Конкурсна процедура відбору суддів конституційного суду україни: до питання конституційності

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНКУРСНА ПРОЦЕДУРА ВІДБОРУ СУДДІВ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ: ДО ПИТАННЯ КОНСТИТУЦІЙНОСТІ

БОНДАРЕНКО Богдан Олегович - аспірант юридичного факультету Львівського національного університету ім. Івана Франка

В данной статье осуществляется комплексный анализ новой процедуры назначения судей Конституционного Суда Украины в контексте ее конституционности и обеспечения независимости Конституционного Суда Украины. В результате проведенного анализа был обоснован вывод о неконституционности новой процедуры отбора судей Конституционного Суда.

Ключевые слова: конкурсные принципы, конкурс, отбор судей Конституционного Суда Украины, независимость Конституционного Суда Украины

У даній статті здійснюється комплексний аналіз нової процедури призначення суддів Конституційного Суду України в контексті її конституційності та забезпечення незалежності Конституційного Суду України. У результаті проведеного аналізу було обґрунтовано висновок щодо неконституційності нової процедури відбору суддів Конституційного Суду.

Ключові слова: конкурсні засади, конкурс, відбір суддів Конституційного Суду України, незалежність Конституційного Суду України

In this article, a comprehensive analysis of the new procedure of the appointment of judges of the Constitutional Court of Ukraine in the context of validity of statute and ensuring the independence of the Constitutional Court of Ukraine is carried out. As a result of the analysis, the conclusion was drawn toward the unconstitutionality of the new procedure for the selection of judges of the Constitutional Court.

Key words: competitive basis, competition, selection of judges of the Constitutional Court of Ukraine, independence of the Constitutional Court of Ukraine

Важливим елементом конституційної системи правління сучасної демократичної держави є орган конституційної юрисдикції. Забезпечення верховенства конституції, як основне завдання органу конституційної юрисдикції, дозволяє суспільству існувати в умовах демократичної та правової держави. Визнання законів та інших правових актів неконституційними, офіційне тлумачення конституції, надання висновків щодо відповідності Конституції міжнародних договорів, питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, - ці та інші повноваження Конституційного Суду потенційно пов'язані із забезпеченням балансу в системі поділу державної влади, вирішенням або запобіганням виникненню конституційних конфліктів. Саме тому діяльність органу конституційної юрисдикції має бути незалежною, політично нейтральною та професійною. І далеко не останню роль у забезпеченні таких рис Конституційного Суду відіграє процедура формування органу конституційної юрисдикції.

У результаті конституційної реформи від 02 червня 2016 року, поза змінами щодо судів загальної юрисдикції, реформи зазнав і статус органу конституційної юрисдикції. Було запроваджено конституційну скаргу, змінено повноваження Конституційного Суду України, а також порядок призначення та звільнення суддів Конституційного Суду України. На конституційному рівні відбулося розмежування гарантій незалежності та недоторканності, а також підстав звільнення з посад та вимоги щодо несумісності суддів загальної юрисдикції та суддів Конституційного Суду України. Вищевказані зміни, поза іншим, мали на меті підвищення незалежності органу конституційної юрисдикції. Найперше це стосується закріплення у Конституції вимоги щодо конкурсних засад відбору суддів Конституційного Суду України. Конституційні зміни щодо встановлення конкурсних засад відбору суддів Конституційного Суду були підтримані Венеційською комісією, зокрема у п.п. 24 та 40 Висновку щодо змін до Конституції в частині правосуддя, запропонованих Конституційною комісією № 803/2015 від 26 жовтня 2015 року.

Така конституційна новела мала бути конкретизована у законі, відтак 13 липня 2017 року було прийнято нову редакцію Закону України “Про Конституційний Суд України”, який на законодавчому рівні встановив нову процедуру призначення суддів Конституційного Суду України. Проте визначена законом процедура навряд чи може розцінюватися як така, що за змістом відповідає конституційній вимозі щодо конкурсноих засад відбору суддів КСУ та потребує дослідження на предмет її конституційності.

Оскільки процедура призначення суддів Конституційного Суду України є конституційною новелою, закріпленою на рівні Закону лише в липні поточного року, вона ще не ставала предметом наукових розвідок. Зважаючи на викладене, метою цієї статті є комплексний аналіз нової процедури призначення суддів Конституційного Суду України.

Дане дослідження ґрунтується на аналізі положень Конституції України, Закону України “Про Конституційний Суд України”, інших законодавчих актів, а також опрацюванні низки доктринальних джерел, серед яких праці таких науковців, як Ю. Кириченко, Р. Мартинюк, О. Скоромо- ха, О. Совгиря, М. Савенко та інших.

Відповідно до статті 148 Конституції України, відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України здійснюється на конкурсних засадах у визначеному законом порядку. Для подальшого дослідження процедури відбору суддів до конституційного суду України, необхідним є детальне дослідження змісту положення статті 148 Конституції України. Використовуючи мовний (лінгвістичний, граматичний) спосіб тлумачення, можна зробити висновок, що процедура відбору кандидатур має бути визначена юридичним актом у формі закону, та відбір має відбуватися на конкурсних засадах. У цьому контексті, необхідним є дослідження змісту поняття “конкурсні засади”. Виходячи з визначення “конкурсу”, що міститься у Юридичній енциклопедії, конкурс (лат. rancursus - збіг, зіткнення, сутичка) - змагання, яке має на меті виявлення кращих з учасників (кандидатів, здобувачів, претендентів). Поняття “засади” визначено у Великому тлумачному словнику сучасної української мови як:

1) спосіб здійснення або створення чогось;

2) правило, яким керуються в житті. Отже, можна стверджувати, що під словосполученням “конкурсні засади” слід розуміти правило, спосіб, принцип здійснення процесу, метою якого є виявлення кращих з учасників.

Проаналізуємо детальніше встановлену Законом “Про Конституційний Суд України” від 13 липня 2017 № 2136-VIII процедуру відбору суддів.

Відповідно до статті 12 Закону України “Про Конституційний Суд України”, відбір кандидатур на посаду судді КСУ на конкурсних засадах щодо осіб, яких призначає Президент України, здійснює конкурсна комісія, яку створює Президент України; щодо осіб, яких призначає Верховна Рада України, підготовку здійснює комітет, до предмета відання якого належать питання правового статусу КСУ; щодо осіб, яких призначає З'їзд суддів України таку підготовку проводить Рада суддів України.

Таким чином, слід розрізняти суб'єктів призначення суддів КСУ, суб'єктів, які здійснюють відбір кандидатур на посаду судді КСУ на конкурсних засадах, а також суб'єктів, які здійснюють підготовку питання щодо розгляду на конкурсних засадах кандидатур на посаду судді КСУ.

Відповідно до положень ст. 12 Закону, конкурсна комісія, Комітет, Рада суддів України, приймають заяви, разом із супроводжуючою документацією, від осіб, які виявили намір обійняти посаду судді Конституційного Суду, встановлюють відповідність таких осіб встановленим Конституцією України та цим Законом вимогам, оприлюднюють їх автобіографії та мотиваційні листи, організовують проведення щодо них спеціальної перевірки. Відповідно до

ч. 5 вказаної статті, за результатами вивчення документів та відомостей, наданих кандидатами, та співбесіди з ними конкурсна комісія, Комітет, Рада суддів України ухвалюють рекомендацію щодо кожного кандидата на посаду судді Конституційного Суду, конкурсна комісія та Рада суддів України складають списки кандидатів (які щонайменше втричі перевищують кількість вакансій), рекомендованих на посаду судді Конституційного Суду, на підставі яких суб'єкти призначення приймають відповідні рішення.

Вищеописана процедура свідчить про зведення “конкурсних засад” до формального опрацювання інформації щодо кандидатур та проведення з ними співбесіди. Головне юридичне управління Верховної Ради України у висновку до проекту Закону (друге читання) зазначає, що механізм здійснення конкурсу, передбачений законопроектом, та оформлення його результатів не здатні забезпечити якісний відбір учасників (у проекті відсутні відповідні положення щодо тестування кандидатів чи проведення відбіркового іспиту, положення щодо визначення їх рейтингу, написання практичної роботи та проходження психологічного тестування тощо).

Задля досягнення мети даної статті необхідним є дослідження процедури відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду для кожного з суб'єктів призначення окремо.

Відповідно до ч. 3 ст. 12, склад конкурсної комісії, створеної Президентом України, формується з числа правників з визнаним рівнем компетентності, які не беруть участі в конкурсному відборі на посаду судді Конституційного Суду. Таким чином, вимоги до складу конкурсної комісії не встановлені на рівні закону, оскільки критерій “визнаний рівень компетентності” є дискреційним для суб'єкта формування такої комісії. Відповідно, конкурсна комісія, склад якої дискреційно встановлюється Президентом, встановлює формальну відповідність кандидатур законодавчим вимогам і складає списки кандидатур, рекомендованих на посаду судді Конституційного Суду. Таким чином, можна зробити проміжний висновок, що положення, які регулюють процедуру відбору суддів Конституційного Суду за квотою Президента не відповідають- ст. 148 Конституції України в частині забезпечення “конкурсних засад”, з огляду на вищеописаний зміст даного поняття.

Підготовку до відбору кандидатур (формальна оцінка документів), яких призначає Верховна Рада України, на посаду судді КСУ здійснює комітет, до предмета відання якого належать питання правового статусу КСУ, сам відбір здійснює власне Верховна Рада України, яка одночасно є і суб'єктом призначення. Комітет Верховної Ради України, відповідно до ст. 1 Закону України “Про комітети Верховної Ради України”, - це орган Верховної Ради України (підзвітний та відповідальний їй), який утворюється з числа народних депутатів України, пропорційно від кількісного складу депутатських фракцій (депутатських груп) до фактичної чисельності народних депутатів (ст. 81 Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”). Відповідно, такий орган є залежним від суб'єкта призначення. Відповідно до Постанови Верховної Ради України “Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання” від 04.12.2014 № 22-VIII таким комітетом, станом на сьогодні, є Комітет з питань правової політики та правосуддя.

Відповідно до ст. 208⁴ Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, відбір суддів Конституційного Суду Верховною Радою відбувається шляхом проведення рейтингового голосування. По- перше, поняття рейтингового голосування не визначено Регламентом Верховної Ради і є предметом дискусій з точки зору його змісту та ролі в парламентських процедурах, по-друге, проведення рейтингового голосування суб'єктом призначення не може вважатися відбором кандидатур на “конкурсних засадах”, оскільки таке голосування встановлює градацію кандидатів залежно від ступеня їхньої політичної підтримки, а не залежно від професійних якостей.

Частиною 3 статті 208 Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, передбачено, що, окрім кандидатів на посади суддів Конституційного Суду, пропозиції щодо таких кандидатур можуть подавати депутатські фракції, депутатські групи та групи позафракційних народних депутатів. Після проведення співбесід, Комітет ухвалює рекомендацію щодо кожного кандидата на посаду судді Конституційного Суду України, яка не має жодного імперативного характеру для Верховної Ради. По-перше, статус групи позафракційних народних депутатів не закріплений на рівні Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” чи інших законодавчих актів. По-друге, вищеперелічені суб'єкти можуть надати свої пропозиції до Комітету по одному кандидату на кожну вакантну посаду, що суперечить частині 4 статті 12 Закону України “Про Конституційний Суд України”, в якій зазначено, що Комітет приймає заяви від осіб, які виявили намір обійняти посаду судді Конституційного Суду і відповідають встановленим Конституцією України вимогам. Тобто Закон не передбачає можливості подання кандидатур на посади судді Конституційного Суду іншими суб'єктами.

Таким чином, ми маємо колізію між двома нормами рівної юридичної сили, прийнятими одночасно (внесення змін до Закону “Про Регламент Верховної Ради України” відбулося шляхом закріплення такої норми в Прикінцевих положеннях Закону України “Про Конституційний Суд”). Виходячи з презумпції розумності законодавця, можна лише припускати, що дана колізія має бути вирішена на користь ч. 4 ст. 12 Закону України “Про Конституційний Суд”, оскільки, виходячи з логіки усієї статті 12, лише кандидати подають свої кандидатури як до Ради суддів, так і до Конкурсної комісії при Президенті України. Крім того, можливість депутатських фракцій, депутатських груп та груп позафракційних народних депутатів подавати власні кандидатури на посаду суддів Конституційного Суду є сумнівною з точки зору забезпечення незалежності суддів Конституційного Суду.

Отже, можна зробити проміжний висновок, що положення ст. 12 Закону України “Про Конституційний Суд України” та ст. 208⁴ Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, не передбачають конкурсних засад відбору суддів Конституційного Суду, адже фактично Комітет самостійно проводить лише підготовку питання щодо розгляду на конкурсних засадах кандидатур, а Верховна Рада України проводить розгляд на конкурсних засадах кандидатур. Після цього, рішення про призначення на посади суддів Конституційного Суду України оформлюється постановою Верховної Ради. Відповідно, порядок призначення суддів Конституційного Суду, відображений у ст. 208⁴ Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, не відповідає ст. 148 Конституції України, в частині забезпечення конкурсних засад, оскільки відмежування політичного суб'єкта призначення від органу, який проводить конкурс, не відбулося.

Підготовку до відбору кандидатур на посади суддів КСУ (формальна оцінка документів), яких призначає З'їзд суддів, здійснює Рада суддів. З'їзд суддів, відповідно до ст. 15 Закону України “Про Конституційний Суд України”, за результатами конкурсного відбору, здійснює призначення кандидатур шляхом таємного голосування.

Відповідно до ч. 6 ст. 133 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, Рада суддів України, яку обирає з'їзд суддів України, є вищим органом суддівського самоврядування у період між з'їздами суддів України. Отже, такий орган є залежним від суб'єкта призначення. Шляхом системного аналізу, положень Закону “Про Конституційний Суд України” та Закону України “Про судоустрій і статус суддів” приходимо до висновку, що суб'єкт проведення конкурсного відбору суддів Конституційного Суду за квотою З'їзду суддів не встановлений, що є безумовним порушенням ст. 148 Конституції України.

Оскільки процедура відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду загалом не визначена у Законі, а окремо встановлена Регламентом ВРУ лише щодо призначення суддів за її квотою , відповідно відбір кандидатур на посаду судді КСУ за квотами Президента України та з'їзду суддів України, ймовірно, врегульовуватиметься актами суб'єктів призначення само- стійно⁵. Отже, є сумніви щодо конституцій- ності положень ст. 12 Закону в частині здійснення відбору “у визначеному законом порядку”.

Законопроект № 6427-д, який за наслідками голосування 13 липня 2017 року став Законом України, є своєрідною “реін- карнацією” попереднього законопроекту- № 5336-1. Він, зокрема, містив схожі проблеми щодо регулювання процедури призначення суддів Конституційного Суду. Так, у ст. 12 Законопроекту передбачалося, що відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду на конкурсних засадах здійснюють конкурсні комісії, які створюють, відповідно, Президент України, Верховна Рада України, з'їзд суддів України, а в період між з'їздами суддів України - Рада суддів України створення трьох конкурсних комісій, кожним суб'єктом призначення. Процедура відбору, так само, як і Законі, не була належним чином встановлена на законодавчому рівні.

Венеційська комісія у своєму Висновку щодо Законопроекту Про Конституційний Суд № 870/2016 від 12 грудня 2016 року вказала на необхідність максимальної деталізації основних засад проведення конкурсу аж на рівні Конституції; висловила критику щодо відсутності в ст. 12 Законопроекту кількісного складу конкурсної комісії (що відсутнє і в діючому Законі), нечіткості положень про результати конкурсного відбору (що на сьогодні відображено у ст.ст. 13, 15 Закону); передбачає ризик того, що кандидатури будуть обрані за іншим критерієм, ніж рівень професійності і зазначає, що всі заходи, пов'язані з конкурсним відбором, можуть бути безглуздими ⁴ . Необхідно наголосити, що майже всі положення, що регулюють відбір суддів Конституційного Суду, що піддавалися критиці Венеційської комісії, знайшли своє відображення в прийнятому 13 липня 2017 року Законі.

На наш погляд, загальні принципи конкурсу та порядок його проведення мають бути відображені у Законі України “Про Конституційний Суд України”, а процедура призначення суддів має відповідати конкурсним засадам, як цього вимагає Конституція. Це, у свою чергу, є одним із засобів забезпечення незалежності Конституційного Суду.

На думку П. Стецюка, успішне виконання органами конституційної юстиції своїх завдань та функцій залежить від створених державою належних умов для їх діяльності, реального стану їх незалежності. В аналітичному звіті міжнародної організації Democracy Reporting International та Центру політико-правових реформ зазначено, що конституційні зміни від 2 червня 2016 року спрямовані на зменшення політичної залежності Конституційного Суду України та дають шанс рухатися в бік побудови незалежного конституційного судочинства. Основним недоліком цих змін, проте, варто назвати значною мірою той самий, що й раніше, порядок формування Суду. При цьому явний позитив -- поява в Конституції положень про обов'язковий конкурсний відбір кандидатів на посади суддів Конституційного Суду.

На думку М. Мельника та С. Різника, ідея конституційного контролю в Україні не спрацювала повною мірою, не в останню чергу, через ставлення до Конституційного Суду України як до одного з об'єктів політичної боротьби, контроль над яким забезпечує вплив на політичні процеси найвищого рівня. І саме тому важливим є забезпечення незалежності Конституційного Суду від політичного впливу, зокрема, у дотриманні та відображенні на рівні Закону конституційних норм щодо конкурсних засад відбору суддів Конституційного Суду.

Таким чином, з огляду на вищевикладене, є достатні підстави стверджувати про невідповідність процедури відбору суддів Конституційного Суду України, встановленої ст. 12 Закону України “Про Конституційний Суд України” та ст. 208⁴ Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” абзацу 2 ст. 148 Конституції України. Це, вочевидь, негативно позначиться на забезпеченні незалежності Конституційного Суду, створюючи передумови для політичного впливу як на оеремих суддів, так і на суд загалом.

Література

конституційний юстиція суд незалежність

Рішення РСУ №48 від 7 вересня 2017 року “Про хід підготовки з продовження XIV позачергового з'їзду суддів України після перерви” // Режим доступу: http://rsu.gov.ua/uploads/article/risenna-rsu-no-48-vid-07-09-2017-c0ca8f2a1c.pdf

Рішення РСУ № 50 від 19 вересня 2017 року “Щодо затвердження умов подання документів для участі у конкурсі на посаду судді КСУ” // Режим доступу: http:// rsu.gov.ua/uploads/article/risenna-rsu-no-50-vid-19092017-s-d8941f79f5.pdf

Указ Президента України №306/2017 “Про конкурсну комісію для здійснення відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України щодо осіб, яких призначає Президент України” від 4 жовтня 2017 року // Режим доступу: http://www. president.gov.ua/documents/3062017-22754

Рішення Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя від 03 жовтня 2017 року (протокол № 63) // Режим доступу: http://kompravpol. rada.gov.ua/uploads/documents/31820.pdf

Висновок Венеціанської комісії щодо змін до Конституції в частині правосуддя, запропонованих Конституційною комісією № 803/2015 від 26 жовтня 2015 року, CDL-AD(2015)027.Прийнято Венеціанською комісією на 104-ому Пленарному засіданні (м. Венеція, 23-24 жовтня 2015 р.) // Режим доступу: http://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)027-e

Висновок Венеційської комісіїщодо Законопроект Про Конституційний Суд № 870/2016 від 12 грудня 2016 року, прийнятий на 109 Пленарному засідання (Венеція, 9-10 грудня 2016) // Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)034-e

Зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради України від 11 липня 2017 року http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc34?id = &pf3511=61971&pf35401=428850

Великий тлумачний словник української мови - К., Ірпінь : Перун, 2005. - 1728 с., стор. 45

Стецюк П. Гарантії незалежності Конституційного Суду України / П. Стецюк // Вісник Конституційного Суду України. - 2013. - № 1. - С. 63-71

Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. -- К.: “Укр. енцикл.”, 1998. Т. 3: К - М. -- 2001. -- 789 с., стор. 264

Размещено на Allbest.ru