Інститут бізнес-омбудсмена в Україні та світі: історико-правовий аспект

Chistyakova Iryna Mykolayivna, PhD in Philosophy, Associate Professor, The Head of Law Department

Odesa National Polytechnic University,

1 Shevchenko Avenue, Odesa, 65044, Ukraine

Krivdina Inna, Ph.D. in History, Associate Professor of Law Department

1 Shevchenko Avenue, Odesa, 65044, Ukraine

In the scientific research, the features and existence of the institution of the business ombudsman in the world and in the Ukrainian state are considered. Based on the example of three foreign countries: the United States, Australia and Georgia, the main directions and tendencies of the development of this institution of a specialized ombudsman abroad are determined. Regarding the situation in our country, the authors thoroughly considered the prerequisites and the process of creating a new mechanism for protecting the rights of entrepreneurs, defined the legal status of the Business Ombudsman Council and analyzed the main results of its activities for the entire period of existence.

Researchers carefully worked on scientific literature and regulations on this issue. The material is presented in chronological order, which allows, in particular, to highlight the stages in the process of formation and development of the institution of the business ombudsman in Ukraine.

It is noted that Ukrainian legislators have used international experience in creating and implementing the institution of the business ombudsman in our state. In general, the institution of the business ombudsman is an effective mechanism for protecting the rights of entrepreneurs in relations with state bodies; In addition, the number of complaints submitted by representatives of recent business in the BRO and reviewed by it, speaks of the growing popularity of these institutions and the expansion of opportunities for real improvement of the business climate in Ukraine.

Key words: business ombudsman of Ukraine; Council of business ombudsman of Ukraine, national ombudsman (business ombudsman); ombudsman for small business and family business of Australia; business ombudsman of Georgia.

Інститут бізнес-омбудсмена є досить новим явищем у системі захисту прав підприємців в Україні, додатковим механізмом вирішення спірних питань у позасудовому порядку. Тема, обрана для вивчення, є безперечно актуальною, бо система захисту прав і свобод людини в Україні стрімко розвивається та охоплює нові сфери суспільних відносин. При цьому важливими науковими та практичними задачами наукового дослідження є розгляд порядку створення та діяльності подібних правозахисних інституцій як в іноземних країнах, так і в Україні.

Серед науковців історію становлення інституту омбудсмена та його правового забезпечення одними з перших досліджували Ю. С. Шемшученко та Г. О. Мурашин; аналіз інституту омбудсмена як засобу забезпечення прав і свобод людини здійснили К. О. Закоморна, Є. Захаров; світовий досвід діяльності спеціалізованих (альтернативних) омбудсменів вивчали О. В. Марцеляк, В. В. Кирильчук, Д. В. Ляпін; окремі аспекти функціонування цього інституту знайшли відображення у монографічних працях В. В. Бойцової, С. Л. Давтяна, О. Ю. Сунгурова та ін.

Визначення ролі зазначеного спеціалізованого інституту омбудсмена в налагодженні діалогу між представниками бізнесу і державними органами в Україні та світі, запозичення міжнародного досвіду при створенні Ради бізнес-омбудсмена (РБО) в нашій державі, визначення основних етапів в процесі впровадження зазначеної правозахисної інституції, розгляд особливостей існування та основних результатів діяльності Ради -- головне завдання наукового дослідження.

Запроваджуючи інститут бізнес-омбудсмена, Україна спиралася на досвід іноземних країн, де зазначений інституту в тій чи іншій формі функціонує та розвивається достатньо давно. Наприкінці ХХ століття почали з'являтися окремі випадки заснування інституції бізнес-омбудсмена -- такий досвід мають, зокрема, США, Австралія, Грузія.

Проте інститут бізнес-омбудсмена у цих країнах має свої особливості. Так, у США бізнес-омбудсмен визначений як «національний омбудсмен» і є складовою частиною Федеральної агенції малого бізнесу (Small Business Administration). Його місія полягає в наданні допомоги малому бізнесу, коли той зазнає надмірних чи несправедливих федеральних дій, таких як повторювані перевірки або розслідування, надмірні штрафи, пені, погрози, вимоги хабарів чи інші несправедливі заходи примусу з боку будь-якого федерального агентства. Також він формує пропозиції щодо державної політики в частині зниження регуляторного тягаря на малий бізнес, у тому числі зменшення вартості дотримання обов'язкових регуляцій та їх негативного впливу на бізнес-операції. Ці завдання бізнес-омбудсмен у США здійснює у спосіб представництва та співробітництва.

Управління національного омбудсмена у США створено Конгресом США у 1996 році на виконання Акту про чесну правозастосовчу практику при регулюванні малого бізнесу (Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act -- SBREFA). Він гарантує, що підприємства, невеликі державні установи та невеликі некомерційні організації, які відчувають несправедливі регулятивні заходи примусу з боку федеральних відомств, матимуть засоби інформувати Уряд про такі дії. Національний омбудсмен (бізнес-омбудсмен) підзвітний Конгресу США і щорічно звітує, як федеральні агентства працюють з малим бізнесом, який вони регулюють. Слід звернути увагу, що окремі протоколи діяльності Національного омбудсмена (бізнес-омбудсмена) у США передбачають жорсткі каральні санкції стосовно співробітників відповідного управління Федеральної агенції малого бізнесу, які припускаються погроз суб'єктам малого бізнесу, що звернулись зі скаргою до бізнес-омбудсмена (тобто застосовуються жорсткі процедури внутрішнього контролю та нагляду всередині інституції омбудсмена задля мінімізації ризику корупції). Також у США окремо існує Служба фінансового омбудсмена, яка надає споживачам і малим підприємствам послуги для вирішення суперечок з банками, страховими та іншими фінансовими організаціями (в тому числі щодо приватної медичної страховки). Владних повноважень Національний омбудсмен у США не має [1, с. 46-47].

Омбудсмен з питань малого бізнесу та сімейного підприємництва Австралії (The Australian Small Business and Family Enterprise Ombudsman) розпочав свою діяльність 11 березня 2016 року. Омбудсмен замінив колишній Офіс Комісара з питань малого бізнесу Австралії. Підпорядковується Міністерству з питань малого бізнесу. Омбудсмен може в будь-який час надати міністру звіт, що стосується досліджень впливу законодавства, політики, практики та готує звіти на запит міністра.

Роль омбудсмена полягає в наступному: 1) захищати права малого бізнесу та сімейного підприємництва; 2) забезпечувати доступ до послуг з оскарження рішень, надання допомоги бізнесу з вирішення спорів, таким чином не вдаючись до дорогих судових процесів; 3) підтверджувати те, що політика уряду бере до уваги потреби малого бізнесу і сімейного підприємництва.

Діяльність австралійського омбудсмена з питань малого бізнесу та сімейного підприємництва регулюється однойменними законами, які були прийняті 2015 року. Відповідно до зазначених нормативно-правових актів функціями омбудсмена є: а) виступати на підтримку малого бізнесу та сімейного підприємництва відповідно до закону, політики та практики (адвокатська функція); б) надавати допомогу щодо відповідних дій (функція допомоги); в) виконувати будь-які інші функції, покладені на омбудсмена законом чи законодавчими інструментами.

Бізнес-омбудсмен Грузії замінив податкового омбудсмена після прийняття у травні 2015 року Закону «Про бізнес-омбудсмена Грузії». Цей закон визначає повноваження, основні принципи та форми діяльності бізнес-омбудсмена Грузії. Закон покликаний сприяти захисту прав і узаконенню інтересів, пов'язаних зі здійсненням підприємницької діяльності осіб, які перебувають на території Грузії.

Повноваження бізнес-омбудсмена:

1. Здійснює нагляд за захистом прав та законних інтересів, пов'язаних зі здійсненням підприємницької діяльності осіб на території Грузії, та виявляє порушення цих прав та законних інтересів і сприяє відновленню порушених прав осіб.

2. Захищає права та законні інтереси осіб, що займаються підприємницькою діяльністю, шляхом реагування на індивідуальні та спільні заяви, виявлення недоліків у законодавстві Грузії та на практиці, проведення інформаційно-консультативної діяльності.

3. Відповідно до сфери своїх повноважень омбудсмен має право:

- запитувати та отримувати інформацію/документи від адміністративних органів у випадках, передбачених законодавством Грузії, і відповідно до встановлених правил;

- укладати угоди з адміністративними органами з метою обміну інформацією/документами та з питань співробітництва;

- звертатися до професіоналів, наукових та навчальних закладів для отримання тлумачень/висновку фахівця в службових цілях;

- створити робочу групу, яка може складатися з представників адміністративних органів і приватного сектора;

- в деяких випадках діяти як консультант в судовому процесі в Конституційному Суді Грузії.

Адміністративні органи повинні надавати допомогу бізнес-омбудсмену у процесі його діяльності та наданні інформації/ документів, які він потребує для здійснення своїх повноважень. Бізнес-омбудсмен повинен тримати конфіденційною інформацію, яку він отримав в ході виконання свої повноважень. Передача інформації/документів бізнес-омбудсмену не підлягає оплаті. Бізнес-омбудсмен представляє на розгляд щорічну доповідь Уряду Грузії, Бюджетному та фінансовому комітету, комітету економічного сектору та економічної політики парламенту Грузії. Діяльність бізнес-омбудсмена фінансується з державного бюджету Грузії [2].

Таким чином, практично в усіх моделях діяльність інституції бізнес-омбудсмена зводиться до посередництва (медіації) при вирішенні проблем заявників (громадян та юридичних осіб) за їхніми скаргами в позасудовому порядку. У світі сформувалися загальноприйняті моделі інституції бізнес-омбудсмена. Кожна країна самостійно обирає форму і, відповідно, функції та повноваження інституції бізнес-омбудсмена, що найповніше відповідають особливостям даного суспільства. Проте базові функції омбудсмена пов'язані з захистом прав людини (інколи й юридичних осіб приватного права), і вони реалізуються у спосіб рекомендацій і посередництва (медіації).

Ідея створення бізнес-омбудсмена достатньо довго поширювалася серед українських державних службовців та бізнесменів. Необхідність існування в Україні поряд з омбудсменом, який повинен контролювати дотримання законних прав громадян (Уповноважений Верховної Ради України з прав людини з 1998 р., Уповноважений Президента України з прав дитини з 2011 р.), бізнес-омбудсмена, який візьме під свій захист підприємців, обговорювалася не один рік. Ідея пройшла широке обговорення з представниками вітчизняного та зарубіжного бізнесу, отримавши у них як всебічну підтримку, так і негативні оцінки.

24 листопада 2011 р. Асоціація платників податків України провела Всеукраїнську конференцію «Методи громадського впливу на органи державної влади з метою захисту інтересів платників податків», яка відбулася за результатами громадських обговорень у п'яти регіонах України. Головна мета -- це пошук шляхів розбудови партнерських стосунків бізнесу та влади. Від Львівської делегації виступив Д. Шмигаль із пропозицією створення посади «бізнес-омбудсмена», який має призначатись на посаду за рішенням Верховної Ради України, за поданням Прем'єр-міністра України, за попереднім погодженням із всеукраїнськими громадськими організаціями, надати бізнес-омбудсмену високий рівень можливостей та повноважень для захисту бізнесу та дерегуляції підприємницької діяльності, у тому числі право зупиняти дію нормативних актів, що негативно впливають на ведення бізнесу, утворити офіс бізнес-омбудсмена з оптимальною кількістю працівників та представників у регіонах.

19 квітня 2013 р. відбулася зустріч керівництва ЄБРР, Держпідприємництва України та Громадської ради з метою обговорення можливості введення в Україні незалежного інституту уповноваженого з прав підприємців, а також про підготовку меморандуму про взаєморозуміння між урядом, бізнесом та міжнародними фінансовими організаціями.

Учасники 43-го засідання Робочої групи з питань розвитку малого та середнього бізнесу і підприємництва Організації економічного співробітництва та розвитку активно обговорювали діяльність у європейських країнах «омбудсменів для бізнесу» (травень 2013 р.).

Обговорювалась ця ідея й на I Міжнародній бізнес-конференції «ABC: Ukraine & Partners», яка відбулася в Києві 13-14 червня 2013 р. «У діалозі з бізнесом і міжнародними організаціями ми повинні знайти шляхи вирішення проблем, використовуючи найкращі практики. Було б логічно знайти рішення через інститут бізнес-омбудсмена, в якого були б повноваження спілкуватися з органами влади, а влада у свою чергу могла би швидко реагувати на вияви негативних явищ», -- заявив голова представництва ЄБРР в Україні Ш. Акюнер [3, с. 4-5]. Створення інституту тільки вітається підприємницьким середовищем, оскільки розглядається як цивілізований інструмент розв'язання конфліктів і суперечок між владою та бізнесом.

Реального втілення вищезазначена ідея набула тільки після укладення між Кабінетом Міністрів України та Європейським банком реконструкції та розвитку (ЄБРР) Меморандуму про взаєморозуміння щодо підтримання української антикорупційної ініціативи від 12 травня 2014 р., яким, зокрема, передбачалося створення зазначеного правозахисного інституту [4].

Бізнес-омбудсмен, на думку фахівців, повинен стати третейським суддею між державою та бізнесом [5]. Установу, що має назву Рада бізнес-омбудсмена (РБО) й яка складається із самого бізнес-омбудсмена, двох його заступників та співробітників секретаріату зазначеного органу, було створено при Кабінеті Міністрів України його ж Постановою № 691 від 26 листопада 2014 року [6]. Наглядовою Радою, яка також є керівним органом РБО, створеним з метою здійснення нагляду за діяльністю Ради та дотримання нею положень Меморандуму та чинного законодавства України, й до складу якої входять представники Кабінету Міністрів України, міжнародних фінансових установ та незалежних бізнес-асоціацій було затверджено Регламент Ради бізнес-омбудсмена [7]. омбудсмен бізнес право законодавчий

Через декілька тижнів після цього бізнес-омбудсменом України було призначено литовського політика Альгірдаса Шемету. Він, до речі, так бачить ситуацію, що склалася з веденням бізнесу в нашій країні, та основну задачу Ради бізнес-омбудсмена: «Бізнес-клімат в Україні наразі далекий від сприятливого. Найбільшою проблемою України як місця для ведення бізнесу та залучення інвестицій, на мою думку, залишається корупція. Доки держава не почне слугувати своїм громадянам, а не поводитися як їхній начальник; доки органи нагляду й контролю не почнуть допомагати бізнесу відповідати регуляторним вимогам, а не карати його -- потрібного країні рівня економічного зростання важко буде досягти. Ми впевнені, що можемо допомогти залучити іноземні інвестиції в Україну й полегшити регуляторне навантаження на бізнес, якщо вестимемо системний діалог з підприємцями і державними органами» [8].

Необхідно зазначити, суб'єктом права є не особисто бізнес-омбудсмен -- а саме Рада бізнес-омбудсмена, яку він очолює. Важливішим для розуміння можливостей РБО є те, що це орган: а) консультаційно-дорадчий, лише з рекомендаційними функціями (не має владних повноважень); б) недержавний, неприбутковий, незалежний (не частина системи влади; не фінансується державою; бізнес-омбудсмен не може мати посаду у владі й навіть не може належати до будь-якої української політичної партії); в) має право залучати експертів до розгляду будь-яких «своїх» питань - як посадових осіб, так і представників об'єднань громадян, підприємств та організацій (при їхній згоді), в тому числі іноземних -- й у поодиноких випадках, й на контрактній регулярній основі; г) має право не тільки обробляти скарги від суб'єктів господарювання, в тому числі шляхом запитів, звернень та рекомендацій в органи влади -- але й самостійно формувати рекомендації органам влади, аж до створення законопроектів; д) публічно оголошувати щоквартальні та щорічні звіти про свою діяльність та про діяльність органів влади у відповідь (до речі, окремо Положення про РБО наказує публікувати всю отриману цим органом інформацію про випадки скоєння корупційних дій з боку органів влади або державних/комунальних компаній); є) той, що координується (у вигляді рекрутування членів наглядової ради РБО із нижчеперелічених установ) як західними інституціями -- ЄБРР (він є спонсором існування всієї установи) й Організацією економічного співробітництва й розвитку -- так й найбільшими українськими недержавними бізнес-асоціаціями: Федерацією роботодавців, Торгово-промисловою палатою, Українською спілкою промисловців та підприємців, Європейською бізнес-асоціацією України й Американською торговельною палатою в Україні; а також Кабінетом Міністрів України [9].

З моменту офіційного початку прийняття скарг від бізнесу 20 травня 2015 року до теперішнього часу Радою бізнес-омбудсмена зроблено чимало. Так, у Звіті за ІІІ квартал 2017 року (1 липня -- 30 вересня) мова йде про те, що РБО отримала 408 скарг -- це найвищий показник з початку її діяльності, відкрито найбільшу кількість розслідувань в історії роботи Ради -- 283, скорочено час на розгляд справи до 67 днів -- це на 23 дні менше, ніж передбачено Регламентом. Понад половину справ закрито з позитивним фінансовим чи нефінансовим результатом для скаржників. Прямий фінансовий вплив роботи РБО склав майже 200 млн. грн.. у цьому кварталі і загалом перевищив 10,4 млрд. грн. У цьому кварталі було підписано меморандум про співпрацю зі Службою безпеки України. Це дев'ятий меморандум з державними органами. До цього Рада бізнес-омбудсмена на основі аналогічних меморандумів налагодило співробітництво з Державною фіскальною службою України, Міністерством екології і природних ресурсів України, Державною регуляторною службою України, Міністерством юстиції України, Національним антикорупційним бюро України, Київською міською державною адміністрацією, Національною поліцією України, Національним агентством із запобігання корупції. Загалом державні органи виконали 87 % наданих РБО рекомендацій. Колектив Ради розширився до 30 працівників, що дозволяє розслідувати ще більше скарг від українських підприємців. РБО продовжила працювати над розвитком Всеукраїнської мережі доброчесності та комплаєнсу -- нової ініціативи для відповідального бізнесу, яку Рада започаткували спільно з ЄБРР та ОЕСР у травні 2017 року. Невдовзі після закінчення звітного періоду було проведено Установчі Збори мережі, на яких вона офіційно розпочала свою роботу. Цей звіт підтверджує, що Рада бізнес-омбудсмена дійсно слугує законним інтересам бізнесу, досягає позитивних результатів та залучає ключових партнерів, аби бізнес-клімат в країні змінювався на краще [10].

Однак законодавче регулювання інституту бізнес-омбудсмена в Україні ще на стадії розробки. Крім вищезазначеної Постанови Кабінету Міністрів від 26 листопада 2014 року немає поки що спеціального закону, який би регулював діяльність Ради бізнес-омбудсмена. 5 жовтня 2016 року члени Парламентського Комітету з промислової політики та підприємництва одноголосно підтримали рішення рекомендувати Верховній Раді прийняти проект Закону № 4591 «Про Установу бізнес-омбудсмена». Законопроектом передбачається запровадження на законодавчому рівні в Україні інституту бізнес-омбудсмена в якості посередника, незалежної, третьої особи, що сприяє суб'єктам підприємництва у захисті їх права на підприємницьку діяльність. Проектом акту визначаються правові засади створення та організації діяльності Установи бізнес-омбудсмена, напрями її діяльності, а також принципи її взаємовідносин з державою, державними органами, органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання, що перебувають у сфері їх управління, а також суб'єктами підприємництва [11].

Отже, у світовій практиці досвід створення інституцій бізнес-омбудсмена відзначається різноманітністю моделей, проте характеризується основними спільними рисами: 1) відсутність владних повноважень у інституцій бізнес-омбудсменів; 2) здійснення діяльності бізнес-омбудсменів в рамках норм національного адміністративного права на засадах медіації (посередництва). Бізнес-омбудсмен не дублює функції та повноваження інших державних інституцій -- судової гілки влади, антимонопольного та антикорупційного відомств та інших.

Особливостями українського інституту бізнес-омбудсмена є те, що має місце відсутність владних повноважень у такого роду інституцій за світовою практикою та відсутність дублювання функцій та повноважень інших урядових інституцій. Основними етапами запровадження та розбудови зазначеного правозахисного інституту в Україні є: 1) підготовчий етап (листопад 2011 р. -- травень 2014 р.); 2) етап нормативно-організаційних заходів (листопад 2014 р. -- травень 2015 р.); 3) етап практичної діяльності (травень 2015 р. -- теперішній час). В цілому інститут бізнес-омбудсмена є дієвим механізмом захисту прав підприємців у відносинах з державними органами; до того ж кількість скарг, що подано представниками останнім часом бізнесу до РБО та розглянуто нею, говорить про зростаючу популярність зазначеної інституції та розширення можливостей реального поліпшення бізнес-клімату в Україні.

Говорячи про перспективи подальших наукових розвідок, вважається цікавим у майбутньому прослідкувати та провести аналіз передумов виникнення та законодавчу базу нового інституту освітянського омбудсмена в Україні.

Література та джерела

1. Ляпін Д. В. Світовий досвід і практика функціонування інституту бізнес-омбудсмена / Дмитро Вадимович Ляпін // Передумови та пріоритети реформування державної політики розвитку підприємництва в Україні: аналітична доповідь -- К.: НІСД, 2014. -- С. 46-47.

2. Бєловол С. Огляд іноземного досвіду законодавчого регулювання інституту бізнес-омбудсмена, особливості статусу бізнес-омбудсмена, його права та гарантії діяльності [Електронний ресурс]: Інформаційна довідка, підготовлена Європейським інформаційно-дослідницьким центром на запит народного депутата України / Світлана Бєловол, Валентина Головань // Європейський інформаційно-дослідницький центр.

3. Беззуб І. Інститут бізнес-омбудсмена в Україні: думки експертів / Ірина Беззуб // Громадська думка про правотворення. -- 2014. -- № 8 (66). -- С.4-5.

4. Memorandum of Understanding for the Ukrainian Anti-Corruption Initiative, 12 May 2014 [Електронний ресурс] // Bisness Ombudsman Council.

5. Кирильчук В. В. Альтернативні види омбудсменів [Електронний ресурс] / Вікторія Володимирівна Кирильчук // 3222: Єдина служба правової допомоги.

6. Про утворення Ради бізнес-омбудсмена: Кабінет Міністрів України; Постанова, Положення від 26.11.2014 № 691 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. Законодавство України. звернення: 30.10.2017.

7. Регламент ради бізнес-омбудсмена [Електронний ресурс] // Bisness Ombudsman Council.

8. Квартальний звіт Ради бізнес-омбудсмена (квітень-червень 2015 року) [Електронний ресурс] // Bisness Ombudsman Council

9. Кочевых О. Бизнес-омбудсмен Украины: задачи, функции, возможности [Електронний ресурс] / Олег Александрович Кочевых // Prostobiz.ua: путеводитель в мире бизнес-финансов.

10. Квартальний звіт Ради бізнес-омбудсмена (липень -- вересень 2017 року) [Електронний ресурс] // Bisness Ombudsman Council

11. Про Установу бізнес-омбудсмена: Проект закону України від 05.05.2016 № 4591 [Електронний ресурс] // Ліга закон: Головний правовий портал України. Законодавство України.

Размещено на Allbest.ru