Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.565.2

К вопросу неисполнения решений региональных органов конституционного контроля

Мокосеева Марина Александровна

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права

Марийского государственного университета pvl_mksv@mail.ru

Аннотация

В статье автор предлагает возможные варианты решения проблемы неисполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Автор рассматривает причины неисполнения решений органов конституционной юстиции, рассуждает о видах ответственности. В статье обсуждается положительный опыт по решению данной проблемы, посредством налаживания взаимодействия с органами прокуратуры. Также предлагаются конкретные предложения, направленные на обеспечение исполнения решений конституционных (уставных) судов.

Ключевые слова: решения конституционных (уставных) судов, исполнение решений судов, неисполнение решений, ненадлежащее исполнений решений, ответственность за неисполнение решений

On the question of non-enforcement of the regional bodies of the constitutional control

Marina А. Mokoseeva

Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department

of Constitutional and Administrative Law

of Mari State University, Yoshkar-Ola

pvl_mksv@mail.ru

Abstract. In the article, the author suggests possible solutions to the problem of non-execution of decisions of the constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation. The author examines the causes of non-execution of decisions of constitutional justice, discusses the types of responsibility. The article discusses the positive experience of solutions this problem, by collaboration with the organs of the Procurator's Office. Also offers concrete proposals aimed at ensuring the execution of the constitutional (charter) courts decisions.

Keywords: decisions of constitutional (charter) courts, enforcement of court decisions, non-execution of court decisions, improper execution of court decisions, responsibility for non-execution of court decisions

конституционный правосудие прокуратура решение

Актуальной проблемой конституционного правосудия является проблема исполнения решений региональных органов конституционного контроля. Можно выделить следующие виды неисполнения решений органов конституционного контроля на региональном уровне: 1). неоправданное затягивание с исполнением решений; 2). формальное или частичное исполнение решений; 3). полное неисполнение решений. Остановимся на анализе первых двух видах неисполнения решений, т.к. третий встречается крайне редко.

Примером затягивания с исполнением решений органов конституционной юстиции является постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 25 июня 2013 г. по делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца 3 пункта 5 Положения о порядке назначения, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы муниципального образования «Моркинский муниципальный район» в связи с жалобой гражданки Г.К. Хайруллиной.

Оспариваемая норма определяет, что муниципальные служащие при увольнении с муниципальной службы по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2, 3 и 7 статьи 77, пунктом 3 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации и пунктом 1 части 1 статьи 19 Федерального закона «О муниципальной службе», имеют право на пенсию за выслугу лет, если на момент освобождения от должности они имели право на трудовую пенсию по старости (инвалидности) и непосредственно перед увольнением замещали должности муниципальной службы не менее 12 полных месяцев. Гражданка Г.К. Хайруллина просит признать не соответствующей статьям 2, 9, 14 и 19 Конституции Республики Марий Эл данную норму.

Решением Комиссии по рассмотрению заявлений о ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Моркинский муниципальный район» от 17 февраля 2012 года Г.К. Хайруллиной отказано в установлении ежемесячной доплаты к государственной пенсии за выслугу лет в связи с тем, что она на момент увольнения с муниципальной должности специалиста ВУС администрации муниципального образования «Зеленогорское сельское поселение» при стаже работы в этой должности 25 лет 5 месяцев 28 дней не имела права на трудовую пенсию по старости (инвалидности) и непосредственно перед увольнением не работала в этой должности.

Конституционный суд РМЭ пришел к следующему выводу: истолкование правоприменителем абзаца 3 пункта 5 Положения, как предполагающего признание права на получение пенсионного обеспечения муниципальным служащим лишь указанной категории, и отрицающего такое право на предоставление пенсионного обеспечения лицам, имеющим стаж муниципальной службы не менее 25 лет и уволившимся с муниципальной службы до приобретения права на трудовую пенсию, порождает не имеющее объективного и разумного оправдания различие в правовом положении муниципальных служащих разных категорий. Оспоренное нормативное положение содержит правовую неопределенность, допускает возможность лишения права на пенсионное обеспечение за выслугу лет лиц, имеющих стаж муниципальной службы не менее 25 лет и уволенных с муниципальной службы по собственной инициативе до приобретения права на трудовую пенсию по старости (инвалидности), что входит в противоречие с положениями статей 2, 19 и 55 (часть 3) Конституции Республики Марий Эл.

Исходя из изложенного, абзац 3 пункта 5 Положения о порядке назначения, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы муниципального образования «Моркинский муниципальный район» был признан не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 2, 19 и 55 (часть 3).

Правоприменительное решение по делу гражданки Г.К. Хайруллиной, должно было быть пересмотрено, но потребовалось практически полгода для восстановления нарушенного права. Причиной долгого неисполнения данного решения стало нежелание его исполнять Главой администрации муниципального образования «Моркинский район», при этом никакого общественного резонанса дело не имело.

Примером формального исполнения решений конституционного суда субъекта Российской Федерации может служить решение Конституционного суда Республики Коми от 15 сентября 2000 г. по делу о проверке конституционности пункта 10 ст. 3 и примечания 2 к пункту 6 ст. 12 Закона Республики Коми «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» по жалобе акционеров ООО «Комиссионные товары». В решении отмечалось, что в п. 10 ст. 3 данного закона излишне широко толкуется понятие «розничная торговля», включая в него и комиссионную деятельность, позволяя тем самым относить лиц, осуществляющих комиссионную торговлю, к плательщикам единого налога, что противоречит российскому законодательству. Государственному Совету Республики Коми было предложено внести изменения в Закон республики «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», приведя его в соответствие с федеральным законодательством.

15 ноября 2000 г. Государственный Совет Республики Коми принял Закон Республики Коми «О внесении изменений и дополнений в Закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», которым пункт 10 ст. 3 исключил. Однако этим же нормативным актом ст. 12 Закона дополнена частью 6, устанавливающей коэффициент на базовую доходность для исчисления налога на добавленную стоимость для торговли по договорам комиссии с физическими лицами. Таким образом, размер налога на добавленную стоимость для комиссионных товаров не изменился [1] .

Причины ненадлежащего исполнения актов конституционной юрисдикции различны. Это, как считает Л. Лазарев, и сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм, неуважение к закону и правопорядку, противоречивые процессы во взаимоотношениях федерального центра и регионов, и ущербность процессуального механизма исполнения актов конституционной юрисдикции, а порой и несовершенство самих этих актов - усложненное изложение их содержания, приводящее к недопониманию исполнителями [2] .

Как подчеркивает Н.В. Витрук, «слабость, неэффективность исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации во многих случаях обусловлена не только общей недооценкой роли и значения конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности, в упрочении конституционного строя, особенно в условиях качественной трансформации общественного строя (отсутствие достаточных материально - финансовых ресурсов и средств, правовой нигилизм, низкая правовая культура населения), недооценкой роли и значения конституционного правосудия, отсутствием достаточного опыта молодых конституционных судов, невысоким престижем судов, неустойчивостью позитивных тенденций в переходный период, но и незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства, механизма доведения решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца, до реализации, отсутствием реальной конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений конституционных судов» [3] .

Несомненно, одна из основных причин неисполнения решений региональных органов конституционной юстиции состоит в том, что их решения не всегда отнесены к основаниям для пересмотра дела. Но основной причиной игнорирования актов органов конституционного контроля, как уже было отмечено, является несовершенство нормативно - правового регулирования. В законодательстве федерального и регионального уровней отсутствует как таковой институт конституционно-правовой ответственности с соответствующими санкциями. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в статье 81 «Последствия неисполнения решения» закреплена следующая норма: «неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». В законодательных актах субъектов указанные положения федерального конституционного закона дублируются. Например, ст. 77 Закона Республики Марий Эл от 11 марта 1997 г. № 14-З «О Конституционном суде Республики Марий Эл».

Другой причиной длительного выполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов является отсутствие экономических и финансовых условий для их надлежащего исполнения.

Решение данной проблемы возможно путем внесения дополнений в бюджетное законодательство, где необходимо установить определенный размер денежных средств, так называемый резерв, либо бюджетный механизм (порядок), который будет использоваться для исполнения решений [4], например, в законе о бюджете субъекта РФ на очередной год.

Ненадлежащее исполнение решения конституционного (уставного) суда влечет ответственность, установленную федеральным законом. Например, статья 315 Уголовного кодекса устанавливает уголовную ответственность в отношении представителя власти, государственного служащего, муниципального служащего, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации, предусматривая наказание вплоть до двух лет лишения свободы.

Крайними формами реагирования на ненадлежащее исполнение решений являются роспуск законодательного органа субъекта РФ, отрешение от должности глав субъектов РФ. Следует обратить внимание, что федеральное законодательство пока не предусматривает меры конституционно-правовой ответственности за указанные нарушения для палат законодательных (представительных) органов государственной власти [5].

З.В. Эргубаев, бывший председатель Конституционного суда РМЭ, считает, что «предусмотренные в федеральном законодательстве положения о неисполнении решений судов как основания для досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, безусловно, способствовали укреплению единого правового пространства, однако не решили весь комплекс вопросов, связанных с исполнением решений судов. Очевидна необходимость установления административной ответственности за неисполнение решений судов» [6] .

Предлагается внести в кодекс об административных правонарушениях и законодательство субъектов об административных правонарушениях нормы, предусматривающие ответственность за неисполнение решения конституционного (уставного) суда или иного судебного акта в отношении представителя власти, государственного служащего, муниципального служащего, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации.

В Уставном суде Свердловской области имеется положительный опыт по решению данной проблемы. С целью безусловного исполнения его решений, в особенности связанных с выплатами соответствующих пособий и компенсаций гражданам, было налажено тесное взаимодействие с органами прокуратуры. Так, в ходе рабочих встреч с представителями прокуратуры Свердловской области была достигнута договоренность об осуществлении контроля с ее стороны за исполнением решений Уставного суда. Проработан вопрос о привлечении к различным видам ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на реализацию прав граждан, защищенных решениями Уставного суда. Учитывая, что Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации [7] предусматривает проведение мониторинга правоприменения решений Конституционного Суда РФ с Главным управлением Министерства юстиции РФ по Свердловской области, проработан вопрос взаимодействия по поводу исполнения решений Уставного суда Свердловской области [8].

Уставной суд Свердловской области, отвечая на обращения граждан, не ограничивается разъяснением гражданину его права на защиту органами прокуратуры или судом общей юрисдикции. По каждому подобному обращению гражданина от имени Уставного суда в соответствующие органы и прокуратуру направлялись письма по контролю обеспечения надлежащего исполнения решений Суда и оказанию содействия гражданам в реализации их прав.

Практика взаимодействия с органами прокуратуры существует и в Республике Марий Эл. Так, постановлением Конституционного суда РМЭ от 1 августа 2013 г. пункт 2 постановления администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 10 августа 2012 г. № 1964 «О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 г. № 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования» был признан не соответствующим Конституции Республики Марий Эл и в силу ее пункта 6 статьи 95 утратил силу. В целях защиты конституционных прав и свобод граждан председатель Конституционного суда республики А.М. Баранов обратился с официальным письмом к прокурору города Йошкар-Олы с просьбой принять необходимые меры по контролю за действиями подразделений администрации городского округа «Город ЙошкарОла» по приведению участка дороги по улице Волкова в соответствие с требованиями, установленными для дорог общего пользования. Данное решение было исполнено, дорога для граждан Республики Марий Эл открыта.

Минюст России также проводит мониторинг правоприменения в Российской Федерации, в том числе в целях выполнения решений КС РФ [9]. Поэтому установление взаимодействия Минюста России с органами прокуратуры на региональном уровне представляется весьма интересным и многообещающим опытом. Ведь на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов Минюст России подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ.

Итак, необходимо будет внести изменения КоАП и в региональное законодательство, предусмотрев механизм административно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения конституционного (уставного) суда. Например, законом Республики Дагестан от 25 апреля 1996 г. "О Конституционном суде Республики Дагестан" [10] предусмотрено, что "Конституционный суд имеет право налагать штрафы на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному суду". Основанием для наложения штрафа за неуважение являются неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда. За каждый случай нарушения Конституционный Суд имеет право налагать штрафы на граждан в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - до 50 минимальных размеров оплаты труда. А исполнение решения о наложении штрафа производится в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

По мнению одних авторов, необходимо принятие отдельного закона об исполнении решений конституционных (уставных) судов [11]. Представляется, что законодательное урегулирование становится возможным при совместном сотрудничестве в законотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и представителей конституционных (уставных) судов путем создания объединенной комиссии, к числу первоочередных задач которой следует отнести разработку проекта Закона "Об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов, иных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации", в котором содержались бы процедуры конституционноисполнительного производства, механизм конституционной ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, конкретизировались бы основания, возможные санкции. Роль основного гаранта исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов надлежит отвести Президенту Российской Федерации и его полномочным представителям в федеральных округах, соответственно [12].

В свою очередь, вышесказанное обуславливает необходимость наделения органов Прокуратуры Российской Федерации полномочиями по осуществлению прокурорского надзора за своевременностью и полнотой исполнения решений конституционных (уставных) судов, соблюдением законодательства в данной сфере.

На Министерство юстиции и соответствующие территориальные органы исполнительной власти России необходимо возложить функцию мониторинга нормативно-правовых актов, признанных неконституционными соответствующими органами конституционного контроля, а также и мониторинга подзаконных нормативных актов [13].

Литература

1. Гаврюсов Ю.В. Проблема исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации// Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всерос. совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, C.B. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. - М.: Формула права, 2001. - С. 226-227.

2. Лазарев Л. Статья: Исполнение решений Конституционного Суда РФ // Российская юстиция.- N 9.- 2002. -- С. 19.

3. Витрук Н.В. Форум: Исполнение решений конституционных судов // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.- М., 2002.- N 3 (40). - С. 40.

4. Омаров С.М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2012.- N 1.- С. 52 - 58. 5. 1 О мерах ответственности в данной области см., например: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" / Под ред. Г.А. Гаджиева.- С. 444 - 449 (автор комментария - В.И. Казьмин).

5. Эргубаев З.В. Об отдельных недостатках правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всерос. совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, C.B. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. - М.: Формула права, 2001. - С. 232.

6. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г., п. 4.1 ст. 7, N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.- 2004.- N 42. - Ст. 4108.

7. Пантелеев В.Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - N 3. - С. 46 - 51.

8. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации".

9. Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики.- Махачкала, 2003.- С. 344.

10. Кокотов А.Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права.- 2013.- N 5.- С. 90 - 101.

11. Овсепян Ж.И. О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Андреева. -М., 2001.- С. 149 - 158.

12. Гусейнова Д.Г.-Р., Пирбудагова Д.Ш. К проблеме исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление.- 2007.- N 9.

13. Gavryusov Y. The problem of implementation of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation // Problems execution federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation: Proceedings of All-Russia. meeting, Moscow, March 22, 2001 / Ed. M.A. Mityukova, C.B. Kabysheva, V.K. Bobrova, S.E. Andreev. - M .: formula right, 2001 - Р. 226-227.

14. Lazarev L. Article: Implementation of decisions of the Constitutional Court of the Russian // yustitsiya.- N 9.- 2002. - Р. 19.

15. Vitruk N.V. Forum: Implementation of decisions of the constitutional courts // Constitutional Law: Eastern European obozrenie.- M., 2002.- N 3 (40). - Р. 40.

16. Omarov S.M. Problems of execution by the Federal Assembly of the Constitutional Court of the Russian Federation // constitutional and municipal law. 2012.- N 1.- Р. 52 - 58.

17. On measures of responsibility in this area, see. Example: Commentary to the Federal Constitutional Law "On the Constitutional Court of the Russian Federation" / Ed. G.A. Gadzhieva.- Р. 444 - 449 (author of the comment - Kaz'min V.I.).

18. Ergubaev Z.V. About specific deficiencies of legal regulation of the constitutional (charter) courts subjects // Problems execution federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation: Proceedings of All-Russia. meeting, Moscow, March 22, 2001 / Ed. M.A. Mityukova, C.B. Kabysheva, V.K. Bobrova, S.E. Andreev. - M .: formula right, 2001 - Р. 232.

19. Statute of the Ministry of Justice of the Russian Federation, approved. Presidential Decree of 13 October 2004, para. 4.1 Art. 7, N 1313 "Issues of the Ministry of Justice of the Russian Federation" // Collected Legislation RF.- 2004.- N 42. - 4108.

20. Panteleev V.Y. Topical issues of modernization and improvement of the efficiency of the constitutional justice in the Russian Federation // constitutional and municipal law. - 2012. - N 3. - Р. 46 - 51.

21. Presidential Decree of May 20, 2011 N 657 "On the monitoring of law enforcement in the Russian Federation."

22. Pirbudagova D.Sh. Institute of constitutional control and protection of constitutional legality in the Republic of Dagestan: questions of history, theory and praktiki.- Makhachkala, 2003.- Р. 344.

23. Kokotov A.N. Execution of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation Russian // Journal of Russian Law.- 2013.- N 5.- p. 90 - 101.

24. Hovsepian J.I. On the interaction of bodies of state power of the Russian Federation in the field of implementation of the decisions taken by the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (statutory) courts of the Russian Federation // Problems execution federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation. Proceedings of National Conference (Moscow, March 22, 2001) / Ed. M.A.

25. Mityukova, S.V. Kabysheva, V.K. Bobrova and S.E. Andreev. TH., 2001.- p. 149 - 158.

26. Huseynova D.G.- R. Pirbudagova D.Sh. On the problem of enforcement of constitutional (charter) courts of the Russian Federation // Government and local samoupravlenie.- 2007.- N 9.

Размещено на Allbest.ru