Механізми забезпечення стабільності депутатських фракцій: порівняльний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізми забезпечення стабільності депутатських фракцій: порівняльний аспект

А. М. Гандзюк

Розглянуто механізми забезпечення стабільності депутатських фракцій в Україні у порівнянні з розвиненими традиціями парламентаризму, уточнено поняття «стабільність депутатських фракцій» як механізм забезпечення балансу між різними інтересами, позиціями партійних керівників та загальноприйнятним рішенням, політичною конкуренцією та досягненням консенсусу. депутатський фракція парламентаризм

Ключові слова: депутатська фракція, фракційна стабільність, механізми забезпечення фракційної стабільності.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Сучасну демократичну державу не можна уявити без парламенту як вищого представницького органу законодавчої влади, який виконує такі ключові завдання у сфері державотворення, як представництво інтересів усього народу на загальнодержавному рівні та в міжнародних відносинах, втілення волі народу у формі прийняття законів, контроль за їх виконанням. А демократичний парламент не може працювати без депутатських фракцій, які структурують його за партійною ознакою та формують фахово-політичний склад парламентських комітетів, комісій, інших органів парламенту, від діяльності яких залежить якість обраного ними уряду.

Депутатські фракції у різноманітних формах державного устрою існують у політичному житті багатьох країн світу. Так, у Німеччині, Іспанії, Угорщині, Нідерландах, Бельгії, Швейцарії вони називаються «фракції»; в Австрії та Польщі - «клуби»; у Франції та Італії - «political groups» (політичні групи); у Швеції - «party group» (партійні групи), в США - «caucus», у Великобританії - «parliamentary party» (парламентські партії), в Україні - «парламентські фракції, групи» [1].

Діяльність парламентських фракцій (груп) в Україні регламентується постановою Верховної Ради України «Про депутатські групи (фракції) у Верховній Раді України» [15], законами України «Про Регламент Верховної Ради України» [4], «Про політичні партії в Україні» [5], іншими законодавчими актами та програмними документами парламентських партій. Під парламентською (депутатською) фракцією розуміють групу членів тієї чи іншої політичної партії в складі парламенту або іншої державної організації (установи) чи громадсько-політичної організації, яка організовано проводить у парламенті установки не лише своєї політичної партії, а й інших партій та позапартійних депутатів, які поділяють однакові або мають схожі погляди в питаннях державного і соціально-економічного розвитку держави.

Нині у вітчизняному парламенті (Верховній Раді України - далі ВРУ) депутатська фракція знаходиться в епіцентрі парламентської діяльності тому, що участь народних депутатів у фракціях (групах) гарантує їм право на: пропорційне представництво в усіх органах ВРУ та офіційних парламентських делегаціях; виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях ВРУ та її органів; делегування своїх представників у тимчасові комісії, попередньо обговоривши кандидатів на посади Голови ВРУ і його заступників; пропорційний розподіл посад голів комітетів; вільну співпрацю з іншими фракціями (групами) шляхом утворення депутатських об'єднань і неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав, встановлених Регламентом ВРУ.

Таким чином, депутатська фракція виконує посередницьку місію між окремими депутатами і парламентом, між своєю партією та її представниками в різних гілках влади, між партійними організаціями та парламентськими комітетами, між засобами масової інформації і політичними керівниками в парламенті та уряді, між виборцями і владою; сприяє прийняттю ефективних загальнодержавних рішень. Їх наявність у парламенті забезпечує паритетність провладних та опозиційних політичних сил, сприяє вільному волевиявленню народних депутатів, а не лише партій, до яких вони належать та реалізації принципу вільного мандату народного депутата [3]. Тому розгляд питання про механізми забезпечення стабільності депутатських фракцій в Україні та країнах з розвиненими традиціями парламентаризму є вкрай актуальним.

Аналіз публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Тематиці розкриття сутності механізмів забезпечення стабільності депутатських фракцій приділено достатньо уваги вітчизняними і зарубіжними авторами. Питанням становлення та розвитку партійних систем та їх впливу на становлення парламентаризму присвячено праці О. Бандурки [2], В. Гошовської [14], Г. Ручки [16], В. Шаповала [18], С. Кульчицького [12], П. Кислого [6], В. Яблонського [20] та ін., в яких поняття «парламентські фракції» розглядається неоднозначно, оскільки обумовлено відповідною нормативно-правовою базою. Більшість авторів розглядають це питання в контексті конституційних та політико-правових аспектів, залежно від конкретного спрямування дослідження та завдань, які ставить перед собою дослідник. При цьому спільною ознакою парламентських фракцій є «об'єднання членів партій у парламенті» [9].

Так, у ст. 1 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначено: «право громадян на свободу об'єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України (254к/96-ВР). Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України».

Не менш важливим для нашого дослідження є зарубіжний досвід структурування та Чорганізації діяльності парламентів, які досліджували А. Козлов [8], М. Крутоголов [11], М. Могунова [13], Ю.Ковбасюк та ін. [17]. Вони насамперед орієнтувалися на проблеми, які виникають у зарубіжних парламентах, і менше уваги приділяли українському. Проте, враховуючи сучасне деструктивне положення українського парламенту в системі державних органів України, важливим є вдосконалення механізмів забезпечення фракційної стабільності саме вітчизняного парламенту, адже воно відіграє важливу роль у стабілізації політичного та економічного життя Української держави.

Мета статті - на основі проведеного теоретичного аналізу в сфері дослідження механізмів забезпечення фракційної стабільності в Україні та зарубіжних державах з розвиненими традиціями парламентаризму визначити ті, що сприяють розвитку принципу вільного мандату, забезпечують партійну та фракційну дисципліну на основі дотримання основних положень програмних документів політичної партії та коаліційної угоди, передбачають встановлення громадського контролю (моніторингу) за якістю виконання функцій народного депутата по роботі з виборцями та дотримання принципу пропорційного представництва в складі парламентських комітетів депутатських фракцій і груп.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. На сучасному етапі розвитку парламентаризму більшість парламентів світу працюють над побудовою структури стосунків між представниками різних партій так, аби коаліція депутатських фракцій формувалась не між окремими особами й політичними групами, а загалом із більшістю. Адже важливим чинником парламентської стабільності є тісна взаємодія політичних груп у межах коаліції чи більшості та опозиції. У переважній частині парламентських органів Регламент ВРУ [4] встановлює межі повноважень фракцій чи коаліцій більшості та містить засоби захисту й відповідні повноваження фракцій меншості.

Уточнюючи поняття «фракційна стабільність», відмічаємо, що вона можлива за умов реалізації загальних принципів організації діяльності парламенту та державних/публічних органів влади, що забезпечує політичний консенсус між ними, сприяє прозорому формуванню професійного коаліційного уряду та його політичній підтримці протягом визначених повноважень. До них ми відносимо принципи реалізації вільного депутатського мандату, фракційної та партійної дисципліни, пропорційного представництва в складі парламентських комітетів депутатських фракцій і груп, якісного виконання функцій народного депутата по роботі з виборцями.

Аналізуючи їх виконання на практиці роботи ВРУ УІІІ скликання та порівнюючи їх з деякими провідними державами з усталеними демократичними традиціями, встановлюємо, що принцип вільного мандату на відміну від імперативного надає народному депутату більше свободи, але при цьому потребує й більшої відповідальності та політичної культури (табл. 1).

Таблиця 1 Характеристика вільного й імперативного мандату

Як бачимо з табл. 1, народні депутати, які мають вільний мандат, є більш вільними у прийнятті державних рішень й у задоволенні потреб своїх виборців; вони менш залежні від партійної чи іншої групової приналежності. Адже вільний депутатський мандат - це «строкове уповноваження особи (мандатарія) на здійснення представницької влади в об'ємі, делегованому сувереном влади - народом (мандатором), підтверджений фактом обрання депутата на відповідну посаду» [21].

Цей принцип діє, як правило, у демократичних країнах. При цьому, ідеї вільного депутатського мандату та розподілу влад були використані в конституціях багатьох країн світу, на що вказують вітчизняні науковці, зокрема, у Нідерландах (1798 р.), Іспанії (1812 р.), Португалії (1822 р.), Італії (1848 р.), Греції (1864 р.), Німеччині (1871 р.) [9-10]. Парламенти в цих державах стали інститутом опосередкованого народовладдя, при якому народ керує державою через своїх представників у представницьких органах влади (парламентах), дотримуючись принципів розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Практика більшості демократичних держав, зокрема таких, як Франція, Іспанія, Португалія, Італія, Швеція та ін. свідчать про те, що дотримання ними принципу вільного мандату сприяє об'єднанню народних депутатів у парламентські фракції не заради виконання програмних засад своєї партії, а заради задоволення потреб усіх виборців [13].

Нині ВПУ УІІІ скликання внесено зміни до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», якими передбачено дотримання принципу вільного мандату, закріплення прав для коаліції (більшості) та опозиції (меншості), встановлення контролю за дотриманням принципу пропорційного представництва в складі парламентських комітетів депутатських фракцій і груп.

Практично в усіх парламентах світу депутат може бути членом лише однієї політичної групи (одного депутатського об'єднання). Створення депутатських об'єднань в парламенті і членство в них є правом, але ніяк не обов'язком депутатів. Таким чином, депутат має законне право не входити до жодної з наявних фракцій або депутатських груп. Однак можна з упевненістю стверджувати, що це невигідно самому депутатові. Адже депутатські об'єднання відіграють надзвичайно важливу роль у житті вищого представницького органу держави, і депутати, що не беруть участь у жодній з них, об'єктивно знаходяться в менш вигідному становищі, а їхні можливості активно працювати в парламенті дуже обмежені.

Майже в усіх парламентах демократичних держав провідні фракції, а тим більше фракції більшості, мають перевагу при обранні своїх представників на різні керівні посади в парламенті, на пости керівників парламентських комітетів і комісій. Досить активно вони поводяться в ході засідань і в перервах між ними; вступають один з одним у контакт, з'ясовують позиції, домовляються про спільні дії щодо підтримки чи відхилення конкретного проекту й т. ін. З огляду на це необхідно зазначити, що, наприклад, в італійському чи іспанському парламенті (на відміну від Німеччини, Франції, Швейцарії, Австрії та ін.) жоден депутат не може перебувати поза групою.

В Україні до складу депутатської фракції можуть входити й позапартійні депутати, які підтримують програмні документи відповідної партії. Умовою створення фракції є входження до її складу не менш як 14 народних депутатів України.

Регламент ВРУ передбачає низку обмежень щодо створення депутатських груп і фракцій. Об'єднання депутатів не можуть формуватися для захисту особистих, комерційних, місцевих, професійних або релігійних інтересів. Принципи діяльності фракцій і груп не повинні суперечити вільному характеру депутатського мандата. Об'єднання депутатів не можуть виступати від імені ВРУ або українського народу.

Згідно зі ст. 58 Закону України «Про регламент Верховної Ради України» «депутатські фракції формуються з числа народних депутатів, обраних за виборчими списками політичних партій та народних депутатів, які були висунуті політичною партією в одномандатних округах. При формуванні депутатської фракції до її складу також за умови додержання засад діяльності такої фракції можуть увійти народні депутати, обрані в одномандатних округах, які реєструвалися кандидатами у народні депутати шляхом самовисування, або народні депутати, які були висунуті політичною партією, що за результатами виборів не взяла участь у розподілі депутатських мандатів» [4].

Головною ознакою політичної фракції є наявність особливої ідейно- політичної платформи та групової дисципліни, яка підноситься її членами нерідко понад загальнопартійну дисципліну. Фракційна діяльність нерідко стає основною причиною підриву авторитету певної партії, а також створення нових політичних партій.

Для більш стабільного функціонування депутатських фракцій у парламенті важливими є дотримання партійної та фракційної дисципліни, встановлення громадського контролю (моніторингу) за якістю роботи народних депутатів з виборцями.

Щодо партійної та фракційної дисципліни, то відмітимо їх принципову відмінність: перша - сприяє реалізації програмних завдань партії; друга - підтримці коаліційного Уряду та дотримання коаліційної Угоди [7]. Адже парламентські фракції, утворені за принципом партійної належності депутатів, мають подвійну природу. З одного боку, вони є структурами політичних партій, адже всі питання їх організації та діяльності врегульовано відповідними партійними статутами (насамперед до таких питань віднесено партійну дисципліну в парламенті). З іншого - парламентські фракції є органами самих парламентів, а їх функціонування - складовою парламентської діяльності.

Аналіз діяльності ВРУ УІІІ скликання свідчить про те, що депутатські фракції, які увійшли до коаліційної більшості, недостатньо виконують власні функції. Зокрема, це стосується функції надання достатньої підтримки коаліційному Уряду. Саме це сприяло, на наш погляд, достроковому припиненню діяльності Уряду А. Яценюка і його заміни на Уряд В. Гройсмана.

У зв'язку з цим для підвищення рівня партійної та фракційної дисципліни вважаємо необхідним створення умов для громадського контролю (моніторингу) за їх діяльністю та системне висвітлення його результатів на офіційних сайтах (www.rada.gov.ua) та виданнях ВРУ.

Нині у складі ВРУ УІІІ скликання діє шість фракцій і дві групи, які очолюють відомі політичні діячі. Їх діяльність пов'язана з політикою конкретних політичних сил та від них залежить формування відповідної влади в державі. Дотримуючись принципів демократизму та гуманізму при проведенні політичних реформ в Україні в останні роки, починаючи з 2014 р., важливим є створення умов для відходу від «влади, заснованої на примусі» (жорсткої влади) до демократичної «м'якої» влади, якою передбачається суцільний контроль і моніторинг на засадах прозорих та зрозумілих критеріїв.

Нами запропоновані такі критерії:

- активність зв'язків із виборцями, що визначається частотою проведення народним депутатом фракції зустрічей з виборцями за рік, дотриманням графіка проведення народним депутатом фракції прийому громадян на виборчих округах протягом року;

- ефективність виконання вимог виборців, що визначається відносною кількістю прийнятих народним депутатом відповідних офіційних управлінських рішень (розпоряджень, постанов, законів тощо) на різних рівнях публічної влади до потенційно можливих протягом року;

- якість реалізації основних функцій фракції, таких як представницька, законотворча, законодавча, виборча, контрольна, навчально-виховна, інформаційно-аналітична, організаційна, яка визначається відносною кількістю реалізованих функцій на рік до основних;

- якість виконання завдань передвиборчих програм членів парламентської фракції, що визначається відносною кількістю виконаних завдань до запланованих на рік;

- ефективність підтримки коаліційного Уряду, що визначається відносною кількістю підтриманих законопроектів Уряду на рік до поданих у сесійну залу.

Системне застосування моніторингових процедур за діяльністю депутатських фракцій за цими критеріями, на наш погляд, сприятиме визначенню рівня якості їх діяльності, що характеризуватиме відповідний коефіцієнт фракційної стабільності. Ми вважаємо, що вищому рівню фракційної стабільності має відповідати коефіцієнт від 0,76 до 1,0; посередньому - від 0,51 до 0,75; недостатньому - від 0, 26 до 0,50; низькому - від 0 до 0, 25.

При проведенні моніторингових процедур важливим є дотримання основних вимог, яким не властиві інспекторська, контролююча або управлінська (у сенсі адміністрування або менеджменту) функції. Навпаки, моніторингові процедури - це системне спостереження та своєчасне прозоре інформування про отримані результати моніторингу.

Моніторинг діяльності депутатських фракцій може здійснюватись як громадськими, так і державними організаціями, у тому числі, може здійснюватись само моніторинг у рамках внутрішньо фракційної та між фракційної (парламентської) дисципліни. Але це потребує відповідної підготовки народних депутатів до такої діяльності. Адже, за нашими спостереженнями, коефіцієнт фракційної стабільності у ВРУ УІІІ скликання є недостатнім.

Це підтверджується й іншою методикою, запропонованою Д. Рає, який запровадив індекс фракційності як критерій класифікації партійних систем і виділив такі групи [19]:

1) системи двопартійної форми - (Греція, Великобританія та Австрія, де величина індексу фракційності коливається між 0.52 та 0.61), в яких у парламенті домінують лише дві партії;

2) системи, в яких домінує біполярна система конкуренції однак в умовах функціонування в парламенті більшої кількості політичних партій - (Німеччина, Іспанія, Ірландія Португалія та Франція - рівень індексу фракційності коливається між 0.62 та 0.66). У цих державах крім двох сильних партій існують також менші угрупування, які мають коаліційний потенціал і в результаті система коаліційних торгів піддається певним видозмінам;

3) системи з багатопартійними формами - (наприклад Норвегія, Швеція, Швейцарія - в котрих величина індексу фракційності коливається між 0.70 і 0.82). У цих державах, як правило, домінує багатополярна система коаліційних торгів, що як правило, впливає на скорочення тривалості існування сформованих урядів. Система коаліційних торгів має біполярний характер, а тому має місце домінування двоблокової схеми політичної боротьби.

За методикою Д. Рає сформована політична система в Україні має низький індекс фракційності і знаходиться поза її класифікацією.

Це підтверджує нашу пропозицію щодо вдосконалення механізмів фракційної стабільності вітчизняного парламенту.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Наявність депутатських фракцій у парламенті забезпечує паритетність провладних та опозиційних політичних сил, сприяє вільному волевиявленню народних депутатів, а не лише партій, до яких вони належать та реалізації принципу вільного мандату народного депутата. Загальна постановка проблеми визначається тим, що демократичний парламент не може працювати без депутатських фракцій, оскільки вони структурують парламент за партійною ознакою, входять до фахово-політичного складу парламентських комітетів, комісій та інших органів публічної влади.

Фракційна стабільність у парламенті характеризується відповідною системою принципів, нормативно-правових й організаційних заходів, які забезпечують стабільність Уряду, його цілеспрямоване виконання плану реалізації коаліційної угоди. Механізми, що її забезпечують, характеризуються:

- сукупністю політико-правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, кадрових інструментів, що застосовуються в публічному управлінні для сприяння стабільній роботі парламентських фракцій та прийняття консолідованих законів;

- способами формування фракцій і груп на партійній чи ідеологічній основі;

- умовами застосування вільного чи імперативного мандату для забезпечення фракційної дисципліни;

- формами підготовки політичних лідерів.

Фракційна стабільність має забезпечувати політичний консенсус між провладними та опозиційними силами в парламенті, сприяти прозорому формуванню професійного коаліційного уряду, його політичній підтримці протягом визначених повноважень.

Відсутність стійких демократичних традицій парламентської діяльності в роботі ВРУ, недостатня обізнаність членів парламенту із зарубіжною практикою розв'язання проблем, відсутність системних моніторингових процедур щодо визначення якості діяльності парламентських фракцій, вимагає ретельного вивчення досягнень зарубіжного парламентаризму та введення нових механізмів забезпечення фракційної стабільності в парламенті, що ґрунтуються на принципах вільного депутатського мандату, фракційної та партійної дисципліни, пропорційного представництва в складі парламентських комітетів депутатських фракцій і груп, якісного виконання функцій народного депутата по роботі з виборцями.

Список використаних джерел

1. Бакаєв Ю. Вибори - шлях до демократичного суспільства : метод. матеріали з питань виборчого процесу / Ю. Бакаєв, В. Борденюк, О. Василевський [та ін.] ; УАДУ при Президентові України ; В. М. Князєв (ред.). - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - С. 27-28.

2. Бандурка О. М. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток / О. М. Бандурка, Ю. Д. Древаль ; МВС України ; Університет внутрішніх справ. - Х., 1999. - 276 с.

3. Венгер В. М. Конституційно-правові засади впливу парламентських фракцій на здійснення представницького мандата : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право / В. М. Венгер. - К., 2012. - 227 с.

4. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» // Відом. Верхов. Ради України. - 2010. - № 14-15, № 16-17. - Ст. 133.

5. Закон України «Про політичні партії в Україні» // Відом. Верхов. Ради України. - 2001. - № 23. - Ст. 118.

6. Кислий П. Становлення парламентаризму в Україні: на тлі світового досвіду / П. Кислий, Ч. Вайз. - К. : Абріс, 2000. - 414 с.

7. Коаліційна угода Верховної Ради України УІІІ скликання [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://obozrevatel.com/politics/83270-koalitsionnoe-soglashenie.htm.

8. Козлов А. Е. Депутатские фракции в парламентах / А. Е. Козлов // Российская Федерация. - 1994. - № 1. - С. 59-61.

9. Конституції країн парламентської демократії / Ін-т держ. управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України ; Львів. держ. ун-т ім. І. Франка ; підгот.

B. М. Кампо та ін. - К., 1994. - Вип. 2. - 93 с.

10. Конституции государств Европы : [в 3 т.] / [под общ. ред. Л. А. Окунькова]. - М. : НОРМА, 2001. - Т. 1. - 824 с.

11. Крутоголов М. А. Парламент Франции: организационные и правовые аспекты деятельности / М. А. Крутоголов. - М. : Наука, 1988. - 239 с.

12. Кульчицький С. В. Закономірності державотворчого процесу у незалежній Україні /

C. В. Кульчицький ; НАН України, Ін-т історії. - К. : Ін-т історії України, 2001. - 159 с.

13. МогуноваМ. А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика / М. А. Могунова ; Рос. гос. гуманит. ун-т. ; Рос.-швед. центр. - М. : РГГУ, 2001. - 347 с.

14. Основи вітчизняного парламентаризму : підруч. для студ. вищ. навч. закл. : у 2 т. / за заг. ред. В. А. Гошовської. - К. : НАДУ, 2012. - Т. 2. - 340 с.

15. Постанова Верховної Ради України «Про депутатські групи (фракції) у Верховній раді України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 11/94-%D0%B2%D1%80.

16. Ручке Г. Спільні дії фракцій при формуванні парламентського підходу в Європейському парламенті у порівнянні з парламентами держав-членів / Г. Ручке ; [пер. з нім.]. - К. : Політвидав України, 1986. - 126 с.

17. Світові моделі державного управління: досвід для України / за заг. ред. Ю. В. Ковбасюка, С. В. Загороднюка, П. І. Крайніка, Х. М. Дейнеги. - К. : НАДУ, 2012. - 612 с.

18. Шаповал В. М. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні / В. М. Шаповал. - К. : УАДУ, 2000. - 216 с.

19. Швед Ю. Р. Теорія політичних партій та партійних [Електронний ресурс] / Ю. Р. Швед. - Режим доступу: http://npu.edu.ua/te-

book/book/html/D/iplp_kspd_Shveda%20U%20R%20Teoriia%20.politichnih%20partii%20i%20pa rtiinih%20sistem/710.html/.

20. Яблонський В. М. Сучасні політичні партії України : політикам і початківцям / В. М. Яблонський, Я. Латко. - К. : Альтерпрес, 1999. - 227 с.

21. Ярмиш О. Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні : підруч. / О. Н. Ярмиш, В. О. Серьогін. - Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002 - 653 с.

Размещено на Allbest.ru