Особливості реформування органів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

На сучасному етапі розбудови України як демократичної, соціальної та правової держави розвиток місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів державної політики.

Україна стоїть на шляху Євроінтеграції, що актуалізувало проблему реалізації ратифікованих угод із країнами ЄС, зокрема положень Європейської хартії місцевого самоврядування, а також забезпечення якісного розвитку регіонів країни як важливих складових частин економічної системи України.

Саме тому на сучасному етапі розвитку всіх гілок влади постає питання про необхідність вдосконалення теорії та практики сучасного державотворення. Саме цим зумовлюється актуальність теми, адже для розвитку організації влади в демократичному суспільстві і найбільш ефективного розподілу існуючих владних функцій, необхідно скоординована модель або система місцевого самоврядування.

Проблемі становлення, розвитку й реформування місцевого самоврядування в Україні присвячено досить широке коло праць вітчизняних науковців, серед яких можна назвати публікації М. Баймуратова, В. Авер'янова, В. Борденюка, О. Батанова, В. Вакуленка, В. Куйбіди, П. Ворони, В. Кравченка, О. Лазора, М. Пухтинського, С. Саханенка, Ю. Шарова тощо. Проте загалом ця проблематика в науковій літературі залишається недостатньо дослідженою, зокрема це стосується реформування місцевого самоврядування.

Метою є дослідити тему реформування місцевого самоврядування в Україні, основні проблемні аспекти та законодавчі неврегульованості цього процесу та запропонувати шляхи їхнього вирішення.

На сьогодні місцеве самоврядування має декоративний характер і не виконує всіх завдань, закріплених за ним Конституцією. Через це основним завданням реформування місцевого самоврядування є підвищення ролі інституту місцевого самоврядування в механізмі народовладдя, в організації управління на всіх територіальних рівнях.

Децентралізацію та автономію місцевих органів влади не можна розглядати як абсолютне благо з погляду демократії. Централізація влади також має певне позитивне значення, вона забезпечує переваги єдиного управління, вільного від місцевих політичних спорів, і запобігає, як зазначав Ж. Ведень, «зловживанням владою з боку сільських самодурів» [1]. В окремих випадках централізація дає змогу краще скоординувати діяльність місцевих служб та знизити вартість послуг, які надають місцеві органи. Отже, під час проведення реформ в європейських державах децентралізацію і централізацію не розглядають як діаметрально протилежні концепції організації влади на місцях. Головна проблема під час проведення реформ полягає не в тому, щоб зробити вибір між децентралізацією і централізацією, а в тому, щоб встановити потрібний і доцільний баланс між ними, який адекватно відповідав би реальним соціально-економічним та політичним умовам конкретної країни. Важливою тенденцією в розвитку місцевого самоврядування в Європі є укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, скорочення числа місцевих органів влади, створення різних регіональних форм управління. Ці процеси спрямовані на формування достатньої територіальної, демографічної та матеріально-фінансової бази для утримання сучасних комунальних та інших муніципальних служб [2, с. 18].

Реформа місцевої влади в Україні передбачає передачу повноважень та фінансових ресурсів від органів державної влади органам місцевого самоврядування, а також утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади.

Задля визначення ефективності та результативності реформи, яка проводиться вже 2 роки, необхідно дослідити законодавчу базу, яка становить основу реформи та визначити її недоліки та позитиви.

Ця реформа передбачена Стратегією сталого розвитку «Україна 2020». Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 1 квітня 2014 р. № 333-р схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Концепцією визначаються напрямки, механізми, строки формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

У Концепції зазначено, що реформа місцевого самоврядування буде проходити в 2 етапи.

1) На першому підготовчому етапі (2014 р.) передбачається внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними; розробити проекти та прийняти акти законодавства щодо запровадження механізму прямого народовладдя; створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об'єднання; створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на співробітництво; законодавчо врегулювати нову систему адміністративно-територіального устрою; завершити формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі.

Загалом, перший етап реформування місцевого самоврядування передбачає закладення теоретичної та законодавчої бази для подальшого реформування, яке відбудеться на 2 етапі.

2) На другому етапі (2015-2017 рр.) передбачається уніфікувати і стандартизувати публічні послуги, що надаються населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з урахуванням принципів максимальної доступності послуг для споживачів; провести інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі; провести місцеві вибори з урахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування; удосконалити систему планування території громад, вирішити питання забезпечення новостворених громад схемами планування території та генеральними планами [3].

Україна розпочала реформу з періоду «добровільного об'єднання громад. За законом «Про добровільне об'єднання громад» суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: нерозривність території двох громад, у складі об'єднаної територіальної громади не повинно бути іншої територіальної громади з власним представницьким органом, об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах однієї області, якість та доступність публічних послуг повинна бути такою ж як і до об'єднання. [4]

В Україні нині існує 11 338 сільських, селищних та міських рад. Звісно, чимало з них включають ще й по кілька сіл. В результаті очікується, що має утворитися близько 1 500 спроможних громад.

Для утворення спроможних громад та консолідації їх ресурсів для вирішення місцевих проблем протягом першого періоду реформи також було ухвалено закони «Про співробітництво територіальних громад»; «Про зміни до Бюджетного кодексу»; «Про зміни до Податкового кодексу».

Закон «Про співробітництво територіальних громад» створив умови для запровадження в Україні 5 юридичних форм співробітництва, що стало особливо актуально для громад після початку реального процесу децентралізації, коли важливі повноваження органів виконавчої влади передаються місцевому самоврядуванню за умови, що воно може реалізовувати ці повноваження. Серед цих форм існують: делегування виконання окремих завдань, реалізація спільних проектів, спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій, утворення спільного органу управління [5]. Це дозволяє територіальним громадам більш якісно і ефективно реалізувати свої функції і надавати публічні послуги населенню.

Прийняті у грудні 2014 року зміни до Бюджетного і Податкового кодексів та Закон України «Про державний бюджет на 2015 рік», що був сформований із врахуванням нової фінансової основи місцевих бюджетів, можна розглядати як перший крок Уряду та Парламенту у напрямку проведення реформи децентралізації влади. І цей крок вимагає зробити наступні логічні кроки зі зміни адміністративно-територіального устрою та розділення повноважень між різними гілками влади [6].

Зміна парадигми підходів формування місцевих бюджетів передбачає підвищення бюджетної та фінансової самостійності місцевих бюджетів, стимулювання громад до об'єднання та формування спроможних територіальних громад через механізм переходу бюджетів об'єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державними бюджетом, наділення таких громад повноваженнями, рівнозначними повноваженням міст обласного значення, розширення наявної дохідної бази місцевих бюджетів, децентралізацію видаткових повноважень у соціально-культурній сфері та чіткий розподіл компетенцій, сформований за принципом субсидіарності, запровадження нових видів трансфертів (базова дотація, освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів, медична субвенція; субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру, реверсна дотація), базова дотація матиме компенсаторний характер та забезпечуватиме вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів за закріпленими доходами (податком на доходи фізичних осіб, податком на прибуток) та інші.

Окрім цих фінансових можливостей, відповідно до ст. 24-1 Бюджетного кодексу України, об'єднані територіальні громади мають можливість подавати заявки до Державного фонду регіонального розвитку на отримання фінансування власних інвестиційних проектів регіонального розвитку. У 2015 р. бюджет ДФРР склав 3 млрд. грн.., а в 2016 р. 4,7 млрд. грн. Станом на вересень 2015 р. регіонами України подано 1 056 інвестиційних проектів [7].

Інформаційний супровід реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади забезпечується в рамках впровадження Проекту «Експертна та інформаційна підтримка процесу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», що реалізується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Також у рамках Проекту здійснюється підтримка діяльності експертної групи, яка допомагає органам державної влади у розробці (доопрацюванні) законопроектів, актів Кабінету Міністрів України та інших документів, необхідних для найскорішого впровадження в Україні реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а також організація публічного обговорення розроблених проектів актів та лобіювання їх ухвалення Верховною Радою України [7].

Надзвичайно важливим є прийняття Закону України «Про засади державної регіональної політики» від 05.02.2015 р. Закон визначає основні правові, економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та організаційні засади державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України [8].

У зв'язку з Реформою передбачаються зміни до Конституції України:

- Створення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою. У ст. 133 чітко визначені: регіони, райони, громади (село, селище, місто).

- Утворення виконавчих органів районними та обласними радами. У ст. 140 передбачено утворення виконавчих органів районними та обласними радами.

- Порядок формування виконавчих органів. У ст. 141 пропонується обирати обласними та районними радами голів відповідних рад, які очолюють та формують їх виконавчі комітети

- Матеріальна та фінансова основа. У ст. 142 закріплюється право місцевого самоврядування на частку загальнонаціональних податків, обсяг фінансів має відповідати їх повноваженням, компенсація державою органам місцевого самоврядування витрат, що виникли внаслідок рішень органів державної влади.

- Розмежування повноважень. У ст. 143 визначено розмежування повноважень органів місцевого самоврядування.

- Голови місцевих державних представництв. У ст. 118 замість місцевих держадміністрацій вводиться поняття голів державних представництв. Виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти. Виписані для них повноваження передбачають, передусім, контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з огляду на дотримання Конституції і законів.

- Повноваження голів районних та обласних державних представництв. У ст.. 119 визначені повноваження голів державних представництв [9].

Одною з основних новел, є повноваження Президента, у разі ухвалення органом місцевого самоврядування акта, який не відповідає Конституції чи загрожує суверенітету держави, територіальній цілісності або національній безпеці, можливість не лише зупинити дію цього акта та звернутися до Конституційного суду, але й призначити тимчасового державного уповноваженого. Він організовуватиме діяльність місцевого самоврядування.

У свою чергу, недоліком такої норми є невизначеність строку такої «тимчасовості», коли діятиме цей уповноважений. Крім того, не прописані ані повноваження такого посланника Президента, ані те, кому він підпорядковуватиметься.

У підсумку, передбачається, що:

- рівень регіону буде представлений обласним державним представництвом та обласною радою, в якій буде створений Виконавчий комітет обласної ради;

- рівень району районним державним представництвом та районною радою, в якій також буде створений виконавчий комітет районної ради; муніципальний правовий самоврядування реформування

- на рівні громади функціонуватимуть голова громади, рада громади, виконавчий комітет ради громади, голови сільських громад.

Як можна побачити з вищезазначеного, будуть утворені виконавчі органи районних і обласних рад. Нині вони відсутні. їм буде належати реальна влада в регіонах. Це посилює місцеве самоврядування, робить систему влади в регіонах справді демократичною управляти регіонами будуть суб'єкти, обрані в ході місцевих виборів.

У Законі України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» зазначено, що у населених пунктах, котрі не визначені адміністративними центрами, обиратимуть старосту на строк повноважень місцевої ради (на 5 років). Він є посадовою особою місцевого самоврядування та керується у своїй діяльності Положенням про старосту. У Положенні визначаються права і обов'язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов'язані з діяльністю старости [5].

Староста обирається в порядку, визначеному Законом України «Про місцеві вибори». Вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного населеного пункту (села або селища) у складі об'єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади (тобто обраним вважається кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів виборців) [10].

Відповідно до рівнів, будуть розподілятись повноваження.

1. На рівні громади до компетенції будуть входити: місцевий економічний розвиток, благоустрій території, соціальна допомога, швидка меддопомога, первинна охорона здоров'я, середня, дошкільна та позашкільна освіта, муніципальна міліція.

2. На рівні району: утримання об'єктів спільної власності територіальних громад району, транспортна інфраструктура районного значення, забезпечення надання вторинної медичної допомоги, виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю.

3. На рівні регіону: утримання об'єктів спільної власності територіальних громад регіону, транспортна інфраструктура регіонального значення, планування регіонального розвитку, розвиток культури, спорту та туризму, спеціалізована середня освіта, спеціалізована охорона здоров'я (третинний рівень).

Необхідно відзначити, що всі вищезазначені зміни мають бути підкріплені законодавчо. Саме тому необхідно якомога швидше схвалити зміни до Конституції України в частині децентралізації, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Також після схвалення змін до Конституції затвердити Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про префектів», «Про адміністративно-територіальний устрій».

На сьогодні тема реформування місцевого самоврядування в Україні стоїть досить гостро. На шляху до створення досконалої моделі органів із забезпечення найбільшого врахування інтересів населення необхідне ґрунтовне вивчення як теоретичних засад так і досвіду зарубіжних країн у цій сфері.

Щодо української реформи місцевого самоврядування, варто сказати, що вона виконується надзвичайно неефективно та неструктуровано. Прийнято велику кількість нормативно-правових актів, які не виконуються повного мірою, є непослідовними і важкими для розуміння та виконання. Наприклад, можна побачити, що в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на другому етапі (2015-2016 рр.) передбачається провести інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі, уніфікувати публічні послуги, удосконалити систему планування території громад та ін.. Як можна спостерігати, ці цілі є або не досягнутими, або не виконаними в повній мірі. Зокрема, передбачається змінити територіально-адміністративний устрій, запровадити трирівневу систему: регіони, райони, громади. Замість місцевих держадміністрацій пропонують призначати префектів. Села, які ввійшли до об'єднаної громади, обирають старост, які виконують ті самі функції, які були в сільраді.

Можна сказати, що виконано надзвичайно мало з того, що існує в планах влади і на папері. Реальних змін населення України досі не спостерігає. Це зумовлено як історичними передумовами, так і відсутністю реальної політичної волі. Необхідно, щоб реформування відбувалось не лише на папері, айв реальному житті, щоб адміністративно-територіальним одиницям були надані реальні повноваження. У такому разі ми зможемо говорити про реальні зміни у державі, які надзвичайно необхідні на сучасному етапі її розвитку.

Література

1. Административное право Франции. Перевод с фран. Ведель Ж.; Под ред.: Крутоголов М.; Пер.: Энтин Л.-М.: Прогресс, 1973. -512 с.

2. Крегул Ю., Батрименко В. Реформування місцевого самоврядування в Україні // Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право: науковий журнал. Сер. Конституційне, муніципальне право К.,2016.-№2.-С. 17-24.

3. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні / Кабінет Міністрів України; Розпорядження, Концепція від 01.04.2014 р. № 333-р.

4. Про добровільне об'єднання територіальних громад // Верховна Рада України; Закон від 05.02.2015 р. № 157-VIII.

5. Про співробітництво територіальних громад // Верховна Рада України; Закон від 17.06.2014 № 1508-VII.

6. Дем'яненко Л. Добровільне об'єднання територіальних громад позитивні зміни у сфері децентралізації влади.

7. Короткий огляд реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

8. Про засади державної регіональної політики/Верховна Рада України; Закон від 05.02.2015 № 156-VIII.

9. Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації // Верховна Рада України; Постанова, Проект від 31.08.2015 р. № 656-VIII.

10. Про місцеві вибори // Верховна Рада України; Закон від 14.07.2015 р. № 595-VIII.

Размещено на Allbest.ru