Верховная власть и общая аграрно-продовольственная политика государства в пореформенное время в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Верховная власть и общая аграрно-продовольственная политика государства в пореформенное время в России

Рогатко Сергей Александрович кандидат исторических наук

Аннотация

Основная задача данной статьи - проследить, как после известных реформ 1861 г. в России создавалась и менялась политика верховной власти в лице исполнительной власти Министерства Государственных Имуществ в отношении развития сельскохозяйственной промышленности. В статье дается анализ главных правительственных временных структурных органов: Комиссий, Комитетов и Совещаний, которые создавались верховной властью для исследования положения в сельскохозяйственной промышленности с 1872-73 гг. по 1902-1904 гг. верховная власть, концептуально определяя свои политические взгляды в аграрно-продовольственной сфере во второй половине XIX-нач. XX вв., стратегически постоянно как бы запаздывала.

Ключевые слова: верховная власть, аграрно-продовольственная политика, правительственные временные структуры: комиссии, совещания.

Annotation

Тhe Main objective of this article is to suggest how after the reform of 1861 in Russia was created and changed policy of the Supreme power in the Executive branch of the Ministry of State Property in relation to the development of the agricultural industry. In the article the analysis of major government temporary structural bodies: Committees and Meetings that were created by the Supreme authority for research positions in the agricultural industry with 1872-73, in 19021904, Supreme power, conceptually defining their political views in the agro-food sector in the second half of XIX-early XX centuries, strategically constantly as if late.

Keywords: sovereignty, agrarian and food policy, government temporary structures: Commission meeting.

Для того, чтобы представить ту историческую обстановку, в которой находилась власть после принятия известного Манифеста 19 февраля 1861 г., необходимо вспомнить в каком состоянии находились властные структуры по отношению к аграрным проблемам вообще, и, в частности, к управленческой системе министерств и ведомств в отношении изменившейся ситуации в стране. После заслушивания Манифеста 2 марта в стенах Правительствующего Сената, этот документ вместе с Высочайше утвержденными общими и местными положениями, дополнительными правилами и мнениями на этот счет Государственного Совета, были разосланы министрам и главноуправляющим отдельными частями Империи, наместникам, губернаторам, градоначальникам, сельским обществам, помещикам и другим властным и общественным структурам. В работу по изучению этого документа включились коллегии Министерств, губернские советы и общественные организации. Пока на местах в губерниях, в министерствах и ведомствах эти руководящие документы обнародовали, изучали и «применяли к исполнению», как говорится, подоспели новые Высочайшие указы, которые детализировали, уточняли и применяли к местным условиям процесс раскрепощения крестьянства (в виде личной и экономической свободы, которая представляла из себя переходный период по выкупу наделов, отмены оброка и т.д.), а также изменения землевладельческих условий на местах. Кроме этих законодательных актов и других, связанных с расписаниями душевых крестьянских наделов по полосам и местностям различных губерний, а также Положений Главного Комитета об устройстве сельского состояния на местах в губернских комитетах, создавались на основании их свои местные инструкции и циркуляры. Все это, так или иначе, запутывало и усложняло и до того излишне забюрокраченную работу в Министерстве Государственных Имуществ (МГИ), губернских управлениях Государственными Имуществами, Министерстве Торговли и Промышленности, МВД и Министерстве Финансов, относительно управления и взаимоотношения государства с частновладельческими хозяйствами, перерабатывающими заводами всех типов (сельского, городского и смешанного), крестьянами всех видов, выкупными платежами и высвобождающейся сельской рабочей силы. То есть, нагрузка на верховную власть с начала реформ только увеличилась. Причем в разы. А, следовательно, центробежные силы, исходящие из властных органов, лишь усугубляли и до того непростую ситуацию в экстенсивном развивающемся сельском хозяйстве. Заметим при этом, что все эти законотворческие и правоприменительные процессы растянулись, практически начиная с 1859 по конец 70-х гг. и даже позднее, вплоть до конца 80-х гг. То есть, практически около тридцати лет, когда складывается не одно поколение селян, в аграрной сфере наблюдался затяжной переходный экономический и политический процесс.

Одновременно проходили изменения и в главном ведомстве, отвечающем за сельское хозяйство в стране - Министерстве Государственных Имуществ (МГИ). С момента образования МГИ, начавшего свою деятельность с 1 января 1838 г. на него были возложены: попечительство над государственными крестьянами разных наименований (т.е. всеми сельскими обывателями, не состоявшими в крепостной зависимости и не приписанными к особым ведомствам), управление казенными землями, лесами и оброчными статьями разного рода и заведывание делами по усовершенствованию сельского хозяйства. К этим задачам министерства с 1874 г. было прикреплено управление казенными горными заводами. После законов 1866,1867 и 1869 гг. о поземельном устройстве государственных крестьян в разных частях Европейской России и после ряда законов подобного же рода в отношении разных, иногда весьма малочисленных групп сельских жителей, пользовавшихся более или менее исключительными правами личными или по землевладению, МГИ практически все 60-70-е гг. занималось главным образом поземельным устройством сельских жителей разных наименований, которая окончилась в основном к 1881 г., когда был сокращен Временный Отдел МГИ, который и ведал поземельным устройством государственных крестьян [2]. Начиная с этого времени, с эпохи правления Александра III, МГИ высвободилось от попечительства над государственными крестьянами и постепенно освобождалось от функций управления иностранными колонистами (сельскими фермерами) и над крестьянами инородцами в Сибири и на Кавказе. В то же время Министерство приняло на себя функции управления имуществом Сибири и Кавказа, которые ранее принадлежали местным начальникам, а также государственные имущества Царства Польского, находящего до этого в ведении Минфина. Кроме того, в ведении МГИ перешли соляные промыслы, металлургические заводы, часть горнозаводской промышленности, добыча ископаемых, управление минеральными водами, сохранение лесов и управление кустарными промыслами. Также значительные функции МГИ получило по развитию мелиоративных и оросительных работ на казенных и частных землях. Именно в эти годы МГИ получило, наконец, функцию прямого управления по развитию сельского хозяйства вообще и развитию отдельных его отраслей, в частности, а также по распространению сельскохозяйственных сведений и образования. До этого орган прямого управления, 3-й Департамент МГИ, переименованный в 1845 г. в Департамент Сельского хозяйства, в ведении которого был аграрный комплекс страны, в 1866 г. стал именоваться Департамент Земледелия и Сельской промышленности, что еще обширнее обозначило круг его компетенций, который вмещал в себя: распространение сельскохозяйственных знаний при помощи учебных заведений, образцовых ферм, сельскохозяйственных обществ, выставок, поддержание частной предприимчивости материальными пособиями и наградами, а также поддержание частных мероприятий для распространения и развития отдельных отраслей сельского хозяйства. Однако заметим, что вся эта деятельность Департамента Земледелия, вызванная реформой 1861 г. также и отягощалась ею, т.к. отвлекалась на составление уставных грамот, владенных записок и т.п. актов на крестьянские наделы, которые сопровождались порой кабинетными спорами и судебными разбирательствами. Департамент буквально утопал в бумажной переписке с земскими органами власти, сельскими сходами и отдельными крестьянами. То есть, по сути дела, главной функцией правительства в лице Департамента Земледелия и Сельской промышленности МГИ в течении 60-70-х гг. служило все то же поземельное обустройство крестьян, что не могло не сказываться на общем состоянии дел в аграрной сфере страны и на формировании стратегии и тактики государственной политики в этот период.

К этому надо добавить, что с введением 1 января 1864 г. в действие в большей части губерний Европейской России «положения о земских учреждениях» правительство сложило с себя принадлежавшие ему до этого более полутора столетий непосредственную заботу о народном продовольствии при неурожаях и других чрезвычайных ситуациях на селе. Выявляя обстоятельства законодательной пореформенной трансформации и изменения структур верховной власти, вполне справедливо можно поставить вопрос: к чему же все-таки сводилась общая аграрно-продовольственная политика государства после известных реформ?

В течение 1860-1880-х гг. в правительство создавало временные властные структуры, которые были призваны реагировать на изменяющуюся ситуацию в аграрно-продовольственной сфере и принимать соответствующие решения по изменению государственной политики. Первая подобная структура была создана в 1872 г. под председательством тогдашнего Министра Государственных имуществ графа Валуева П.А. - особая Комиссия для исследования положения в сельском хозяйстве [8]. В состав Комиссии входили представители: МГИ, МВД и Министерства финансов, чиновники от удельного ведомства, некоторых земств, сельскохозяйственных обществ и достаточно известные землевладельцы. На заседания Комиссии приглашались известные «сведующие лица»: известный статистик А.Б. фон Бушен, специалист по истории русского крестьянства В.И. Вешняков, среди землевладельцев и специалистов по агарным вопросам Д.И. Менделеев, агроном А.В. Советов, И.А. Стебут, статистики В.И. Чаславский, проф. Ю.Э. Янсон и др. Для сбора информации о положении сельского хозяйства на местах была составлена достаточно обширная программа, которая включала в себя следующие сведения: о ведении хозяйства, ценах на землю, цены на рабочую силу, на рабочий скот, денежные повинности, урожайность главных хлебов, цен на хлеб, о питании сельских рабочих, о значении семейных разделов, кустарных промыслов, о помещичьих заводах и т.д.

По этой программе сведения собирались различными чиновниками, командированными летом 1872 г. в различные районы Европейской России, а также с помощью циркулярных разосланных запросов губернаторам, предводителям дворянства, председателям земских управ, мировым посредникам, арендаторам и управляющим имений, землевладельцам, хлеботорговцам, волостным управлениям и старшинам, сельскохозяйственным обществам и агрономам. По отчету Комиссии было получено 958 ответов по перечисленным и другим вопросам. В собирании и обработке полученного материала принимал участие выдающийся статистик И.И. Вильсон. Комиссия Валуева работала с декабря 1872 по апрель 1873 г. и на прошедших 52 заседаниях землевладельцы, предводители дворянства и председатели земских управ высказывались по существу обширной анкетной программы. В результате этой работы был собран конкретный материал для изучения состояния сельского хозяйства в 60-70-е гг. XIX в. [3]. Н.В. Пономарев в свое труде отмечал, что, «хотя особенно важных практических результатов комиссия эта и не имела, тем не менее, она принесла известного рода пользу, во-первых, уже тем, что затронула много существенно важных, не только сельскохозяйственных, но также и экономических вопросов..., во-вторых, более или менее твердо установился принцип приглашения для совещания по важнейшим вопросам так называемых «сведующих людей», вследствие чего увеличилась степень участия общественных сил в делах государственных…» [1].

Понимая важность хозяйственно-статистических сведений, в 1880 г. Департамент земледелия и сельской промышленности МГИ, по примеру аналогичных властных структур в США и некоторых европейских стран, сделал опыт собирания подобных сведений через самих хозяев. Надо сказать, что сельские хозяева весьма участливо отнеслись к этому мероприятию министерства, и уже к 1888 г. в сотрудничество с Департаментом вступило до 3000 корреспондентов из различных мест России. То есть, как видим, те мероприятия, которые проводило МГИ и другие властные структуры в сфере получения сведений о сельскохозяйственном производстве, лишний раз доказывали, что у правительства не было на тот период четко выработанной политической стратегической линии в аграрной сфере. На основании сведений верховная власть лишь тогда вмешивалась в общую аграрно-продовольственную сферу, когда этого требовала конкретная ситуация, например случавшиеся неурожайные годы, по типу 1891 г. Или корректировка законодательной деятельности в области землеустроительной, или в сфере колебания хлебных цен, что вызывало в сельскохозяйственном производстве кризисные ситуации. Так, в 1885 г. Департамент Земледелия и Сельской Промышленности, подводя итоги состоянию сельского хозяйства, счел необходимым указать, что «затруднительное положение сельскохозяйственной промышленности, которое у нас стало резко обнаруживаться с 1882 г., не миновало и в отчетном году; наоборот, кризис распространился все глубже и шире не только в области сельского хозяйства, но породил расстройство и застой также и в других отраслях промышленности и торговли...» [7].

Впрочем, кроме политической линии на поземельное обустройство крестьян в центральных губерниях и по сбору различного рода сельскохозяйственных статистических сведений, правительство имело в 60-70-е гг. XIX в. четко выраженную линию на организацию и регулирование переселенческого движения для крестьян разных сельских обществ. Это явление было связано по своей сути все с тем же поземельным обустройством крестьянского сословия. Оно выражалось в заселении пустующих казенных земель с помощью бывших государственных крестьян из густонаселенных и малоземельных районов Центрально-Европейской России в местности с преобладанием пахотных земель.

Следующим шагом на пути создания центрального органа для координации аграрной политики верховной власти, развития земледелия и всех связанных ним отраслей явилась Высочайше учрежденная 6 января 1888 г. Комиссия под председательством бывшего в то время статс-секретаря, сенатора, Товарища министра внутренних дел Плеве В.К., которая занималась вопросами падения цен на хлеб, произошедшими в середине 80-х гг., и вызвавшими кризисную ситуацию в сельском хозяйстве, а также разработкой мер «правительственного содействия сельскому хозяйству» [4]. Одновременно в июле 1888 г. Министерство Государственных Имуществ пригласило «в виде опыта для» сотрудничества некоторых лиц «основательно и специально сведущих в различных отраслях сельского хозяйства» на должности губернских агрономов. Эта комиссия разработала программу мероприятий по модернизации сельского хозяйства, в которой предусматривалось создание по всей России государственной сети элеваторов, чем практически решалась для крестьянства проблема сбыта хлеба и высвобождения от власти перекупщика, зависимости от осенне-зимнего падения цен на хлеб. Одновременно на элеваторную систему возлагались обязанности обеспечения крестьян семенным материалом и содержанием хлебных запасов на случай неурожаев, а также создания системы крестьянского кредитования под будущий урожай. Среди прочих мероприятий программой предусматривалось развитие земских складов, организации агрономической помощи населению, мелиоративного кредита и ряд других мер, требующих государственной поддержки. Однако многое из программы так и осталось на бумаге.

Выстраивая руководящую вертикаль в лице своих представителей на местах, МГИ намеревалась таким образом проводить свою сельскохозяйственную политическую линию в губерниях, которая заключалась в сборе как можно большей информации. Встает вопрос - для чего? Ответ вытекает из деятельности Комиссии Плеве В.К., которая «сосредоточила на себе внимание высших правительственных учреждений при обсуждении мероприятий, вызванных неурожаями, постигшими в 1891 и 1892 гг. обширные области России». Имея достоверные сведения на местах, МГИ могло теперь более точно и оперативно реагировать на подобные явления. Такой подход обосновал преобразование 21 марта 1894 г. Министерства Государственных Имуществ в Министерство Земледелие и Государственных имуществ, в основные задачи которого одним из первых пунктов теперь входило «попечение о развитии всех отраслей сельского, лесного и горного хозяйства, а также кустарных промыслов». Однако, если учитывать, что так называемый «крестьянский вопрос» в виде поземельного обустройства большей массы русского крестьянства так и оставался неразрешенным, то сразу становится понятным, почему аграрно-продовольственная политика все время разбивалась об этот мощный утес, совершенно оттесняя на задний план сельскохозяйственную проблематику.

Следующим шагом по пути формирования общей аграрно-продовольственной политики государства во второй половине XIX- нач. XX вв. явилась организация в январе 1902 г. Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности под председательством тогдашнего Министра Финисов Витте С.Ю., которое проработало до 1904 г. В этот внутриправительственный орган вошли министры финансов, земледелия и государственных имуществ, внутренних дел, путей сообщения, народного просвещения, а также сенаторы, председатели некоторых земских управ, представители частных банков и железных дорог, профессора профильных учебных заведений. Всего 87 лиц посетило в течение двух лет 47 заседаний Особого Совещания [6]. Также предполагалось для «сообщения сведений и заключений о нуждах сельскохозяйственной промышленности образовать особые местные комитеты - губернские и уездные, под председательством - первые Губернаторов, вторые - уездных предводителей дворянства, с участием в них лиц, занимающих выборные дворянские и выборные должности, местных чинов заинтересованных ведомств, представителей сельскохозяйственных обществ, а равно и всех тех лиц, участие коих будет признано председателями комитетов полезным для дела» [6]. Для работы Особого Совещания предварительно особой Комиссией под председательством Товарища министра финансов Ковалевского В.И., при участии профессоров - экономистов и специалистов по отдельным вопросам и проблемам была разработана и принята 12 мая 1902 года программа из 40 вопросов. Из всей деятельности Особого Совещания в конечном счете вытекало, что общая аграрно-продовольственная политика верховной власти имела несколько направлений. Одно направление выражалась в виде решения «вечного» земельного вопроса для крестьянства. Другое - отображало отделение крестьянского вопроса от совокупности всех сельскохозяйственных проблем и развитие всей отраслевой составляющей сельскохозяйственной промышленности в комплексе со всей экономикой и промышленностью страны. Третье же направление состояло в том, чтобы эволюционно, без революционных методов и приемов, в соответствии с отеческими, православными традициями все крестьянские, агропродовольственные проблемы встраивать в общую систему видоизменяющейся конституциональной монаршей власти.

Из общего обзора формирования аграрно-продовольственной политики верховной власти во второй половине XIX-начале XX вв. можно сделать некоторые выводы. Верховная власть, концептуально определяя свои политические взгляды, стратегически постоянно как бы запаздывала. Все структурные правительственные преобразования в виде «комиссий» «комитетов» и «совещаний» рождались под давлением снизу или при помощи либерально-демократических веяний развивающегося российского общества. Главной сущностью этих образований, которые появлялись в среднем через каждые 12-15 лет, была деятельность по сбору сведений о положении на местах либо краткие аналитические обзоры губернских, земских чиновников и так называемых «сведущих лиц». Сама правительственная среда характеризовалась постоянными противоречиями и борьбой за лидерство взглядов и концепций в отношении как крестьянского вопроса, так и всей сельскохозяйственной промышленности.

Верховная власть, как бы работала не на опережение, а постоянно запаздывала с учетом бурно развившихся капиталистических отношений и формирования общероссийского рынка. К этому добавим, что вся агропромышленная сфера подвергалась постоянным кризисным ситуациям, причинами которых были:

1) несбалансированность рыночных отношений в товарном сельскохозяйственном производстве;

2) меняющаяся финансово-экономической конъюнктура;

3) отставание от общемировых социально-экономических стандартов жизни, и в том числе в аграрной сфере. Власть как бы балансировала между веками формировавшимся традиционным укладом и предлагаемыми наперебой из всех сторон западными модернистскими идеями, игнорировать которые просто так уже никто не мог в принципе. Промышленный рост в России в 90-х гг. XIX в. - нач. XX вв. за счет агропромышленной сферы вообще, и, в частности, за счет временно зависимых крестьян, не перестроившихся дворянских хозяйств, не совсем самостоятельного сельского купечества и предпринимательства, давал сбои. К этому надо добавить также и углубляющиеся социальные противоречия среди крестьянского сословия, ограниченные государственные финансовые средства, нежелание крупного капитала вкладывать свои средства в сельскохозяйственную промышленность, что порождало острую и постоянную проблему сельскохозяйственного кредита, а также нежелание власти всячески более «ссориться» с губернскими и земскими властями на местах. В своем докладе Министерству Финансов, будучи в ранге министра, Витте С.Ю. в 1902 г. писал о причинах «угнетенного состояния внутреннего рынка: 1) неблагоприятное воздействие на русский рынок стеснения денежных дел за границей, 2) покровительственная политика промышленности, для поддержания которой правительство израсходовало около миллиарда руб., и которая дала отрицательные результаты, и 3) недобор хлебов более, чем на 100 милл. р.» [5]. Приводя эти причины, Бадмаев указывал, что «эти причины возникли вследствие его же политики (т.е. политики самого Витте - прим. авт), которая противоречит исторически национальному хозяйству России, т.е. сельскому хозяйству, мелкой сельскохозяйственной промышленности и мелочной торговле» [5]. Однако сам Витте, заключая Всеподданнейший доклад Министра Финансов о государственной росписи доходов и расходов на 1902 г. отмечал, что, «хотя народно-хозяйственная жизнь осложняется за последние годы такими временными явлениями, как неурожай хлебов, стеснение денежного рынка и затруднения в некоторых отраслях промышленности, но в благосостоянии всей страны не замечается ухудшения» [5].

Вот лишь главные контуры политики верховной власти в отношении аграрной и продовольственной сферы в России, которые складывались во второй половине XIX - нач. XX вв.

Литература

правительственный орган агропромышленный власть

1. Пономарев Н.В. Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. Ч.1. СПб., 1892.

2. Огановский Н. П. Закономерность аграрной эволюции. Ч.II. Очерки по истории земельных отношений в России. Саратов. 1911.

3. Доклад Высочайше учрежденной Комиссии для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности. Прил. I-VII. СПб., 1873.

4. Обзор деятельности Министерства Государственных Имуществ (ныне Министерства Земледелия и Государственных имуществ) в царствование Императора Александра III. 1881-1894 гг. СПб., 1901.

5. Бадмаев П.А. Десятый доклад Министра Финансов С.Ю. Витте.

6. Взгляды теоретиков и практиков по вопросам сельскохозяйственной жизни в России. СПб., 1902.

7. Всеподданнейший отчет по Особому Совещанию о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Спб. 1904.

8. Гайстер А. Сельское хозяйство капиталистической России. Ч.1. от Реформы 1861 до революции 1905 г. М., 1928.

9. Симонова М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой российской революции. М., 1987.

10. Ponomarev N.In. Historical overview of government activities according to popular food in Russia. H. 1. SPb., 1892.

11. Oganovsky's N. P. the Pattern of agrarian evolution. Ch. II. Essays on the history of land relations in Russia. Saratov.1911.

12. The report Was established Commissions to study the current situation of agriculture and rural productivity. Mgr. I-VII. SPb.,1873.

13. Overview of activities of the Ministry of State Property (now the Ministry of Agriculture and State property) in the reign of Emperor Alexander III. 1881-1894, SPb.,1901.

14. Badmaev P. A. Tenth report of the Minister of Finance S. Y. Witte. The views of theorists and practitioners on issues of agricultural life in Russia. SPb.,1902.

15. Imperial report on the Special Meeting on the needs of the agricultural industry. SPb.1904.

16. Geister A. And Agriculture capitalist Russia. H. 1. from the reform of 1861 until the revolution of 1905, M,1928.

17. Simonov M. S. the Crisis of agrarian policy of tsarism on the eve of the first Russian revolution. M.,1987.

Размещено на Allbest.ru