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР [4].

Вышеназванными нормативными правовыми актами устанавливается обязательная регистрация животных, взимание платы с владельцев за оказание коммунальных и иных услуг, порядок отлова безнадзорных животных, их содержание и использование.

Несмотря на давний срок издания, Порядок и Инструкция продолжают действовать, их никто не отменял. Однако, в настоящее время, ряд требований, установленных данными актами не соблюдается, в частности, не проводится регистрация и ежегодная перерегистрация собак, результаты которой (информация о численности домашних животных) столь необходимы для определения эпизоотической ситуации, статуса региона, а также при решении вопросов по предупреждению и ликвидации болезней животных, защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Вопросы мест содержания безнадзорных животных, наличия приютов для животных также остаются открытыми и нерешенными. Чаще всего их просто нет. На законодательном уровне данные вопросы не отработаны.

Вопросы обращения с домашними животными, в том числе безнадзорными, законодатель рассматривает и в рамках благоустройства, так как их содержание связано с необходимостью обеспечения чистоты на территории, удобства и комфорта жителей.

Согласно Федеральному закону от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил благоустройства территории, а также организация благоустройства территории отнесены к вопросам местного значения. [20]

При этом под благоустройством территории понимается, в том числе осуществление мероприятий по поддержанию и улучшению санитарного состояния территорий. Но прямых предписаний органам местного самоуправления в части отлова и содержания до последнего времени в данном законе не содержалось.

В настоящее время после многочисленных жалоб и судебных решений на законодательном уровне наконец-то установлены компетентные органы, ответственные за организацию отлова и содержания безнадзорных животных.

В соответствии изменениям внесенными Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 64ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения отнесено решение вопросов по организации проведения на территории субъекта РФ мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, а органы местного самоуправления городского и сельского поселения, городского округа наделяются правами по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, - это осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения. [22]

Данные изменения позволили законодательным органам субъектов Федерации принять законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных. [5], [6],

[7], [8], [9]

Указанными законами органам местного самоуправления предписано осуществлять переданные полномочия надлежащим образом в соответствии с действующим законодательством РФ и её соответствующего субъекта. Однако на сегодняшний день многие муниципалитеты, к сожалению, так и не воспользовались своим правом на принятие правового акта по вышеназванным полномочиям.

По мнению Уполномоченного по правам человека РФ Т.Н. Москальковой, «отсутствие отдельного федерального рамочного закона о содержании животных следует признать одной из основных причин, тормозящих законотворческую работу на уровне субъектов РФ как в части защиты прав граждан от агрессивного поведения животных, так и в области охраны собственно животного мира. Существующие санитарно-эпидемиологические правила образца 2010 г., не предусматривают конкретных норм содержания животных». [2]

Попытки региональных властей урегулировать вопросы ответственности владельцев домашних животных за их ненадлежащее содержание, повлекшее опасное воздействие на людей и других животных, тормозятся несовершенным Федеральным законодательством. Так, Определениями Верховного суда были отменены отдельные статьи, касаемые нарушения норм содержания животных в Сахалинской области [11], Кемеровской области [13], Самарской области [12], Кировской области [1]. Верховный суд приходил к обоснованному выводу о том, что административная ответственность за нарушение правил содержания и выгула домашних животных содержится в ряде нормативных правовых актов, которые до настоящего времени не оспорены, сохраняют свою силу и подлежат применению. В числе таких актов суд обоснованно указал Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03», введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 года N 105, санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.7.2627-10 «Профилактика бешенства среди людей», утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 года N 54, санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.7.2835-11 "Профилактика лептоспирозной инфекции у людей", утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 января 2011 года N 6, Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (утверждены Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР 12 июня 1981 года, Министерством сельского хозяйства РСФСР 24 июня 1981 года, Министерством здравоохранения РСФСР 24 июня 1981 года, Министерством юстиции РСФСР 3 июля 1981 года).

Многие из указанных нормативно-правовых актов требуют анализа практики их реализации на федеральном уровне, в части обязательной регистрации домашних животных с выдачей удостоверений, уточнения таких понятий, как «домашнее животное», «владелец домашнего животного», «безнадзорные животные», «пункт временного содержания (приют) для домашних и безнадзорных животных», «учетный знак домашних животных», «стерилизация», «жестокое обращение с домашними животными».

В 2013 был разработан Проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому предполагалась ответственность за нарушение правил содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах. В пояснительной записке указано, что органы власти с жалобами о нарушении правил содержания получают отказ в их удовлетворении в связи с отсутствием оснований для привлечения правонарушителей к ответственности. Этот законопроект позволял бы устранить существующие пробелы законодательства. [18] Как видим, на сегодняшний день, статья не включена в Кодекс.

По итогам анализа действующего и проектного правового регулирования можно сделать вывод о необходимости принятия федерального закона «Об ответственном обращении с животными», предусматривающего, в частности, понятийный аппарат, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, полномочия и права органов местного самоуправления в области обращения с животными, регламентацию требований к содержанию и использованию животных, установление требований к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев.

Список литературы

1. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 15.03.2017 N 10-АПГ17-1 об оставлении без изменений решения Кировского областного суда от 28 октября 2016 г.

2. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 24.03.2016 г. // Российская газета. 2016, 24 марта. № 61.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 29.12.2017 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2018. № 1 (ч. I). Ст. 43.

4. Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утверждённая Минжилкомхозом РСФСР 12.06.1981 г., Минсельхозом РСФСР 24.06.1981 г., Минздравом РСФСР 24.06.1981 г., Минюстом РСФСР 07.07.1981 г. [Электронный ресурс] // Документ СПС «КонсультантПлюс».

5. Закон Республики Коми от 01.12.2015 г. № 115-РЗ (в ред. от 07.12.2017 г.) «О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми отдельными государственными полномочиями Республики Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2015. № 23. Ст. 334.

6. Закон Забайкальского края от 21.12.2015 г. № 1263-ЗЗК «Об организации отлова и содержания безнадзорных животных на территории Забайкальского края и о наделении органов местного самоуправления отдельных муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственными полномочиями по организации проведения на территории Забайкальского края мероприятий по содержанию безнадзорных животных» // Азия-Экспресс. 2015, 30 дек. № 48.

7. Закон Камчатского края от 08.06.2015 г. № 606 (в ред. от 07.12.2015 г.) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных в Камчатском крае» // Официальные Ведомости. 2015, 11 июня. № 108-110.

8. Закон Красноярского края от 13.06.2013 г. № 4-1402 (в ред. от 30.11.2017 г.) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2013. № 27.

9. Закон Московской области от 28.12.2016 г. № 201/2016-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области государственными полномочиями Московской области в области обращения с безнадзорными животными» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2017, 18 янв. № 8.

10. Материал «Правительственного часа» 414-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 14 июня 2017 г. «О состоянии эпизоотической обстановки в Российской Федерации и предпринимаемых противоэпизоотической мероприятиях по недопущению массовых заболеваний сельскохозяйственных животных» // Аналитический Вестник. 2017. № 17 (674).

11. Определение Верховного Суда РФ от 14.12.2011 N 64-Г11-36 об оставлении без изменения решения Сахалинского областного суда от 10.10.2011.

12. Определение Верховного Суда РФ от 24.10.2012 N 46-АПГ12-14 об оставлении без изменения решения Самарского областного суда от 10.07.2012

13. Определение Верховного Суда РФ от 30.05.2012 N 81-АПГ12-1 о частичной отмене решения Кемеровского областного суда от 24.01.2012

14. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 01.02.2012 г. № 13 «Об усилении мероприятий, направленных на профилактику бешенства в Российской Федерации» // Российская газета. 2012, 23 марта. № 64.

15. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 г. № 54 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил (СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей. // Российская газета. 2010, 30 июля. № 168.

16. Постановление Совмина РСФСР от 23.09.1980 г. № 449 (в ред. от 25.09.1985 г.) «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» // СП РСФСР. 1980. № 22. Ст. 172; 1986. № 2. Ст. 10.

17. Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утверждённые Минжилкомхозом РСФСР 12.06.1981 г., Минсельхозом РСФСР 24.06.1981 г., Минздравом РСФСР 24.06.1981 г., Минюстом РСФСР 03.07.1981 г. [Электронный ресурс] // Документ СПС «КонсультантПлюс».

18. Проект Федерального закона Российской Федерации "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // «Российская газета» - Столичный выпуск. 2013, 11 мар. №6028 (52)

19. Снегирев Ю. Закон клыка и когтя: смогут ли депутаты ответить на вопрос, что делать с бездомными псами // Российская Газета: Неделя. 2017, 8 фев. № 7195.

20. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 29.12.2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2018. № 1 (ч. I). Ст. 47.

21. Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 29.07.2017 г.) «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2017. № 31 (ч. I). Ст. 4770.

22. Федеральный закон от 30.03.2015 г. № 64-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 13. Ст. 1808.

Размещено на Allbest.ru