Інститут омбудсмена в Україні: історико-правовий аспект

The article gives the considerations of the peculiarities of the Ombudsman Institution in Ukraine, and highlighted the main directions of its development. The authors carefully studied as the scientific publications on this topic as texts of regulatory legal acts which contain information on the legal status of Ukrainian Ombudsmen.

The material is presented in chronological order, which gives the opportunity to trace the presence of certain milestones in the development of the Ombudsman Institution in the Ukrainian State. Special attention is paid to defining the role and place of the Parliament Commissioner for human rights (as the Ombudsman in the classic sense of the term) in national human rights mechanism in Ukraine. Considered in detail the appearance of the so-called specialized (alternative) Ombudsmen and identified the features of the legal status of the Business Ombudsman, Insurance Ombudsman and Police Ombudsman.

In the result, it was determined that Ukraine practices the norms of International Human Rights and creates additional mechanisms for the protection of the rights and freedoms of man and citizen.

Key words: Ombudsman; Parliament Commissioner for human rights; the representative of the President on the rights of the child; the Business Ombudsman; Insurance Ombudsman; the Police Ombudsman.

Інститут омбудсмена в системі захисту прав і свобод людини і громадянина є прогресивним правозахисним механізмом в державі та використовується більш ніж у ста країнах світу. Його роль та значення у розбудові демократичних засад суспільства постійно зростають. Саме зазначена обставина зумовлює актуальність тематики, обраної авторами статті, бо вона має безпосередній зв'язок з важливими науковими завданнями -- вивченням та запозиченням Україною передового міжнародного правозахисного досвіду, а також практичними задачами -- створення додаткового дієвого українського механізму захисту прав і свобод людини і громадянина.

Серед науковців історію становлення інституту омбудсмена та його правового забезпечення одними з перших досліджували Ю.С. Шемшученко та Г.О. Мурашин; аналіз інституту омбудсмена як засобу забезпечення прав і свобод людини здійснили К.О. Закоморна, Є. Захаров; світовий досвід діяльності спеціалізованих (альтернативних) омбудсменів вивчали О.В. Марцеляк та В.В. Кирильчук; окремі аспекти функціонування цього інституту знайшли відображення у монографічних працях В.В. Бойцової, С.Л. Давтяна, О.Ю. Сунгурова та ін.

Україна запровадила інститут омбудсмена нещодавно, останнім часом він стрімко розвивається. Виникають так звані спеціалізовані (альтернативні) омбудсмени, які покликані захищати права окремих категорій громадян. Основним завданням наукової статті є висвітлення основних напрямів процесу становлення та розвитку інституту омбудсмена в Українській державі в цілому.

Серед невирішених раніше частин загальної проблеми слід, зокрема, назвати визначення правового статусу таких спеціалізованих омбудсменів в Україні, як: дитячий (Уповноважений Президента України з прав дитини), бізнес-омбудсмен, страховий та поліцейський омбудсмени.

Під поняттям «омбудсмен» (у деяких джерелах -- «омбудсман») розуміється посадова особа (парламентський представник), який здійснює контроль над органами виконавчої влади у сфері дотримання прав людини. Вперше було запроваджено інститут омбудсмена в Швеції у 1809 році для обмеження влади короля шляхом здійснення зазначеним обраним представником нагляду за дотриманням законодавчих актів парламенту судами та іншими органами влади [1].

В Конституції України зазначається, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст.101) і кожен має право звертатися до цієї посадової особи за захистом свої прав (ст.55) [2].

23 грудня 1997 року було прийнято Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»,який визначає правовий статус та особливості здійснення правозахисної діяльності омбудсменом. Так, у статті 4 Закону зазначається, діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. У Законі (ст.10) також міститься інформація, що для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється Секретаріат, а з метою надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень та вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина при Уповноваженому може також створюватися Консультативна рада та він має право призначати своїх представників (ст.11) [3].

Омбудсмен обирається парламентом на п'ять років та здійснює парламентський контроль за дотриманням конституційних прав та свобод людини в сфері відносин між громадянами України, особами без громадянства, іноземцями та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими та службовими особами. Він розглядає звернення вищезазначених осіб у відповідності до Закону України «Про звернення громадян» (причому звернення подаються протягом року після виявлення порушень прав та свобод людини), звернення депутатів Верховної Ради та може розглядати справи про порушення прав людини з особистої ініціативи. Суттєвим є те, що згідно зі ст.16 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» омбудсмен не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, та призупиняє вже розпочатий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Повноваження омбудсмена розписані в Законі вельми широко: він має право отримувати будь-яку інформацію, в тому числі секретну, й ознайомлюватися з будь-якими документами, включаючи документи, що знаходяться у судах, безперешкодно відвідувати будь-які органи влади й місцевого самоврядування, підприємства й організації, в тому числі «закриті» структури та опитувати осіб, які там утримуються, бути присутнім на засіданнях будь-яких органів влади, судів всіх інстанцій (в тому числі на закритих судових засіданнях), запрошувати посадових та службових осіб для отримання роз'яснень, вимагати від них сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних та підлеглих їм установ, підприємств та організацій, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини, перевіряти стан дотримання прав и свобод людини державними органами, в тому числі тими, що проводять оперативно-розшукову діяльність. Омбудсмен представляє Верховній Раді щорічну доповідь про стан дотримання й захисту прав і свобод людини в Україні. За необхідності омбудсмен може представляти й спеціальні доповіді [4].

У 1998 році на посаду Уповноваженого Верховної Ради з прав людини було обрано Н. Карпачову, а з 2012 року омбудсменом є В. Лутковська.

Інститут омбудсмена в Україні з часом розвивався та удосконалювався, що призвело до появи так званих альтернативних або спеціалізованих омбудсменів. Діяльність спеціалізованих омбудсменів торкається таких сфер захисту прав людини як: захист прав військовослужбовців, захист прав дітей, захист прав засуджених, захист прав осіб похилого віку. Проте відступ від класичних моделей цього інституту, на думку О.В. Марцеляка, не змінює його сутності та основного призначення -- відновлення порушених прав громадян, створення аури довіри між громадянами та органами державної влади [5].

Першим з перелічених спеціалізованих омбудсменів в Україні був запроваджений інститут Уповноваженого Президента України з прав дитини (дитячий омбудсмен). Положенням про Уповноваженого, затвердженим Главою держави Указом від 11 серпня 2011 р. №811 «Питання Уповноваженого Президента України з прав дитини», визначено, що Уповноважений Президента України з прав дитини забезпечує здійснення Президентом України конституційних повноважень щодо забезпечення додержання конституційних прав дитини, виконання Україною міжнародних зобов'язань у цій сфері.

Відповідно до покладених на нього завдань Уповноважений має право: брати участь в опрацюванні проектів законів, актів Президента України з питань прав та законних інтересів дитини; відвідувати спеціальні установи для дітей, заклади соціального захисту дітей та інші заклади, у яких перебувають діти; звертатися до державних органів щодо сприяння вирішенню питань, віднесених до компетенції Уповноваженого; одержувати від державних підприємств, установ, організацій необхідні інформацію, документи і матеріали, у тому числі й з обмеженим доступом, з питань, що належать до компетенції Уповноваженого; залучати до опрацювання окремих питань представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, а також експертів, учених та фахівців; брати участь у засіданнях державних органів з питань, що належать до компетенції Уповноваженого; звертатися до державних органів, у тому числі правоохоронних, щодо виявлених фактів порушень прав та законних інтересів дитини; вивчати стан роботи із соціально-правового захисту дітей у закладах для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, спеціальних установах для дітей і закладах соціального захисту дітей, стан виховної роботи з дітьми у навчальних закладах; взаємодіяти з організаціями, у тому числі й міжнародними, з питань захисту прав та законних інтересів дитини Для надання консультативної допомоги Уповноваженому може створюватися Громадська консультативна рада з питань захисту прав дитини на правах робочої групи Адміністрації Президента України [6].

Першим дитячим омбудсменом був призначений у 2011 р. Ю. Павленко, з 2014 р. ним є М. Кулеба.

Ідея створення бізнес-омбудсмена достатньо довго поширювалася серед українських державних службовців та набула часткового втілення. Бізнес-омбудсмен, на думку фахівців, повинен стати третейським суддею між державою та бізнесом [7]. Установу, що має назву Рада бізнес-омбудсмена (РБО) й яка складається із самого бізнес-омбудсмена, двох його заступників та ще десяти співробітників секретаріату зазначеного органу, було створено при Кабінеті Міністрів України його ж Постановою №691 від 26 листопада 2014 року [8]. За декілька тижнів після цього бізнес-омбудсменом України було призначено литовського політика Альгірдаса Шемету. омбудсмен правозахисний людина україна

Необхідно зазначити, суб'єктом права є не особисто бізнес-омбудсмен -- а саме Рада бізнес-омбудсмена, яку він очолює. Важливішим для розуміння можливостей РБО є те, що це орган:

а) консультаційно-дорадчий, лише з рекомендаційними функціями (не має владних повноважень);

б) недержавний, неприбутковий, незалежний (не частина системи влади; не фінансується державою; бізнес-омбудсмен не може обіймати посаду у владі й навіть не може належати до будь-якої української політичної партії);

в) має право залучати експертів до розгляду будь-яких «своїх» питань - як посадових осіб, так і представників об'єднань громадян, підприємств та організацій (при їхній згоді), в тому числі іноземних -- й у поодиноких випадках, й на контрактній регулярній основі;

г) має право не тільки розглядати скарги від суб'єктів господарювання, в тому числі шляхом запитів, звернень та рекомендацій в органи влади -- але й самостійно формувати рекомендації органам влади, аж до створення законопроектів;

д) публічно оголошувати щоквартальні та щорічні звіти про свою діяльність та про діяльність органів влади у відповідь (до речі, окремо Положення про РБО наказує публікувати всю отриману цим органом інформацію про випадки скоєння корупційних дій з боку органів влади або державних/комунальних компаній);

є) координується (у вигляді рекрутування членів наглядової ради РБО із нижчеперелічених установ) як західними інституціями -- ЄБРР (він є спонсором існування всієї установи) й Організацією економічного співробітництва й розвитку -- так й найбільшими українськими недержавними бізнес-асоціаціями: Федерацією роботодавців, Торгово-промисловою палатою, Українською спілкою промисловців та підприємців, Європейською бізнес-асоціацією України й Американською торговельною палатою в Україні; а також Кабміном [9].

Крім зазначеної Постанови, немає поки що спеціального закону, який би регулював діяльність Ради бізнес-омбудсмена. 5 жовтня 2016 року члени Парламентського Комітету з промислової політики та підприємництва одноголосно підтримали рішення рекомендувати Верховній Раді прийняти проект Закону №4591 «Про Установу бізнес-омбудсмена». Законопроектом передбачається запровадження в Україні на законодавчому рівні інституту бізнес-омбудсмена в якості посередника, незалежної, третьої особи, що сприяє суб'єктам підприємництва у захисті їх права на підприємницьку діяльність. Проектом акту визначаються правові засади створення та організації діяльності Установи бізнес-омбудсмена, напрями її діяльності, а також принципи її взаємовідносин з державою, державними органами, органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання, що перебувають у сфері їх управління, а також суб'єктами підприємництва [10].

У грудні 2014 року в Україні виник ще один вид спеціалізованого омбудсмена -- страховий. Громадська спілка «Український страховий омбудсмен» -- це неприбуткова громадська організація, незалежний арбітр, що захищає права громадян, які не можуть отримати страхову компенсацію. Допомога страхового омбудсмена є безкоштовною. Місія страхового омбудсмена -- формувати адекватний та справедливий страховий ринок України. Важелі впливу на страховиків:

1) позасудовий арбітраж -- розгляд скарги потерпілого у ДТП;

2) надання безкоштовної юридичної та правової допомоги потерпілим. Середній строк рішення питання на користь заявника -- 30-40 днів. Керівником організації з 02.03.2015 р. є Ю.М. Чуніхін [11].

У 2016 році з'являється також і поліцейський омбудсмен: в апараті Національної поліції України було створено Управління забезпечення прав людини, до складу якого входять представники практично всіх областей України. До основних задач поліцейського омбудсмена входить забезпечення контролю за дотриманням прав і свобод людини працівниками поліції, здійснення контролю за роботою органів та підрозділів поліції з питань забезпечення прав людини, оперативне інформування Начальника Національної поліції України про випадки резонансних подій, порушень прав і свобод людини у діяльності органів та підрозділів поліції, що відносяться до компетенції Управління забезпечення прав людини. Основними обов'язками омбудсмена є забезпечення у відповідності із законодавством прав і свобод людини, взаємодія з Уповноваженим Верховної Ради України за прав людини, профільними комітетами Верховної Ради України, міжнародними та національними неурядовими організаціями (ООН, Рада Європи, ОБСЄ та ін.), участь у зустрічах, консультаціях з їхніми експертами, представниками та підрозділами правозахисних організацій, що відповідають за реалізацію міжнародних норм в галузі дотримання прав и свобод людини, інститутами громадянського суспільства. Також омбудсмен забезпечує підготовку та проведення нарад, конференцій, семінарів та тренінгів з питань дотримання прав і свобод людини разом із зацікавленими органами та підрозділами поліції [12].

Вельми важливими кроками у наближенні України до міжнародних правозахисних інститутів є вирішення у найближчому майбутньому питань про впровадження податкового та енергетичного омбудсменів, а також омбудсмена з прав пацієнтів [13]. Бо саме ці галузі є досить проблемними й посади зазначених омбудсменів дадуть змогу вирішити низку першочергових завдань із захисту прав пацієнтів, платників податків і споживачів електроенергії та тепла.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно зазначити, що процес становлення та розвитку інституту омбудсмена в Україні проходить у таких основних напрямах:

1) виникнення та законодавче закріплення «класичної моделі омбудсмена», спрямованої на захист прав людини та громадянина в цілому -- Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (1997 рік);

2) запровадження інституту спеціалізованих омбудсменів, які захищають права окремих категорій населення:

а) дитячого омбудсмена -- Уповноваженого Президента України з прав дитини (2011 рік);

б) бізнес-омбудсмена -- Ради бізнес-омбудсмена при Кабінеті Міністрів України (2014 рік);

в) страхового омбудсмена -- Громадської спілки «Український страховий омбудсмен» (2014 рік);

г) поліцейського омбудсмена -- Управління забезпечення прав людини Національної поліції України (2016 рік).

Такий підхід свідчить про готовність української держави та суспільства використовувати та застосовувати міжнародний правозахисний досвід на практиці й створювати додаткові механізми захисту прав і свобод людини і громадянина. Перспективною, на наш погляд, є подальша наукова розвідка становлення та розвитку інституту бізнес-омбудсмена в Україні.

Література та джерела

1. Шемшученко Ю. Институт омбудсмена в современном буржуазном государстве / Ю.С. Шемшученко, Г.А. Мурашин // Советское государство и право. -- 1971. -- №1. -- С. 139.

2. Конституція України від 28.06.1996 [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України (ВВР). -- 1996. -- №30. -- Ст. 141

3. Закон України від 23.12.1997№776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Верховної Ради України» [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України (ВВР). -- 1998. -- №20. -- Ст. 99.

4. Захаров Є. Що може омбудсмен? [Електронний ресурс] / Євген Юхимович Захаров // Права людини в Україні. Інформаційний портал харківської правозахисної групи. -- 2004. -- 15 травня

5. Марцеляк О.В. Міжнародний досвід функціонування деяких спеціалізованих омбудсманів / Марцеляк Олег Володимирович // Право України. -- 2003. -- №4. -- С. 13-127.

6. Указ Президента України «Питання Уповноваженого Президента України з прав дитини» від 11.08.2011 №811/2011 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-партал

7. Кирильчук В.В. Альтернативні види омбудсменів [Електронний ресурс] / Кирильчук Вікторія Володимирівна // Єдина Служба правової допомоги. Інформаційне агентство

8. Кабінет Міністрів України. Постанова, Положення від 26.11.2014 №691 «Про утворення Ради бізнес-омбудсмена» [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-партал

9. Кочевых О. Бизнес-омбудсмен Украины: задачи, функции, возможности [Электронный ресурс] / Кочевых Олег Александрович // Prostobiz.ua. Онлайн-сервис

10. Проект закону України від 05.05.2016 №4591 «Про Установу бізнес-омбудсмена» [Електронний ресурс] // «Ліга: Закон»: головний правовий портал України

11. Український страховий омбудсмен [Електронний ресурс] // LinkedIn Corporation

12. В Луганской области появился свой полицейский омбудсмен [Електронний ресурс] // Лисичанск как он есть. Лисичанский городской информационный портал. -- 2016. -- 19 жовтня.

13. Іванов В. Чи потрібен українцям податковий омбудсмен? [Електронний ресурс] / Володимир Іванов // Блог Владимира Иванова. -- 2012. -- 11 червня

14. Сисоєнко І. Омбудсмен з прав пацієнта: a must-have for Ukraine [Електронний ресурс] / Сисоєнко Ірина Володимирівна // Українська Правда. -- 2015. -- 4 липня.

15. Україні потрібен енергетичний омбудсмен, але його задачі та повноваження необхідно чітко визначити [Електронний ресурс] // Український кризовий медіа центр. Сайт ГО УМКЦ. -- 2016. -- 24 жовтня

References

1. Shemshuchenko, Yu., Murashin, G. (1971) Institut ombudsmena v sovremennom burzhuaznom gosudarstve -- The institution of Ombudsman in the modern bourgeois state. Sovetskoe gosudarstvo i pravo - Soviet state and law. 1. (in Russian).

2. Verkhovna Rada of Ukraine (1996) Konstytutsiya Ukrayiny vid 28.06.1996 -- The Constitution of Ukraine from 28.06.1996. Кугу [Online]

3. Verkhovna Rada оf Ukraine (1997) Pro Upovnovazhenoho Verkhovnoyi Rady Ukrayiny z prav lyudyny: Verkhovna Rada Ukrayiny. Zakon vid 23.12.1997 №776/97-VR -- About the Commissioner of Verkhovna Rada of Ukraine on human rights: The Verkhovna Rada of Ukraine. Law of 23.12.1997 No. 776/97-BP. Кугу [Online]

4. Zakharov, Ye. (2004) Shcho mozhe ombudsmen? -- What can the Ombudsman? Human rights in Ukraine. Information website of the Kharkiv. Human Rights Group. [Online] 5 May 2004

5. Martselyak, O.V. (2003) Mizhnarodnyy dosvid funktsionuvannya deyakykh spetsializovanykh ombudsmaniv -- International experience in the functioning of some specialized ombudsmen. Pravo Ukrayiny -- Law Of Ukraine. No. 4. p. 13-127.

6. Verkhovna Rada оf Ukraine (2011) Ukaz Prezydenta Ukrajiny «Pytannja Upovnovazhenoho Prezydenta Ukrajiny z prav dytyny» vid 11.08.2011 No 811/2011 -- Decree of the President of Ukraine «««Ukraine Presidential Commissioner for Children's Rights» of 11.08.2011 № 811/2011. Kyiv [Online]

7. Kyryl'chuk, V.V. (2014) Al'ternatyvni vydy ombudsmeniv -- Alternative types of ombudsmen. Yedyna Sluzhba pravovoyi dopomogy. Informacijne agentstvo -- The only legal aid service. Agency [Online]

8. Cabinet оf Ministers оf Ukraine (2014) Postanova, Polozhennya vid 26.11.2014 № 691 «Pro utvorennya Rady biznes-ombudsmena» -- Resolution, Regulation of 26.11.2014 number 691 ««On establishment of business ombudsman» [Online] Kyiv: Cabinet of Ministers of Ukraine

9. Kochevyh, O. (2015) Biznes-ombudsmen Ukrainy: zadachi, funkcii, vozmozhnosti -- The business Ombudsman of Ukraine: challenges, features, opportunities. Prostobiz.ua. Onlayn-servys

10. «Liha: Zakon»: holovnyy pravovyy portal Ukrayiny -- «LIGA: LAW»: Chief Legal portal of Ukraine (2016) Proekt zakonu Ukrayiny vid 05.05.2016 № 4591 ««Pro Ustanovu biznes-ombudsmena» -- The draft law of Ukraine from 05.05.2016 No. 4591 [Online]

11. Avdyeyev, A. (2016) Ukrayins'kyy strakhovyy ombudsmen -- Ukrainian insurance Ombudsman. LinkedIn Corporation [Online].

12. Lisichanskij gorodskoj informacionnyj portal -- Lisichanskiy urban information portal (2016) V Luganskoj oblasti pojavilsja svoj policejskij ombudsmen -- In the Luhansk region had its own police Ombudsman. [Online]

13. Ivanov, V. (2012) Chy potriben ukrayintsyam podatkovyy ombudsmen? -- Whether Ukrainians tax Ombudsman? [Online] October 19th 2016. Available from: http://blogs.lb.ua/vladimir_ivanov. [Accessed 25 November 2016]. (In Ukrainian)

14. Sysoyenko, I. (2015) Ombudsmen z prav patsiyenta: a must-have for Ukraine -- The Ombudsman for patients' rights: a must-have for Ukraine. Ukrayins'ka Pravda -- Ukrainian Pravda. 4 July 2015

15. Ukrayins'kyy kryzovyy media tsentr -- Ukrainian crisis media center (2016) Ukrayini potriben enerhetychnyy ombudsmen, ale yoho zadachi ta povnovazhennya neobkhidno chitko vyznachyty -- Ukraine needs the energy Ombudsman, but the tasks and powers should be clearly defined [Online] 24th October 2016.

Размещено на Allbest.ru