Служба в правоохоронних органах України в умовах реформ: функціональний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Служба в правоохоронних органах України в умовах реформ: функціональний аспект

Ботвінов Ростислав Геннадійович, канд. юрид. наук, доцент кафедри філософії, соціології державного управління ДРІДУ НАДУ

Аналізуються зміст і функціональні особливості правоохоронної служби. Залежно від способу здійснення правоохоронної діяльності, який переважає, виокремлюються функції правоохоронних органів: правозабезпечувальна, контрольно-наглядова, оперативно-розшукова і функція досудової підготовки справ про правопорушення. Доводиться, що в основу формування системи правоохоронної служби повинен бути покладений функціональний аспект, він є критерієм оптимальності, доцільності та економічності у визначенні посад публічних службовців.

Ключові слова: правова держава, правоохоронна функція, правопорядок, правоохоронна діяльність, правоохоронна служба, правоохоронні органи.

The content and functional features of the law enforcement service are analyzed. Law enforcement functions such as lawprotecting, control and supervision, operational and investigative function of pretrial preparation of cases of violations are distinguished. The author argues that the basis for the formation of law enforcement services should be based on functional aspect; it is the criterion of optimality, expediency and economical efficiency in determining positions of public servants.

Key words: rule of law, law enforcement function, order, law enforcement, police services, law enforcement agencies.

Постановка проблеми

Події, які відбуваються протягом останніх років в Україні, істотно вплинули на стан безпеки держави, особистості і громадянина й вимагають розробки й реалізації принципово нових підходів до інтерпретації функціонального навантаження правоохоронної служби держави в умовах суспільних реформ в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Особливості функціонування правоохоронних органів привертали увагу таких дослідників, як В. А. Владимиров, П. Заєць, О. В. Зайчук, М. С. Кельман, М. І. Козюбра, А. М. Колодій, В. Копейчиков, М. І. Мельник, Л. А. Морозова, О. Г. Мурашин, Н. М. Онищенко, П. М. Рабинович, О. Ф. Скакун, Ю. А. Тихомиров, Н. Т. Шестаєв, М. І. Хавронюк та ін.

Мета статті - дослідити функціональне навантаження правоохоронної служби в сучасному українському суспільстві.

Виклад основного матеріалу

З функціональної точки зору правоохоронна служба може бути розглянута як правовий інститут, який регулює порядок заміщення правоохоронних посад і проходження служби, і як специфічна правоохоронна діяльність. Функціональні особливості правоохоронної служби значно впливають на її організацію і правове регулювання. Формування правоохоронного органу, його підпорядкованість, порядок заміщення посад, терміни й умови служби і соціального забезпечення, інші істотні організаційні моменти значною мірою визначаються реалізованими функціями. Правоохоронна служба як вид державної діяльності є соціально запитаною діяльністю. З її допомогою вирішуються завдання загально-соціального характеру, однак вони є фоновими для спеціальних функцій правоохоронних органів.

Правоохоронна служба є однією з форм реалізації державної охоронної функції. Від інших служб її відрізняють дві істотні функціональні особливості. По-перше, за змістом вона найчастіше є юридичною, тобто пов'язаною з реалізацією права, по-друге, її об'єктом є встановлений юридичними нормами порядок у сфері забезпечення безпеки, законності та правопорядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина. Крім того, правоохоронна служба здійснюється на ранніх фазах правоохоронної діяльності держави. Це означає, що названі об'єкти в правоохоронному сенсі захищаються шляхом усунення загроз порушення правових основ їх нормального стану, що безпосередньо позначається на їх функціональному навантаженні, засобах і методах досягнення цілей.

Функції правоохоронної служби є похідними від функцій органу, служби або установи, що здійснює забезпечення завдань у сфері правоохоронної діяльності держави. Залежно від переважного способу здійснення правоохоронної діяльності функції органів можна умовно розділити на такі: правозабезпечувальна, контрольно- наглядова, оперативно-розшукова і функція досудової підготовки справ про правопорушення.

О. Ф. Скакун виділяє як самостійну функцію притягнення осіб до юридичної відповідальності [6]. Однак, на нашу думку, більш правильно, щоб ця функція була передана юрисдикційним органам, наприклад адміністративним судам, які розглядали б спірні випадки адміністративних стягнень, накладених у безспірному порядку органами правоохоронної служби (поліцією, пожежниками тощо). Проблема поєднання невластивої функції з органом, що охороняє правопорядок, а не карає за його порушення, дискутується вже давно і в багатьох країнах вирішена за рахунок створення адміністративної юстиції у вигляді судових органів.

Правозабезпечувальна функція як специфічний спосіб організації здійснення правоохоронної діяльності являє собою вживані правоохоронним органом заходи, які підвищують гарантії реалізації суб'єктивних прав і виконання юридичних обов'язків. Слід зауважити, що правозабезпечення в такому випадку розуміється не так широко, як це роблять, наприклад, деякі науковці, які фактично всю діяльність органів внутрішніх справ розглядають як елемент забезпечення прав і свобод громадян. Таке широке тлумачення правозабезпечення припустиме. Однак якщо його розглядати лише як функцію правоохоронних органів, то його зміст звужується і зводиться до таких дій правоохоронної діяльності, які створюють юридичними засобами додаткові гарантії можливості бути реалізованими суб'єктивних прав або запобігають ухиленню від виконання покладених обов'язків або взятих на себе юридичних зобов'язань.

Правозабезпечувальна функція реалізується правоохоронними органами в порядку створення та вдосконалення умов, що виключають або ускладнюють порушення правопорядку. Правозабезпечення - це перший етап правоохоронної діяльності. Нерідко її ототожнюють з профілактичною діяльністю. Однак, на нашу думку, поняття превентивної функції набагато ширше і включає в себе виявлення правопорушень та запобігання їм. Правозабезпечувальна функція не пов'язана з контрольно-наглядовою діяльністю, яка є самостійною функцією правоохоронних органів, вона тільки створює основу для здійснення контрольно-наглядової функції.

Прикладами правозабезпечувальної функції є діяльність за рішенням таких завдань, як розробка загальної стратегії державної політики в певній сфері діяльності, удосконалення нормативно-правового регулювання реалізації правоохоронної діяльності. До форм реалізації правозабезпечувальної функції у правоохоронній діяльності належить діяльність щодо здійснення будь-якого роду обліку та реєстрації.

Найбільш наочним прикладом здійснення правоохоронної діяльності у вигляді реалізації правозабезпечувальної функції є Міністерство юстиції України, яке, поряд з контрольно-наглядовою функцією, здійснює роботу: з державної реєстрації актів цивільного стану; державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб-підприємців; реєстрації статуту територіальної громади м. Києва; реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук; державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, а також забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації [2]. Значний обсяг правоохоронної діяльності у формі правозабезпечувальної функції виконують також органи внутрішніх справ, які здійснюють реєстрацію автомототранспортних засобів, видають дозвіл на придбання і здійснюють реєстрацію вогнепальної зброї та ін. [3].

За допомогою контрольно-наглядової функції правоохоронної діяльності вирішуються два основних завдання: своєчасне виявлення порушень встановленого порядку і дотримання відповідного режиму охорони. Важливо вказати на те, що не слід плутати контрольно-наглядову функцію держави з контрольно-наглядовою функцією правоохоронної служби. У першому випадку йдеться про загальнодержавну форму діяльності, яка здійснюється вищими органами державної влади або спеціально створюваними органами, які мають частіше позавідомчу організацію і не завжди можуть розглядатися як органи, у яких здійснюється державна служба [6]. У нашому випадку ми говоримо про контрольно-наглядову функцію як форму, спосіб здійснення правоохоронної діяльності в системі публічної служби.

Поняття контролю визначається по-різному: і як засіб і гарант забезпечення законності, і як форма здійснення управлінської функції, і як стадія управлінського циклу, і як діяльність виконавчих органів, і як регулятор суспільних відносин, інститут тощо. Сутність же контролю полягає в тому, що суб'єкт правоохоронної діяльності з точки зору законності перевіряє те, як виконуються встановлені нормативними правовими актами приписи, правила, обмеження, і в разі виявлення порушень може застосувати заходи адміністративного примусу.

Контроль являє собою один із найважливіших каналів отримання об'єктивної інформації про стан правопорядку й ефективності правоохоронних органів. На основі інформації, отриманої в ході перевірок, контрольні органи: узагальнюють результати перевірок; виявляють і вивчають причини тих чи інших порушень, умов, які їх викликали; впливають на поведінку відповідного суб'єкта за допомогою, наприклад, видачі приписів про усунення виявлених недоліків; видають нові нормативні акти або роз'яснюють вже діючі; припиняють неправомірні дії посадових осіб. Тому контрольно-наглядова функція в державній правоохоронній діяльності має два аспекти. Вона є: 1) способом управління правоохоронним органом і отримання інформації про його діяльність та діяльність службовців з метою оцінювання їх ефективності та 2) способом реалізації правоохоронної діяльності (перевірки документів, контролю за обігом наркотиків тощо).

Контрольно-наглядова функція є необхідним елементом охорони права. Вона здійснюється всіма правоохоронними органами у формах і обсягах, встановлених їх компетенцією. Проте в систему правоохоронних органів включаються такі органи, контрольно-наглядові повноваження яких є переважним способом їх правоохоронної діяльності. Мова, звичайно, йде про прокуратуру. Цей орган займає особливе місце в системі правоохоронних органів, оскільки до об'єктів його правоохоронної діяльності входять інші правоохоронні органи. З метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також інтересів суспільства і держави, які охороняються законом, прокуратура здійснює: нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян [5]. Таким чином, контрольно-наглядова функція займає одне з центральних місць у функціональному арсеналі правоохоронної діяльності.

Названі дві функції правоохоронної служби покликані забезпечити необхідні умови для правореалізації й ефективної правоохоронної діяльності. Результати здійснення контрольно-наглядової функції нерідко вимагають дій із недопущення правопорушень і запобігання їх шкідливим наслідком.

Однак контрольно-наглядовими засобами не завжди можна виявити правопорушення, тим більше злочини, вчинені навмисно і після відповідної підготовки. У цьому випадку правоохоронна діяльність вимагає іншого способу організації дій з виявлення і припинення злочинів. Такою формою правоохоронної діяльності стає оперативно-розшукова. Її значущість у правоохоронній діяльності настільки велика, що вона, поряд з дізнанням і попереднім слідством, має спеціальний закон, який регламентує порядок її здійснення. Оперативно-розшукова функція правоохоронної служби є фактичним критерієм віднесення органів державної влади до правоохоронних.

Специфіка цієї функції полягає в тому, що вона реалізується тільки в органах, що здійснюють безпосередню активну легальну правоохоронну діяльність. Тому вирішуючи питання про коло органів, які здійснюють правоохоронну діяльність, служба на посадах яких є правоохоронною, без сумніву, слід враховувати їх функціональну характеристику, а саме - право на здійснення оперативно-розшукової функції. Чинний Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність» визначає, що оперативно-розшукова діяльність здійснюється оперативними підрозділами: Національної поліції - підрозділами кримінальної та спеціальної поліції; Державного бюро розслідувань - внутрішньої безпеки, забезпечення особистої безпеки; Служби безпеки України - контррозвідкою, військовою контррозвідкою, захисту національної державності, спеціальними підрозділами по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, оперативно-технічними, внутрішньої безпеки, оперативного документування, боротьби з тероризмом і захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів; Служби зовнішньої розвідки України - агентурної розвідки, оперативно-технічними, власної безпеки; Державної прикордонної служби України - розвідувальним органом спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону (агентурної розвідки, оперативно-технічним, власної безпеки), оперативно-розшуковими підрозділами відповідно спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону та його територіальних органів, підрозділами з охорони державного кордону органів охорони державного кордону та Морської охорони, забезпечення внутрішньої безпеки, забезпечення власної безпеки, оперативного документування та оперативно-технічними; управління державної охорони - підрозділом оперативного забезпечення охорони виключно з метою забезпечення безпеки осіб та об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона; органів доходів і зборів - оперативними підрозділами податкової міліції та підрозділами, які ведуть боротьбу з контрабандою; органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів Державної кримінально-виконавчої служби України; розвідувального органу Міністерства оборони України - оперативними, оперативно-технічними, власної безпеки; Національного антикорупційного бюро України - детективів, оперативно-технічними, внутрішнього контролю. Проведення оперативно-розшукової діяльності іншими підрозділами зазначених органів, підрозділами інших міністерств, відомств, громадськими, приватними організаціями та особами забороняється [4].

Оперативно-розшукова функція здійснюється за допомогою проведення гласних і негласних пошукових, розвідувальних та контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів з метою захисту життя, здоров'я, прав і свобод людини і громадянина, власності, забезпечення безпеки суспільства і держави від злочинних посягань. Її завданнями є: пошук і фіксація фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України, розвідувально-підривну діяльність спеціальних служб іноземних держав та організацій з метою припинення правопорушень та в інтересах кримінального судочинства, а також отримання інформації в інтересах безпеки громадян, суспільства і держави. Неважко помітити, що завдання, які вирішуються за допомогою здійснення оперативно-розшукової функції, фактично є розгорнутими об'єктами правоохоронної діяльності.

Відмітною властивістю цієї функції є можливість її негласного здійснення і вичерпний перелік форм її реалізації. Так, оперативно-розшукова діяльність оперативних підрозділів названих органів може здійснюватися за допомогою проведення таких оперативно-розшукових заходів: опитування; наведення довідок; збору зразків для порівняльного дослідження; проведення контрольованої поставки та контрольованої і оперативної закупки товарів, предметів та речовин, у тому числі заборонених для обігу, у фізичних та юридичних осіб незалежно від форми власності з метою виявлення та документування фактів протиправних діянь, дослідження предметів і документів; спостереження; ідентифікація особистості; проведення операцій із захоплення злочинців, припинення злочинів, розвідувально-підривної діяльності спецслужб іноземних держав, організацій та окремих осіб; обстеження приміщень, будівель, споруд, ділянок місцевості і транспортних засобів; аудіо-, відеоконтроль особи, зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж, електронних інформаційних мереж; оперативного втручання; застосовування засобів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї [4, ст. 8].

Іншою функцією правоохоронної служби, пов'язаною з припиненням порушень встановленого порядку, є функція досудової підготовки кримінальних і адміністративних справ. Ця функція являє собою діяльність посадових осіб правоохоронних органів (слідчих і дізнавачів) щодо з'ясування фактичних обставин події з метою перевірки наявності ознак конкретного правопорушення, його кваліфікації і збору доказів, які забезпечують справедливий розгляд справи в суді. Діяльність дізнавачів і слідчих детально регламентується Кримінально-процесуальним кодексом та Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Розглянутими функціями загальна характеристика органів, у яких реалізується правоохоронна служба, не вичерпується. Вони є найбільш специфічними способами організації правоохоронної діяльності у вигляді публічної служби. Правоохоронні органи можуть застосовувати й інші способи реалізації охорони права у вигляді запобігання або припинення правопорушень, але, внаслідок відсутності їх специфічної організації як цілісного напряму правоохоронної діяльності, вони не можуть розглядатися як функції, а утворюють систему повноважень посад правоохоронної служби. Так, у Кодексі України про адміністративні правопорушення, з метою припинення адміністративного правопорушення, передбачено, що уповноважена особа має право в межах своїх повноважень застосовувати такі заходи: 1) доставлення; 2) адміністративне затримання; 3) особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів, у тому числі посвідчення водія, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння, а також щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції; 4) затримання транспортного засобу, заборона його експлуатації; 5) арешт товарів, транспортних засобів та інших речей; 6) тимчасова заборона діяльності [1]. Заходи щодо припинення правопорушень, крім того, містяться в Кримінально-процесуальному кодексі, Законі України «Про поліцію» та ряді інших нормативних актів.

Функції правоохоронної служби в конкретному правоохоронному органі значною мірою залежать від тієї ролі, яку відіграє цей державний орган у правоохоронній системі держави. Функції визначаються родовим об'єктом правоохоронної діяльності, а також сферою її здійснення. Можна виділити такі об'єкти охорони права: безпека; законність і правопорядок; боротьба зі злочинністю; захист прав і свобод людини і громадянина. Вони позначаються на функціях правоохоронних органів, які забезпечують їх охорону, однак, з огляду на їхню спільність, не можуть стати структурно-функціональним критерієм розмежування компетенції правоохоронних органів.

Безпека як найбільш загальне поняття являє собою стан захищеності й тому визначає один з основних напрямів правоохоронної діяльності, але не функцію. Діяльність із забезпечення безпеки вимагає поєднання різноманітних форм організації правоохоронної діяльності. Більш того, функціональна характеристика правоохоронної діяльності буде різною залежно від того, про який вид безпеки йдеться. Зрозуміло, що функції із забезпечення особистої безпеки громадян лише в загальних рисах будуть схожі з функціями забезпечення державної безпеки. Ця обставина, наприклад, зумовила появу в системі правоохоронних органів Служби безпеки України і наявність у системі державних органів уповноваженого з прав людини. При цьому слід звернути увагу, що перша має права на реалізацію всіх вищеперерахованих правоохоронних функцій, а другий має особливий конституційно-правовий статус і безпосередніх активних дій з охорони правопорядку не виробляє.

Різною з функціонального погляду буде і правоохоронна служба із забезпечення різних (політичних, економічних чи особистих) прав і свобод громадян. Очевидно, що для охорони економічних прав потрібні зовсім інші державні інструменти та форми діяльності, ніж, наприклад, для охорони його виборчих прав.

Природно, що виділені як об'єкти правоохоронного забезпечення законність і правопорядок також не можуть бути функціональним критерієм розмежування правоохоронної діяльності між різними державними правоохоронними органами, але це не означає, що вони не обумовлюють спрямованість правоохоронної діяльності. А це - друга істотна ознака правоохоронного органу.

Сказане стосується загальної функціональної характеристики правоохоронної служби з точки зору її відомчої належності. Однак функціональні особливості окремих правоохоронних посад визначаються її місцем і роллю в механізмі правоохоронної діяльності держави.

Таким чином, складність функціональної характеристики правоохоронної служби перебуває у зв'язку з множинністю і специфічністю завдань, що вирішуються правоохоронними органами. Через цю обставину важко визначити коло державних органів, які здійснюють правоохоронну діяльність.

Загальна функціональна характеристика показала, що правоохоронна служба є професійною службовою діяльністю на правоохоронних посадах в органах, функції яких забезпечують попередження, виявлення і запобігання порушень встановленого позитивним правом порядку. Слід враховувати, що функції правоохоронної служби реалізуються на ранніх стадіях державної охорони права, вони повинні характеризуватися оперативністю, адекватністю та законністю вжитих заходів правоохоронної діяльності. Остання обставина дає підставу зробити висновок, що органи, які здійснюють правоохоронну діяльність у формі публічної служби, мають будуватися на засадах субординації і підпорядкованості, що може забезпечити необхідну оперативність реагування на порушення правового порядку.

Висновки

правоохоронний служба опитування довідка

Узагальнюючи сказане, можна зробити такі висновки:

В основу формування системи правоохоронної служби повинен бути покладений функціональний, а не цільовий і не структурний аспект; він є критерієм оптимальності, доцільності й економічності у визначенні посад публічних службовців. Але чим більше диференційована у функціональному плані правоохоронна діяльність, тим складніше посадова структура правоохоронної служби, що має значні негативні наслідки для організації правоохоронної діяльності.

Якщо правопорядок - загальний об'єкт правоохоронної служби, то її загальною і кінцевою метою є безпека в усьому розмаїтті її форм, починаючи з державної і закінчуючи особистою, індивідуальною безпекою громадян. Тільки за умови, що як реальна мета охорони права є безпека особистості у всьому її обсязі, правоохоронна служба стає елементом діяльності правової держави.

Список використаних джерел

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 груд. 1984 р. № 8073-X. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/80732-10/page5.

2. Положення про Міністерство юстиції України. - Режим доступу: https://minjust. gov.ua/ua.

3. Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовт. 2015 р. № 878. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/878-2015-%D0%BF.

4. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18 лют. 1992 р. № 2135-XII. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2135-12.

5. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовт. 2014 р. № 1697-VII. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.

6. Kodeks Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia vid 7 hrud. 1984 r. № 8073-X. - Rezhym dostupu: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/80732-10/page5.

7. Polozhennia pro Ministerstvo yustytsii Ukrainy. - Rezhym dostupu: https://minjust. gov.ua/ua.

8. Pro zatverdzhennia Polozhennia pro Ministerstvo vnutrishnikh sprav Ukrainy: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 28 zhovt. 2015 r. № 878. - Rezhym dostupu: http://zakon3 .rada.gov.ua/laws/show/878-2015.

9. Pro operatyvno-rozshukovu diialnist: Zakon Ukrainy vid 18 liut. 1992 r. №2135-XII. - Rezhym dostupu: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2135-12.

10. Pro prokuraturu: Zakon Ukrainy vid 14 zhovt. 2014 r. № 1697-VII. - Rezhym dostupu: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.

Размещено на Allbest.ru