Нормативно-правове регулювання відносин у сфері освіти: загальні риси та особливості

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правове регулювання відносин у сфері освіти: загальні риси та особливості

Наталія Кантор

Постановка проблеми. Освіта сьогодні справедливо визнається не лише основою інтелектуального, культурного, фізичного розвитку людини, умовою її соціалізації, економічного благополуччя, а й гарантією розвитку суспільства і держави загалом. Тому ця надзвичайно важлива сфера людської діяльності потребує належного правового регулювання, особливо зараз, в умовах інформаційного суспільства, євроінтеграційних й глобалізаційних процесів. Актуальність дослідження правового регулювання відносин у сфері освіти зумовлена різними чинниками, а найперше, це формуванням нової парадигми освіти антропологічного спрямування відповідно до духу Конституції України, що проголосила людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпеку найвищою соціальною цінністю (ст. 3) [3]. Іншим чинником є потреба інтеграції системи національної освіти до єдиного європейського і світового освітнього простору. І, зрештою, дослідження нормативно-правових основ відносин у сфері освіти у сучасній юридичній літературі нині певною мірою втратили свою актуальність, що й спонукає до більш глибокого їх аналізу.

Аналіз досліджень. Вивчення правового регулювання відносин у сфері освіти розпочалося у радянській науці в 70-ті - 80-ті рр. XX ст., здебільшого, у рамках адміністративного права (Л.А. Дольнікова, Г.А. Дорохова, Г.С. Сапаргалієв та ін.), котре регламентувало різноманітні суспільні відносини, зокрема, соціально-культурні. Визнаючи відносини в галузі освіти об'єктом адміністративно-правового регулювання, вчені здебільшого лише констатували їх специфіку як адміністративно-правових відносин «горизонтального типу».

З 90-х рр. у зв'язку зі зміною суспільно-політичних реалій дослідження правового регулювання відносин у сфері освіти набуло нового змісту. Науковці (В.М. Сирих, В.В. Спаська, В.І. Шкатулла, Д.А. Ягофаров та ін.) почали розмежовувати поняття «відносини у сфері освіти» та «освітні правовідносини», надаючи останнім самостійного значення; у юридичній науці порушується питання про формування самостійної галузі - освітнього права - зі своїм предметом, методами і способами правового регулювання.

У ХХІ ст. постає необхідність дослідження правового регулювання відносин у сфері освіти у контексті формування нової освітньої парадигми. Над цією проблемою працюють нині такі українські науковці, як В.О. Боняк, О.О. Кулініч, О.Ф. Мельничук, Я.О. Тицька, Р.В. Шаповал та ін.

Мета статті полягає у визначенні загальних та особливих рис нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти шляхом аналізу законодавства про освіту з урахуванням доробку сучасних учених.

Виклад основного матеріалу. Аналіз та узагальнення основних визначень поняття правового регулювання у юридичній літературі уможливлює висновок, що під правовим регулюванням зазвичай розуміється упорядкування суспільних відносин за допомогою системи правових засобів, якими виступають правові норми, правовідносини, акти реалізації і застосування права [12, 251]. Правове регулювання здійснюється у різних сферах суспільних відносин, зокрема, у культурній, невід'ємною складовою якої виступає освіта. Не зовсім вдалим вважаємо визначення, запропоноване РВ. Шаповалом: правове регулювання освітньої діяльності в Україні - це сукупність правових засобів, за допомогою яких держава здійснює правовий вплив на суспільні відносини в галузі освіти [14, 11]. По-перше, дослідник змішує два поняття «правове регулювання» і «правовий вплив», які, хоч і близькі за змістом, але не тотожні, оскільки регулювання передбачає впорядкування, а вплив - лише поширення дії. По-друге, засоби правового регулювання утворюють систему, а не просто сукупність. Так само нечітко формулює Р.В. Шаповал мету правового регулювання освітньої діяльності - забезпечення безперешкодного руху інтересів суб'єктів до цінностей [14, 11]. Як уявляється, мета правового регулювання полягає у закріпленні й охороні певного виду відносин, сприянні їх розвитку, а задоволення інтересів суб'єктів здійснюється, власне, тоді, коли вони вступають між собою у ці відносини.

Пропонуємо правове регулювання відносин у сфері освіти в Україні розуміти як їх упорядкування за допомогою системи правових засобів, передовсім - правових норм, спрямоване на закріплення, охорону і розвиток цих відносин.

Правове регулювання - процес динамічний, бо зазнає впливу внутрішніх і зовнішніх чинників економічного, соціального, духовного характеру, і складний, оскільки переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин здійснюється за допомогою спеціального механізму, основою якого виступають норми права, зовнішньою формою котрих є нормативно-правові акти. Як слушно твердить Є.В. Красняков, у сучасних умовах саме на законодавчому рівні визначаються тенденції розвитку вітчизняної науки та освіти. Це, у свою чергу, робить розроблення, прийняття та реалізацію відповідної законодавчої бази пріоритетним завданням держави [4, 42].

Дослідження основних джерел освітнього законодавства України дає змогу виділити кілька етапів становлення та розвитку нормативно-правового регулювання (бо основним засобом тут є саме норми права) відносин у сфері освіти.

Перший етап: 1991-1995 рр. - початок нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти шляхом утворення правових основ національної системи освіти (ухвалення Законів «Про освіту», «Про наукову та науково-технічну діяльність», затвердження Державної національної програми «Освіта: Україна ХХІ століття», прийняття постанов Кабінету Міністрів України «Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів», «Про ліцензування, атестацію та акредитацію навчальних закладів» та ін.).

Другий етап: 1996-1999 рр. - розвиток нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти шляхом удосконалення базового законодавства про освіту на основі прийнятої 28 червня 1996 р. Конституції України (внесення змін і доповнень до Закону «Про освіту», затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України щодо їх виконання, запровадження Болонського процесу в Україні на підставі Закону України «Про ратифікацію Конвенції про визнання кваліфікацій з вищої освіти в Європейському регіоні» та ін.).

Третій етап: 2000-2012 рр. - удосконалення нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти шляхом ухвалення законів, які сприяють розвитку національної системи освіти для досягнення стратегічної мети - інтеграції до європейського освітнього простору (затвердження Національної доктрини розвитку освіти, що визначила систему концептуальних ідей та поглядів на стратегію і основні напрями розвитку освіти у першій чверті XXI століття; ухвалення Закону України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» і прийняття на його основі підзаконних нормативних актів - Програми дій щодо реалізації положень Болонської декларації в системі вищої освіти і науки України, Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні», наказів та рішень колегії МОН України «Підвищення ефективності вищої освіти і науки як дієвого чинника розвитку та інтеграції в європейське співтовариство», «Про затвердження у вищих навчальних закладах Європейської кредитно-трансферної системи» та ін.).

Четвертий етап: 2013 р. - і донині - концептуальне оновлення нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти (ухвалення Національної стратегії розвитку освіти України на період до 2021 рр., що конкретизувала основні шляхи реалізації концептуальних ідей та поглядів розвитку освіти, визначених Національною доктриною, прийняття нових Законів України «Про вищу освіту», «Про освіту»).

Дещо подібну періодизацію запропонувала Н.Л. Губерська, аналізуючи розвиток нормативно-правового регулювання адміністративно-процедурної діяльності у сфері вищої освіти в Україні [2], однак її дослідження має спеціальний характер, оскільки висвітлює лише стан правового забезпечення процедурної діяльності стосовно вищої освіти. У нашому ж дослідженні акцентується на загальних рисах нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти, основи якого, безперечно, закладають норми Конституції України, що спрямована на утвердження людини, її прав і свобод як найвищої цінності суспільства й держави. Принцип людиноцентризму пронизує увесь текст Основного Закону, а особливо розділ II «Права, свободи і обов'язки людини і громадянина». Характерною ознакою Конституції є змістовне збагачення і гуманізація правового статусу людини і громадянина, посилення гарантій реалізації і захисту належних особі прав і свобод.

Право на освіту є невід'ємним елементом конституційно-правового статусу людини і громадянина. Згідно зі ст. 53, кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов'язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі. Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства [3].

Поняття та зміст конституційного права на освіту, державний механізм його забезпечення, охорони та захисту доволі ґрунтовно дослідив В.О. Боняк. Зокрема, варті уваги такі його твердження: сутність конституційного права на освіту полягає в тому, що воно є засобом задоволення інтересів людини і громадянина в економічній, політичній та духовній сферах їх життєдіяльності. До основних ознак аналізованого конституційного права віднесено: його загальний характер (є неодмінною складовою конституційно-правового статусу людини і громадянина); індивідуальне суб'єктивне право кожного; можливість його реалізації протягом усього життя; тісний взаємозв'язок з іншими конституційними правами; постійне збагачення його змісту у ході створення відповідних економічних гарантій; гарантоване кожному й таке, що не допускає протиправних обмежень його реалізації; забезпечення органами державної влади та місцевого самоврядування, громадськими організаціями, політичними партіями, навчальними закладами приватної форми власності [1, 10].

Як і всі інші конституційні норми, положення ст. 53 мають загальний характер, діють безстроково на всій території України й адресовані невизначеному колу суб'єктів. Звідси випливають такі загальні ознаки нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти: обсяг суспільних відносин, на які воно поширюється, кількісно невизначений, коло суб'єктів персонально не окреслено, часові межі чітко не встановлені.

Водночас нормативно-правовому регулюванню вказаних правовідносин властиві й особливі ознаки. На нашу думку, найперше, це його конституційна природа, бо, як уже зазначалося, саме конституційні норми закладають його фундамент. Звідси випливає, що основним принципом нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти є людиноцентризм. Як справедливо твердить Є.М. Рябенко, людиноцентризм - це нова якість інноваційного мислення людини, котра переважає як масштаби гуманізму, так і філософської антропології, оскільки виходить за їх межі. Адже сучасна постіндустріальна епоха - це епоха творчої людини, яка не вкладається в усталені стандарти мислення минулих епох [11, 33].

Іншою особливістю є те, що норми, які регламентують відносини у сфері освіти, містяться не лише в освітньому законодавстві, а й можуть належати до інших галузей права. Базовий Закон України «Про освіту» [10], який розвиває й деталізує конституційні норми, у преамбулі лише в загальних рисах окреслює коло відносин, ним урегульованих: цей Закон регулює суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти. На жаль, і новий закон не усунув проблему, пов'язану із невизначеністю поняття «освітні правовідносини», щодо якої давно тривають дискусії у юридичній науці. Як вважає О.О. Кулініч, для забезпечення ефективності механізму реалізації конституційного права на освіту важливим є відокремлення освітніх правовідносин від адміністративних, цивільних, трудових, фінансових та інших правовідносин [5, 239]. Зі свого боку, О. Ф. Мельничук твердить, що освітніми в жодному разі не можна вважати відносини, які є предметом правового регулювання окремих галузей права, якщо вони не регулюються освітнім законодавством і, відповідно, не мають усіх ознак освітніх правовідносин. У такому разі вони будуть залишатися в «лоні» материнських галузей права [6, 17]. Але, як випливає зі змісту самого Закону, його норми регламентують трудові відносини (робочий час педагогічного працівника включає час виконання ним навчальної, виховної, методичної, організаційної роботи та іншої педагогічної діяльності, передбаченої трудовим договором (ст. 60), сімейні відносини (батьки здобувачів освіти мають право: захищати відповідно до законодавства права та законні інтереси здобувачів освіти (ст. 55), адміністративні відносини (Кабінет Міністрів України [...] затверджує ліцензійні умови провадження освітньої діяльності (ст. 63), фінансові відносини (Центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки [.] розподіляє освітні субвенції та державне фінансування середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти та стипендійний фонд закладів освіти, що перебувають у сфері його управління (ст. 64) тощо [10]. Зазвичай норми права, які регулюють коло однорідних суспільних відносин, утворюють галузь права. Хоча наявність такої галузі законодавства, як освіта, закріплена нормативно [9], освітнє право як галузь права України наразі існує лише на теоретичному рівні. Це доводить у своєму дослідженні Я.О. Тицька: норми, якими регулюються безпосередні освітні правовідносин, не належать до жодної з галузей права, формуючи тим самим жорстке ядро потенційної профілюючої галузі національного права - освітнього права [13, 10].

Вважаємо, що виокремлення галузі освітнього права в Україні дало б змогу розв'язати кілька проблем: 1) об'єднати доволі великий масив правових норм; 2) здійснити систематизацію нормативно-правових актів у сфері освіти (ймовірно, навіть у формі кодифікації); 3) сформувати міжгалузеві інститути, до яких входили б норми освітнього права та інших галузей національної системи права (бо, наприклад, не викликає суперечок той факт, що норми інституту права власності належать водночас до галузей цивільного і сімейного чи цивільного і господарського права України). Загалом, як уявляється, це сприяло б удосконаленню правового регулювання відносин у сфері освіти.

Ще одна особливість правового регулювання відносин у сфері освіти полягає в тому, що правовідносини, спрямовані на реалізацію конституційного права на освіту, є водночас і приватно-правовими, і публічно-правовими. На це звертає увагу й О.Ф. Мельничук, досліджуючи право на освіту, і справедливо твердить, що сполучення інтересів при забезпеченні права на освіту є явищем закономірним. Воно пояснюється цінністю самої освіти як для окремої людини, так і держави та суспільства загалом [7, 118]. Дійсно, реалізуючи право на освіту, кожна людина задовольняє свій приватний інтерес отримання систематизованих знань, умінь та навичок. Своєю чергою, інтерес усього суспільства і держави, тобто публічний, тут виражається у забезпеченні якісної освіти усім верствам населення і формуванні їх культурного потенціалу, створенні умов для життєдіяльності державних і суспільних інституцій, гарантуванні національної безпеки тощо. Отже, у правовідносинах, що виникають під час реалізації права на освіту, приватний і публічний інтереси поєднуються, і складно визначити, котрий із них превалює. Хоча імперативне формулювання ч. 2 ст. 53 про обов'язковість повної загальної середньої освіти свідчить на користь саме публічного інтересу. У преамбулі Закону «Про освіту» так само підкреслюється роль освіти у задоволенні приватних і публічних інтересів: освіта є основою інтелектуального, духовного, фізичного і культурного розвитку особистості, її успішної соціалізації, економічного добробуту, запорукою розвитку суспільства, об'єднаного спільними цінностями і культурою, та держави [10].

Нарешті, правове регулювання відносин у сфері освіти на сучасному етапі примітне ще й тим, що самі ці відносини перейшли на якісно новий рівень, їх склад не обмежується тільки учасниками освітнього процесу, а роль освіти в сучасному інформаційному суспільстві постійно підвищується. Саме тому змінилася система методів і способів правового регулювання відносин у сфері освіти: метод «владних приписів» (імперативний) поступився місцем диспозитивному методу, а серед способів правового регулювання превалюють дозволи. Це підтверджують і норми Закону України «Про вищу освіту» [8], і норми Закону України «Про освіту» [10], що, зокрема, закріплюють автономію суб'єктів освітньої діяльності, розширюють права здобувачів освіти, змінюють зміст об'єкта освітніх відносин, до якого входять не лише традиційні знання, уміння і навички, а й компетенції, необхідні кожній людині для успішної соціалізації в сучасному суспільстві.

Отже, правове регулювання відносин у сфері освіти - це їх упорядкування за допомогою системи правових засобів, передовсім - правових норм, спрямоване на закріплення, охорону і розвиток цих відносин. Аналіз основних джерел освітнього законодавства України дав змогу виокремити етапи початку, розвитку, удосконалення та оновлення нормативно-правового регулювання відносин у сфері освіти, його загальні ознаки та особливості: конституційну природу і людиноцентристське спрямування; приватно-публічний правовий характер, домінування диспозитивного методу, а серед способів - дозволу. Оскільки нормативно-правове регулювання відносин у сфері освіти - процес динамічний, то й дослідження його ніколи не втрачають актуальності і можуть продовжуватися далі. Зокрема, потребує ґрунтовного аналізу новий Закон України «Про освіту» з точки зору його відповідності європейським стандартам у сфері освіти.

Список використаної літератури

правовий освіта законодавство

1. Боняк В.О. Конституційне право людини і громадянина на освіту та його забезпечення в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук; спец.: 12.00.02 «Конституційне право» / В.О. Боняк. - К., 2005. - 23 с.

2. Губерська Н.Л. Основні етапи розвитку нормативно-правового регулювання адміністративно-процедурної діяльності у сфері вищої освіти в Україні / Н.Л. Губерська // Адміністративне право і процес. - 2015. - 1(11). - С. 261-268.

3. Конституція України від 28.06.1996 р. (зі змінами) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

4. Красняков Є. Парламентські слухання з питань освіти як чинник удосконалення державної політики в галузі освіти України / Є. Красняков, С. Кузнецова // Віче. - 2013. - N° 23. - С. 40-42.

5. Кулініч О.О. Юридична природа освітніх правовідносин як елемента конституційно-правового механізму реалізації права людини і громадянина на освіту / О.О. Кулініч // Форум права. - 2013. - № 4. - С. 224-231. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/ FP_index.htm_2013_4_39.pdf.

6. Мельничук О. Поняття та особливості освітніх правовідносин / О. Мельничук // Юридична Україна. - 2010. - № 11. - С. 15-19.

7. Мельничук О.Ф. Публічний та приватний інтерес у контексті забезпечення права людини на освіту / О.Ф. Мельничук // Публічне право. - 2011. - № 1. - С. 116-121.

8. Про вищу освіту: Закон від 01.07.2014 № 1556-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1556-18.

9. Про затвердження Класифікатора галузей законодавства України Мін'юст України; Наказ, Класифікатор від 02.06.2004 № 43/5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/v43_5323-04.

10. Про освіту: Закон України від 05.09.2017 № 2145-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2145-19.

11. Рябенко Є.М. Принцип людиноцентризму в управлінні вищою освітою: мотиваційні аспекти професійної діяльності викладача як суб'єкта освітнього процесу / Є.М. Рябенко // Гуманітарний вісник ЗДІА. - 2014. - № 56. - С. 33-42.

12. Скакун О.Ф. Теорія права і держави: підручник / О.Ф. Скакун. - К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2009. - 520 с.

13. Тицька Я.О. Освітні правовідносини в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук; спец.: 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / Я.О. Тицька. - О., 2014. - 21 с.

14. Шаповал Р.В. Адміністративно-правове регулювання освітньої діяльності в Україні: автореф. дис. докт. юрид. наук, спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Р.В. Шаповал. - Х., 2011. - 33 с.

Размещено на Allbest.ru