Становлення та розвиток законодавства щодо державної експертизи землевпорядної документації

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Розвиток України як демократичної суверенної держави передбачає запровадження несуперечливої прозорої системи законодавства у сфері державної експертизи землевпорядної документації, яка б відповідала потребам та інтересам суспільства. Землі є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а недосконалість окремих законодавчих актів і правозастосовної практики провокують недоліки загального змістовного навантаження у законодавстві з питань державної експертизи землевпорядної документації.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Актуальність теми щодо розвитку законодавства у сфері земельного права в Україні підтверджується значною кількістю наукових праць вчених, зокрема: В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, О.А. Вівчаренка, А.П. Гетьмана, В.М. Єрмоленка, О.В. Зайчука, П.Ф. Кулинича, В.І. Курила, А.М. Мірошниченка, В.Л. Мунтяна, В.В. Носіка, В.Д. Сидора, В.І. Семчика, О.Ф. Скакун, О.М. Стороженко, М.В. Шульги, В.Д. Швець, Ю. С. Шемшученка та ін.

Аналіз публікацій показав, що незважаючи на велику кількість робіт, які певним чином стосуються і розвитку законодавства щодо державної експертизи землевпорядної документації, досі залишаються проблемні, що вимагають спеціальної уваги і проведення додаткових досліджень.

Метою статті є обґрунтування необхідності систематизації та розширення переліку об'єктів обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації.

Відповідно до статті 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власності здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією [1].

Статтями 99 та 100 Земельного кодексу України від 18 грудня 1992 року № 561 -XII, діючого до 01.01.2002 року, передбачено, що землеустрій включав систему заходів, спрямованих на здійснення положень земельного законодавства, рішень Рад народних депутатів щодо організації використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і поліпшення природних ландшафтів [2].

Так, землеустрій передбачав:

- розробку прогнозів державної і регіональної програми використання та охорони земель;

- складання схем землеустрою, розробку техніко-економічних обгрунтувань використання та охорони земельних ресурсів;

- встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень;

- складання проектів створення нових і впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань з урахуванням контурної організації території;

- обґрунтування розміщення і встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами;

- складання проектів відведення земельних ділянок у власність або користування, відмежування в натурі (на місцевості) вилучених (викуплених) і відведених земельних ділянок;

- підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею;

- складання проектів внутрішньогосподарського землеустрою колективних сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, селянських (фермерських) господарств, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування впроваджених сівозмін, впорядкування угідь, а також розробку заходів щодо охорони земель;

- складання проектів внутрішньогосподарського землеустрою землеволодінь громадян з обґрунтуванням заходів щодо ефективного використання землі відповідно до цільового призначення, підвищення її родючості, застосування природоохоронної технології виробництва;

- розробку проектів та іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням і охороною земель;

- авторський нагляд за здійсненням проектів;

- проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земельного фонду.

З метою створення умов для раціонального використання й охорони земель, рівноправного розвитку усіх форм власності на землю і господарювання, збереження та відтворення родючості ґрунтів, поліпшення природного середовища, охорони прав громадян, підприємств і організацій на землю, контролю якості виготовленої документації із землеустрою розробниками проектної документації та правильністю розпорядження землею радами народних депутатів і було прийнято рішення Дежкомзему України щодо здійснення державної землевпорядної експертизи.

Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 11 березня 1997 р. № 39, зареєстрованого в Міністерстві юстиції 12 травня 1997 р. за №171/1975, було затверджено Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи [13]. Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи було розроблено згідно з Положеннями про Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України), Державний комітет Автономної Республіки Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру (Держкомзем Автономної Республіки Крим), затвердженими відповідно Указом Президента України від 13 травня 1996 р. № 340/96 та постановою Уряду Автономної Республіки Крим від 18 липня 1996 р. № 243, типовими Положеннями про обласне, Київське і Севастопольське міське управління земельних ресурсів, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 7 серпня 1996 р. № 930, згідно з якими на зазначені органи земельних ресурсів покладено здійснення державної землевпорядної експертизи регіональних програм, схем і проектів щодо здійснення земельної реформи, землеустрою та охорони земель.

Об'єктами державної землевпорядної експертизи були усі види передпроектних та проектних розробок (програм, техніко-економічні обґрунтування (ТЕО), схеми, проекти, пов'язані з регулюванням земельних відносин, проведенням землеустрою, використанням і охороною земель, ведення державного земельного кадастру та моніторингу земель.

Дане Положення поширювалося на органи земельних ресурсів та на замовників і розробників проектної документації.

Замовники - юридичні особи та громадяни (за їх зверненням) незалежно від форм власності, які видавали замовлення, укладали контракт, подавали проектну документацію на державну землевпорядну експертизу, приймали закінчені роботи.

Розробники - юридична (фізична) особа, незалежно від форм власності, яка одержала в установленому порядку право на виконання відповідних робіт.

Державна землевпорядна експертиза проводилася визначеними підрозділами або уповноваженими на те фахівцями Держкомзему України, Держкомзему Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь земельних ресурсів із залученням, у разі необхідності, вчених та спеціалістів інших державних органів, наукових та проектних установ.

Головними завданнями державної землевпорядної експертизи було:

- організація комплексної оцінки об'єктів державної землевпорядної експертизи;

- перевірка відповідності проектної документації вимогам земельного законодавства України та діючих нормативно-технічних документів;

- підвищення якості проектної документації;

- впровадження передових методів проектування та досягнень науково-технічного прогресу;

- підготовка об'єктивних висновків державної землевпорядної експертизи.

Даним Положенням було передбачено Порядок здійснення державної землевпорядної експертизи, розмежування компетенції органів землевпорядної експертизи, форма Журналу обліку (реєстрації) документації, яка надійшла на державну землевпорядну експертизу, Висновку державної землевпорядної експертизи та форма надання річної інформації про проведення державної землевпорядної експертизи Держкомземом Автономної Республіки Крим, обласними, Київським і Севастопольським міським управлінням земельних ресурсів до Держкомзему України.

На виконання Положення про здійснення державної землевпорядної експерти, затвердженого наказом Держкомзему від 11 березня 1997 р. № 39, та з метою проведення державної землевпорядної експертизи і перевірки якості землевпорядних робіт Держкомземом було видано вказівку «Про здійснення державної землевпорядної експертизи» від 01.07.1997 р. [15].

Як зазначив В. Носік, правові питання державної землевпорядної експертизи [18], аналіз об'єктивного складу науково-технічної експертизи та державної експертизи об'єктів, передбачених у ЗК, свідчить, що землевпорядну експертизу можна було б розглядати як різновид науково-технічної експертизи, спрямованої на дослідження, перевірку, аналіз та оцінку науково-технічного рівня проектів, програм і планів у сфері землеустрою, земельного кадастру, регулювання земельних відносин, а також підготовку обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо таких об'єктів. Тому проведення землевпорядної експертизи повинно було б базуватися насамперед на основних засадах Закону України від 10 лютого 1995 р. «Про наукову і науково-технічну експертизу». Саме такий підхід до проведення землевпорядної експертизи використовує Держкомзем при вирішенні окремих питань, що постають у процесі здійснення такої діяльності. Зокрема, у виданій Держкомземом вказівці «Про здійснення державної землевпорядної експертизи».

З 1 січня 2002 року набув чинності новий Земельний кодекс України (в редакції від 25 жовтня 2001 року) [3]. Відповідно до частини 3 статті 186 Земельного кодексу України, було передбачено, що прогнозні матеріали використання і охорони земель, проекти землеустрою, матеріали державного земельного кадастру, проекти з питань використання і охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічні матеріали обґрунтувань використання і охорони земель підлягають державній експертизі, яка здійснюється органом по земельних ресурсах відповідно до закону. землевпорядний законодавство нормативний державний

З метою суттєвого підвищення якості землевпорядної та землеоціночної документації, підвищення рівня законності про прийняття управлінських рішень та вчинення розпорядницьких дій щодо земельних ділянок усіх форм власності та відповідно до частини 3 статті 186 Земельного кодексу України було необхідним прийняття спеціального закону, який би визначав підстави і порядок проведення такої експертизи [18].

У пояснювальній записці до проекту Закону України «Про державну землевпорядну експертизу» (2003 р.) вказувалося, що відсутність закону про державну експертизу землевпорядної документації негативно впливає на стан реформування земельних відносин.

Враховуючи, що здійснення переважної більшості дій, пов'язаних із наданням та вилученням земельних ділянок, зміною їх цільового призначення, продажем, орендою, визначенням ставок земельного податку тощо, потребує розробки відповідної землевпорядної та кадастрової документації, питання забезпечення її законності та технічної якості постає одним із головних чинників сталого розвитку земельних відносин у державі. Величезна кількість зловживань у сфері розпорядження землями України - її основним національним багатством - безпідставне „розбазарювання” рекреаційних та оздоровчих земель, подрібнення сільськогосподарських угідь, умисне заниження продажної вартості земельних ділянок державної та комунальної власності, продаж земель загального користування населених пунктів тощо потребує суттєвого посилення державного контролю за законністю та якістю виготовленої документації.

Незважаючи на усі неузгодженості норм законодавства, тільки практично після двох з половиною років з набрання чинності Земельного кодексу України, Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації», який вступив у дію 15 липня 2004 року [4].

На виконання Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 3 грудня 2004 р. № 391, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 21 грудня 2004 р. № 1618/10217 [12], було затверджено Методику проведення державної експертизи землевпорядної документації та визнано таким, що втратив чинність, наказ Держкомзему від 11.03.97 № 39 «Про затвердження Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи».

Державна експертиза землевпорядної документації здійснюється Держземагентством (Держгеокадастром) та його територіальними органами відповідно до Закону України від 17 червня 2004 року № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації», Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему від 03.12.2004 № 391, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 р. за №1618/10217 (із змінами та доповненнями).

Постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2006 р. № 974 було затверджено Порядок реєстрації об'єктів державної експертизи землевпорядної документації та типову форму її висновку [8].

Згідно із зазначеним Порядком передбачено, що реєстрація об'єктів державної експертизи землевпорядної документації здійснюється Держгеокадастром, Рескомземом Автономної Республіки Крим, обласними, Київським і Севастопольським міським головними управліннями земельних ресурсів.

Необхідно також зосередити увагу на тому, що до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» у 2008 та 2009 роках було внесено зміни, які суттєво скоротили перелік об'єктів експертизи.

Зокрема, Законом України від 16 вересня 2008 року № 509-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» скасовано обов'язкову державну експертизу проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок багатьох категорій [6].

Законом України від 5 листопада 2009 року № 1702-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю» скасовано обов'язкову державну експертизу звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок [7].

Відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин на стадії проектування, при вилученні та наданні земельних ділянок здійснює дослідження, перевірку, аналіз документації із землеустрою на предмет її відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам.

З метою забезпечення гарантування прав громадян та юридичних осіб на землю, дотримання інтересів держави при прийнятті рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок у власність та користування або їх продаж, посилення контролю за якістю виконання землевпорядних робіт, Держкомземом було розроблено проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - проект Закону) в якому передбачалося:

- абзац сьомий частини першої статті 9 викласти в такій редакції: «проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, у тому числі при зміні цільового призначення, крім випадків передачі громадянам земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення індивідуального садівництва, індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, городництва, сінокосіння та випасання худоби»;

- абзац одинадцятий частини першої статті 9 після слів «технічна документація з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки земельних ділянок» доповнити словами «а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу».

На жаль, даний законопроект не був прийнятий Верховною Радою України та розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2011 р. № 953-р «Про внесення змін до орієнтовного плану законопроектних робіт на 2010 рік» було виключено пункт 27, на виконання якого було розроблено проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» [11].

Так, доктором економічних наук, професором Бабміндрою Д.І., колишнім керівником Головного управління Держкомзему у Запорізькій області, було здійснено неупереджений аналіз діючого порядку відведення земель і дано рекомендації щодо запровадження ринкового порядку їх відведення. Визначено також ряд проблемних питань, без розв'язання яких неможливий розвиток цивілізованого ринку земель.

Зміни, які були внесені до порядку відведення земель відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву», суттєво не поліпшили існуючий порядок відведення земель, обмежившись лише його ускладненням.

Майже 50 % землевпорядної документації, як зазначив науковець, виготовляється з порушеннями чинного земельного законодавства.

Непроведення державної експертизи землевпорядної документації відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» може призвести до порушень норм земельного законодавства та надання земельної ділянки всупереч законодавству.

Слід враховувати також, що державна землевпорядна експертиза розглядається в законі як діяльність уповноважених органів державної влади, спрямована на дослідження, перевірку, аналіз та оцінку об'єктів експертизи на предмет їх відповідності чинному законодавству, існуючим нормам і стандартам, а також підготовку обґрунтованих висновків для прийняття рішень у сфері використання і охорони земель, реалізацію прав на землю.

Основним завданням Закону є визначення правових, організаційних і фінансових основ експертної діяльності у сфері землеустрою, землевпорядкування та оцінки, загальних основ і принципів регулювання суспільних відносин у галузі організації та проведення державної землевпорядної експертизи.

На сьогоднішній день, відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (із змінами відповідно до Закону № 497-УШ від 02.06.2015 значно доповнився перелік об'єктів, що підлягають обов'язковій експертизі), водночас не передбачено проведення обов'язкової державної експертизи щодо:

- проектів землеустрою з відведення земельних ділянок, у тому числі при зміні цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення та земель житлової та громадської забудови;

- звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу, які не підлягають продажу на конкурентних засадах».

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15, Дежгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань [9]:

- проводить в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою, програм з питань топографо-геодезичної і картографічної діяльності, проектів топографо-геодезичних і картографічних робіт та їх результатів та здійснює методичне забезпечення та координацію діяльності у сфері державної експертизи землевпорядної документації на територіальному рівні, а також методичне забезпечення діяльності у сфері державної експертизи землевпорядної документації розробників об'єктів державної експертизи.

Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області та Положення про Головне управління Держгеокадастру у м. Києві, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 лютого 2015 № 14, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України за №177/26622, Головні управління відповідно до покладених завдань [14]:

- проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою та здійснюють методичне забезпечення та координацію діяльності у сфері державної експертизи землевпорядної документації на територіальному рівні, а також методичне забезпечення діяльності у сфері державної експертизи землевпорядної документації розробників об'єктів державної експертизи.

З метою забезпечення кваліфікаційної підготовки програм і проектів з питань землеустрою, програм з питань топографо-геодезичної і картографічної діяльності, проектів топографо-геодезичних і картографічних робіт та з метою раціонального використання та охорони земель вважаємо, що ті пропозиції, які вносилися до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» ще у 2010 році є актуальними і на сьогодні.

Внесення відповідних змін до законодавства посилить контроль з боку держави за охороною та використанням земель на стадії розроблення відповідної документації із землеустрою, що значно зменшить кількість спорів щодо володіння, користування та розпорядження земельних ділянок, а також звернення до судових органів зацікавлених осіб та призначення судової земельно-технічної експертизи, експертизи з питань землеустрою та оціночно-земельної експертизи.

Література

1. Конституція України від 28 червня 1996 р. // ВВР України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Земельний кодекс України від 18 грудня 1992 р. № 561-XII // ВВР УРСР. - 1991. - № 10. - Ст. 98.

3. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-III // ВВР України. - 2002. - № 3-4. - Ст. 27.

4. Про державну експертизу землевпорядної документації: Закон України від 17 червня 2004 р. // ВВР України. - 2004. - № 38. - Ст. 471.

5. Про землеустрій: Закон України від 22 травня 2003 р. // ВВР України. - 2003. - № 36. - Ст. 282.

6. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву: Закон України від 16 вересня 2008 р. № 509-VI // ВвР України. - 2008. - № 48. - Ст. 358.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю: Закон України від 5 листопада 2009 р. №1702-VI // ВВР України. - 2010. - № 5. - Ст. 40.

8. Про затвердження Порядку реєстрації об'єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку: постанова Кабінету Міністрів України від 12 липня 2006 № 974 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 28. - Ст. 2031.

9. Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру: постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 № 15 // Офіційний вісник України. - 2015. - № 7. - Ст. 164.

10. Про затвердження орієнтовного плану законопроектних робіт на 2010 рік: розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 червня 2010 № 1231 -р // Урядовий кур'єр. - 2010. - № 117.

11. Про внесення змін до орієнтовного плану законопроектних робіт на 2010 рік: розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2011 № 953-р // Урядовий кур'єр. - 2011. - № 189.

12. Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації: наказ Держкомзему від 03.12.2004 № 391, зареєстрований у Міністерстві юстиції України від 21.12.2004 р. за № 1618/10217 (із змінами) // Офіційний вісник України. - 2004. - № 51. - Ст. 3406.

13. Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи: наказ Державного комітету України по земельних ресурсах від 11 березня 1997 р. № 39, зареєстрований у Міністерстві юстиції від12 травня 1997 р. за № 171/1975 // Офіційний вісник України. - 1997. - № 20.

14. Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру: наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 лютого 2015 № 14, зареєстрований у Міністерстві юстиції України за № 177/26622 // Офіційний вісник України. - 2015. - № 13. - Ст. 349.

15. Про здійснення державної землевпорядної експертизи: вказівка Держкомзему від 01.07.1997 р.

16. Землеустрій і кадастр: журнал. - 2009. - № 2. - С. 49-55.

17. Інформаційно-аналітичні матеріали щодо парламентських слухань «Земля в українській долі: ситуація у земельній сфері, законодавче забезпечення земельних відносин та практика його реалізації», 2011 р.

Размещено на Allbest.ru