У сучасній українській науці та практиці державного і публічного управління тільки починають формуватися підходи і поодиноко впроваджуватися окремі інструменти за регіональної ініціативи, які враховують вирішення різнополярних завдань: забезпечення соціально-політичної стабільності та залучення інвестицій в інфраструктуру. Проблема ускладнюється тим, що регіони України традиційно не є активними в пошуку додаткових джерел і можливостей до розвитку, а регіональні інститути розвитку тільки починають з'являтися і є нерозвиненими. Місцеві бюджети, що збільшуються завдяки фінансовій децентралізації, та перші державні структурні фонди поки що не можуть забезпечувати стале вирішення більшості регіональних проблем, особливо стосовно інфраструктурного розвитку. Усе це вказує на відсутність цілісного і достатнього наукового підґрунтя для завчасного оновлення регіональної економічної політики (РЕП) на основі комплексу відповідних механізмів модернізації. При цьому особливу актуальність набувають проблеми наукового обґрунтування і завчасної підготовки регіональних органів влади до впровадження механізмів сутнісного оновлення РЕП.

Концептуальні погляди на вирішення сучасних проблем оновлення економічної політики, провадження децентралізованого розвитку і стратегічного спрямування регіонів на пострадянському просторі розвинуті в працях таких українських (Т. Безверхнюк, О. Бобровська, В. Вакуленко, І. Дегтярьова, В. Ковальчук, В. Козаков, О. Коротич, О. Кучабський, М. Латинін, О. Молодцов, А. Сухоруков, С. Чернов, О. Шевченко та ін.) і зарубіжних (В. Бочко, О. Полякова, О. Пілясов, О. Сухарев, О. Тажитдинов, О. Швецов та ін.) учених. В їх працях сформований певний науковий базис для оновлення державної регіональної політики, однак досі відверто бракує уваги до методологічних проблем формування механізмів публічного врядування на рівні регіону і, що головне, за ініціативи і переважно силами самого регіону. Окрему специфіку цьому додають різнорівневі процеси інтеграції в Україні, що відкривають певні можливості та несуть певні ризики, розкриваючи слабкі місця в способі управління регіоном і державою. Усе вищесказане зумовлює важливість формування комплексного механізму модернізації регіональної економічної політики з урахуванням різноспрямованих інтеграційних процесів.

Метою статті є розробка й наукове обґрунтування способу проектування комплексного механізму модернізації публічної РЕП та двох його складників - організаційного та економічного механізмів.

В основу формування комплексного механізму модернізації публічної РЕП покладаємо групу основних принципів системного підходу [1, с.7 - 48] та принципи, що є доречними для самого оновлення РЕП в її внутрішньому контурі, а саме:

- принцип цілісності, тобто встановлення міцного зв'язку між компонентами. Цей принцип важливий для забезпечення в часі таких властивостей регіону та його публічної РЕП, як вираження головних ознак ідентичності, набуття якісно нових властивостей у процесі еволюції і взаємодії та неадитивність властивостей частин у властивості цілого;

- принцип суб'єктності, тобто нарощування консолідованих у регіоні здатностей бути агентом (суб'єктом) дій на різних рівнях і нести за них відповідальність. Серед відомих теоретичних моделей суб'єктності найбільш доречною для українських регіонів формою є продуктивна суб'єктність, яка безпосередньо залежить від спільної участі в продуктивній діяльності на кшталт реалізації конкретних економічних проектів зі значним економічним або екологічним ефектом;

- принцип виділення довгострокових суспільно значущих пріоритетів. Такі пріоритети мають відповідати соціально-економічним цілям розвитку територій як основи для узгодження інтересів різних сторін і визнання їх ними;

публічна регіональна економічна політика

- принцип інституціонального обмеження, тобто організація взаємодії суб'єктів впливу в тріаді "влада - бізнес - громадськість" здійснюється на основі чинних нормативно-правових актів (дотримання законності), їх ієрархічної сили (поєднання державної економічної політики і РЕП), морально-етичних норм у суспільстві, екологічних обмежень. Цей принцип є важливим "запобіжником" для конфліктів інтересів усередині регіону;

- принцип паритетності передбачуваних вигід між партнерами, тобто провадження політики, орієнтованої на зростання і зміцнення потенціалу обох сторін. Якщо для ЄС це було і є актуальним для ієрархічних відносин типу "Брюссель - регіон" у форматі "донор - реципієнт", то для України цей принцип сприятиме, по-перше, доланню проблем моноцентризму в більшості областей країни, перерозподіляючи ресурси з різних джерел на регіональний і місцевий рівні, по-друге, міжрегіональній інтеграції і співробітництву громад;

- принцип відповідності узятих на себе зобов'язань - здатність реалізовувати стратегічні рішення і задовольняти суспільні й власні інтереси.

Відповідно до цих принципів з огляду на потребу в спільному векторі розвитку розвиваються відносини і визначаються "правила гри" зі спільними інтересами, формальними інститутами, механізмами взаємодії місцевих суб'єктів змін у регіоні. Отже, саме такий пропонований набір принципів є доречним, оскільки комплексний механізм модернізації РЕП вважаємо основним цільовим вираженням РЕП і способом її провадження. Це пояснює, чому такий механізм містить відразу декілька функціональних механізмів, які мають власні цілі, інструменти, способи впливу і особливу логіку побудови.

Дію комплексного механізму модернізації РЕП можна розглядати на двох контурах: внутрішньому та зовнішньому. Якщо на внутрішньому контурі він являє собою механізм саморозвитку, то на зовнішньому - безпосередню взаємодію суб'єктів і об'єктів, засіб досягнення бажаного стану економічної системи регіону. Саме на зовнішньому контурі в процесі суб'єкт-об'єктної взаємодії реалізується діалектика потреб, інтересів та цілей суб'єктів. Отже, форму дії комплексного механізму модернізації РЕП можна подати циклічно (рис.1).

Далі наведемо функції, логічну структуру і охарактеризуємо основні складники комплексного механізму (рис. 2). Він складається з таких опорних функціональних механізмів, як організаційний, правовий, економічний, політичний та організаційно - інституційний.

Комплексний механізм модернізації РЕП забезпечує комплексне застосування принципів і методів управління дискретними процесами модернізації в інтересах стійкого балансу між національними економічними і безпековими інтересами унітарної України в частині подальшої децентралізації влади за базовим принципом субсидіарності та інтересами регіонів, зафіксованих у відповідних нормативних документах і консенсусних рішеннях залучених регіональних суб'єктів.

У попередніх дослідженнях автор виокремив і обґрунтував чотири елементи модернізації публічної регіональної економічної політики як системи (публічне управління, простір, економіка та інститути) і підхід до відстеження прогресу в модернізації через використання умовних ролей-статусів умовним регіоном: "аутсайдер ^ послідовник", "послідовник ^ інноватор" і "інноватор "лідер" з чітким описом кожного статусу [3]. Спираючись на це напрацювання, нижче конкретизуємо функції комплексного механізму модернізації РЕП на стадії формування публічної РЕП, яка формує основу для першого модернізаційного переходу між ролями-статусами "аутсайдер ^ послідовник", що, на нашу думку, відповідає стану сучасної України. Зауважимо, що наразі йдеться саме про етап формування публічної РЕП, а не про етап її реалізації, оскільки в Україні така політика не сформована як явище та існує як фрагментарні елементи, і це посилює практичну користь цього дослідження.

Отже, забезпечувальні функції комплексного механізму модернізації РЕП на етапі її формування такі:

1. Блок функцій за елементом "публічне управління" в системі модернізації РЕП:

- узгоджувальна функція з формування достатньо стійкого балансу і ресурсів інтересів зацікавлених сторін (стейкхолдерів). Для цього існує достатньо розроблених методологічних підходів, у тому числі і для пострадянського простору, серед яких якісним вбачається підхід І. Тажитдинова [2, с.128 - 151]. Він запропонував прийнятний науковий спосіб узгодження інтересів стейкхолдерів на основі принципу субсидіарності;

- інтегруюча функція, яка передбачає відбір, адаптацію і послідовне впровадження кращих практик і технологій управління в практику українських органів влади: державних адміністрацій і обласних рад. Ідеться про поширення практик проектного управління, завчасного поліпшення практик управління державним і комунальним майном, як існуючого (наприклад, за принципом концесії), так і новоствореного, що край важливо для державно-приватного партнерства та ін.;

- функція забезпечення кадрами - передбачає орієнтацію на певні нові здатності системи управління, що потребує свідомої ініціативи і повного залучення в процес підготовки і перепідготовки нових кадрів, що відповідають певним оновленим вимогам, а також системи мотивації для них.

2. Блок функцій за елементом "економіка" в системі модернізації РЕП:

- аналітична функція із забезпечення всебічного аналізу внутрішнього і зовнішнього економічного та інвестиційного середовища регіону, особливо із застосуванням достовірних даних, міжнародних баз знань, порівняльних аналітичних технологій (наприклад, бенчмаркінг і рейтинги), прогнозуванням, наочним моделюванням і відстеженням за ключовими показниками тощо;

- функція вибору й обґрунтування варіантів і напрямів стратегування і програмування міжгалузевої взаємодії органів влади і господарюючих суб'єктів за пріоритетними напрямами, наприклад: за напрямами енергоефективності, налаштування системи і подальшого управління муніципальними фінансами через механізми державно - і муніципально-приватного партнерства, міжнародного позиціонування території тощо;

- мобілізуюча функція за принципом "більше за більше", що закріплює гарантії органів влади щодо прогресуючого збільшення внеску (фінансового або іншого) у разі гарантованого збільшення внеску недержавного партнера в конкретні об'єкти;

- функція формування нових фінансових ресурсів, які підтримують і прискорюють процеси економічного розвитку та забезпечують диверсифікацію джерел фінансування місцевих пріоритетів. Ця функція не дублює фінансування зобов'язань держави і регіональних органів влади, визначених відповідними законами України (особливо в щорічних законах про державний бюджет України), які вже частково містяться у відповідних цільових програмах.

3. Блок функцій за елементом "простір" у системі модернізації РЕП:

- функція взаємного інтегрування міжрегіонального і внутрішньорегіонального простору в напрямі створення і насичення функціональних зв'язків між лідерами зростання і більш слабкими регіонами чи територіями. Такий поляризаційно-дифузійний розвиток є констатацією сучасної реальності у світі: лише сильні центри можуть розраховувати на значні інвестиції, у свою чергу забезпечуючи дифузію інновацій та благ навколо;

- функція оцінювання і моніторингу результатів реалізації програм і усіляких інтервенцій держави щодо зниження територіальних диспропорцій;

- функція просторового планування в частині фінансового сприяння й організаційного заохочення скорішого прийняття документів просторового і містобудівного планування для всіх територіально-адміністративних одиниць. Слід зауважити, що право й обов'язок приймати остаточні рішення щодо швидкості появи і якості відповідних документів належить відповідним органам місцевого самоврядування: від обласних рад до сільських і селищних рад в об'єднаних громадах.

4. Блок функцій за елементом "інститути" в системі модернізації регіональної економічної політики:

- функція координування розвитку за допомогою спеціалізованих, уповноважених і недержавних структур з певною функціональною обмеженістю, сформованих на партнерських засадах з багатосторонньою участю зацікавлених сторін. Мета цієї функції - цілеспрямоване перетворення окремих обмежуючих інститутів зовнішньої системи в необхідні чи інноваційні ресурси, зокрема трансформація недовіри зовнішніх інституцій у спільну діяльність і, як наслідок, у довіру і "історії успіху". Такі структури будуть доречні під час формування регіональних цільових фондів з міжнародною участю, координації реалізації місцевих проектів для підвищення економічної конкурентоздатності тощо;

- лідерська функція - заохочення групового лідерства на рівні регіонів і нижче. Ідеться про проблемно-орієнтовану кооперацію і всебічну інклюзію, у тому числі міжнародну, українських регіонів через прикладні механізми міжмуніципального співробітництва, співфінансування і різнорівневого позиціонування;

- функція публічного моніторингу і контролю за реалізацією процесів оновлення економічної політики за допомогою інструментів партисипативного управління, бюджетів участі, дієздатних коаліції провідних громадських організацій (табл.1).

Таблиця 1. Узгодження основних забезпечувальних функцій у механізмі модернізації публічної РЕП на етапі її формування з функціональними механізмами публічного управління

Далі структуру комплексного механізму модернізації публічної регіональної економічної політики на етапі її формування утворять складові механізми, які були відібрані за ознакою функціональності:

1. Організаційний механізм забезпечення процесіє модернізації. Його завданнями є пошук і провадження нових організаційних рішень і прихованих організаційних резервів, а саме: а) ініціювання і розробка заходів, упорядкування і координація роботи, налаштування співпраці та добровільної і взаємовигідної інтеграції з іншими сторонніми утвореннями на всіх рівнях незалежно від їх географії; б) організаційне деблокування процесів модернізації, викликане спротивом з боку окремих локальних груп впливу, інституційною неспроможністю тощо. Основні застосовані методи: адміністративні, економічні та соціально-психологічні, серед яких виділяються норми, правила і домовленості щодо дій.

Орієнтуючись на наведену проблемну спрямованість, пропонується під час розробки механізмів модернізації публічної РЕП враховувати "лінії напруги", які були нами методологічно визначені в попередньому дослідженні [3], а далі, спираючись на це, проектувати типові функціональні механізми, поширені в науці державного управління (табл.2). Очікується, що такий підхід дозволить запобігти невчасності й об'єктовій неточності практичного застосування організаційного механізму та оновленої політики в регіонах і застережить від прихованих конфліктів інтересів.

Таблиця 2. Узгодження специфічних соціальних механізмів модернізації публічної РЕП та функціональних механізмів державного управління відповідно до їх потенційної здатності долати типові "лінії напруги"

У цілому організаційний механізм є основою для запровадження комплексу позитивних організаційних новацій задля залучення виявлених стратегічних резервів у регіональну економіку. Це передбачає виконання таких важливих умов: упровадження проектно-орієнтованого підходу до розподілу коштів, забезпечення якості програмно-цільового управління економічним розвитком регіону; поширення стейкхолдерської моделі узгодження важливих рішень стратегічного значення; підготовка альтернативних процедур прийняття управлінських рішень із забезпеченням більшої прозорості і кращої експертизи; оновлення практик підготовки кадрів для роботи в регіональних органах влади; забезпечення поєднання проектного, програмно-цільового та інтегрованого управління власними ресурсами, зокрема інвестиціями і комунальним майном у регіоні; оформлення системи відповідних комунікативних зв'язків з питань управління інноваційним розвитком учасників регіону. Налаштування цього механізму дозволить суттєво підвищити рівень гнучкості, безконфліктності та результативності залучених органів влади регіону.

Економічний механізм забезпечення процесіє модернізації публічної РЕП. Цей механізм пов'язаний з формуванням стійкої регіональної інфраструктури залучення інвестицій, формуванням системи стимулів для інвестування, внутрішньорегіональної і міжрегіональної системи пом'якшення зовнішніх економічних ризиків, у тому числі з урахуванням "нової нормальності" та значної підприємницької невизначеності в багатьох внутрішньоорієнтованих виробничих і сервісних галузях. Дуже важливим є доступ до додаткових джерел співфінансування регіональних пріоритетів, серед яких перспективними є такі:

а) акцентований розвиток муніципально - і державно-приватного партнерства з точки зору його розуміння як особливої форми спрямування державних інвестицій зі створенням або без створення нових майнових об'єктів. Це є дуже актуальним для сучасної України. Прикладом може бути сучасне місто Дніпро і Дніпропетровська область із власним екологічним фондом для вирішення проблеми звалищ і сміття. Від регіональної влади - чинних державних адміністрацій і обласних рад - уже зараз залежить підготовка і розвиток не поодиноких об'єктів, а комплексне бачення інвестиційних проблем як програми інвестиційної можливості "brown field", оскільки саме таке бачення відповідає логіці великих інституційних інвесторів і кредиторів (Світовий банк, Європейський банк реконструкції і розвитку, Європейський інвестиційний банк, німецький банк розвитку KfW та ін.). Ці структури зараз є дуже важливою цільовою аудиторією для суб'єктів РЕП, бо на інші типи інвесторів в інфраструктуру - численні малі і середні - розраховувати в Україні поки що зарано;

б) формування фінансових регіональних інститутів розвитку, зокрема регіональних фондів (з фінансовою участю як регіональних і місцевих бюджетів, так і приватних інвесторів) і корпорацій розвитку (у формі публічних акціонерних товариств). Це обов'язково передбачає залучення вітчизняних приватних і муніципальних та іноземних учасників як до наповнення фондів, так і до спільного управління через наглядові ради;

в) повернення до законодавчого запровадження в регіонах або найбільших містах України механізму спеціальних режимів інвестиційної діяльності з метою більш активного залучення інвестицій українських громадян і великих іноземних технологічних компаній для локалізації виробництва і подальшого задоволення потреб внутрішнього ринку країни в товарах, передовсім інвестиційного попиту. Очікується, що потенційно серед таких коштів будуть і кошти, що мають тіньове походження з України, проте за сучасних умов дуже низької інвестиційної активності в Україні це може стати додатковим стимулом для інвестування в реальний сектор економіки, зокрема переробні галузі. Для цього потрібні суспільно зважені умови для розпізнавання кримінальних джерел походження таких коштів.

Наведена логіка першочергових методологічних умов для публічних органів влади дозволяє запропонувати приклад економічного механізму модернізації публічної РЕП на основі модельної інвестиційної програми державно - або муніципально-приватного партнерства "Муніципальна енергоефективність та енергозбереження", яку ми запропонували Харківській обласній державній адміністрації у 2017 р. (рис.3). Саме сфери енергоефективності та енергозбереження є одними з найпроблемніших в економічному розвиткові і містять колосальний інвестиційний і модернізаційний потенціал для України. Ці оновлені обласні інвестиційні програми, які змістовно становлять економічну політику регіону, базуються на викладених вище шести принципах модернізації відносин у внутрішньому контурі шляхом координованого саморозвитку суб'єкта змін, а саме: принципах цілісності, суб'єктності, виділення довгострокових суспільно значущих пріоритетів, інституційного обмеження, паритетності передбачуваних вигід і відповідності узятих на себе зобов'язань.

Урахування специфіки інвестиційних і владно-координаційних відносин дозволяє поставити додаткові методологічні акценти:

а) на життєвій необхідності, по-перше, локалізації сучасного виробництва в Україні (наприклад, для промислово розвиненої Харківської області це можливо зробити на її місцевих промислових майданчиках) з імпортозаміщенням частини устаткування і, по-друге, оновлення місцевої системи підготовки кадрів із заданими компетенціями як для управлінського супроводу проектів, так і для виробництва;