Загальна правова характеристика принципів діяльності територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Загальна правова характеристика принципів діяльності територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій

Сьогодні дедалі більшої актуальності набуває реформування органів державної влади задля приведення їхньої діяльності у відповідність до стандартів європейської спільноти. Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи виконують надзвичайно важливі функції в українській державі, тому реформування та забезпечення їх ефективної діяльності повинно бути одним із першочергових завдань держави.

Здійснюючи будь-які реформи, необхідно враховувати базові принципи діяльності територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій, оскільки саме вони містять основоположні керівні ідеї та провідні засади функціонування цих органів, а тому є орієнтиром для визначення стандартів їхньої діяльності. Тому для більш повного розуміння принципів діяльності територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) необхідно здійснити більш детальний їх правовий аналіз.

На доктринальному рівні питання принципів діяльності територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій досліджували такі вчені, як П.Б. Волянський, С.О. Гур'єв, О.Г. Комісаров, О.М. Кулеба, В.В. Молдован, Л.І. Чулінда, Ю.С. Шемшученко.

Метою статті є здійснення загального правового аналізу принципів діяльності територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

Юридична енциклопедія Ю.С. Шемшученка під принципом розуміє основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значущістю, вищою імперативністю й відображають суттєві положення теорії, вчення, науки, системи внутрішнього та міжнародного права, політичної, державної чи громадської організації (гуманізм, законність, справедливість, рівність громадян перед законом тощо). Принципам притаманна властивість абстрактного відображення закономірностей соціальної дійсності, що зумовлює їх особливу роль у структурі широкого кола явищ. Принцип є джерелом багатьох явищ або висновків, що відносяться до нього, як дія до причини (принцип реальний) або як наслідки до підстави (принцип ідеальний) [13, с. 124].

Положення про територіальні підрозділи ДСНС України не передбачають безпосереднього визначення принципів діяльності цих підрозділів або ж переліку таких принципів. Тому вважаємо за доцільне звернутися до положень Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України). З одного боку, цей нормативно-правовий акт також не містить наведення переліку вищезгаданих принципів, однак він містить статтю 7, яка наводить перелік основних принципів здійснення цивільного захисту [3]. А територіальний підрозділ ДСНС України є органом, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту [7]. Отже, ці принципи здійснення цивільного захисту безпосередньо розповсюджують свої дію на діяльність територіальних підрозділів ДСНС України.

Першим принципом здійснення цивільного захисту є гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності [3]. Відповідно до ст. 27 Конституції України кожна людина має невід'ємне право на життя. Ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. Обов'язок держави - захищати життя людини. Кожен має право захищати своє життя та здоров'я, життя та здоров'я інших людей від протиправних посягань [4]. Коментар містить положення про те, що держава бере на себе певні обов'язки щодо захисту життя. Це випливає з положення ст. 27 про заборону свавільного позбавлення життя. Такими обов'язками слід вважати: обов'язок держави криміналізувати вбивство; обов'язок держави не позбавляти будь-яку особу життя свавільно; обов'язок відмовитися від смертної кари як засобу кримінального покарання; заборона екстрадиції особи в державу, у якій до неї може бути застосована смертна кара; заборона вислання особи в державу, у якій буде існувати загроза її життю; обов'язок держави забезпечувати захист права на життя за умов, коли існує висока вірогідність абсолютної загрози життю людини [6, с. 26]. Однак, на нашу думку, цей перелік не є вичерпним. З одного боку, цивільний захист спрямований на захист населення та майна від надзвичайних ситуацій. З іншого боку, надзвичайна ситуація - це обставина, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров'ю населення та завдання значних матеріальних збитків [3]. Отже, можемо стверджувати, що держава бере на себе обов'язок щодо захисту життя людини від надзвичайних ситуацій.

Щодо захисту власності, то безпосередня реалізація цього принципу покладається на територіальні підрозділи ДСНС України, які забезпечують гасіння пожеж, рятування людей, надання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійного лиха та інших видів небезпечних подій, що становлять загрозу життю або здоров'ю населення чи призводять до завдання матеріальних збитків; інформують населення через засоби масової інформації про ситуацію та вжиті заходи [7].

Наступним принципом діяльності територіальних підрозділів ДСНС України є комплексний підхід до вирішення завдань цивільного захисту [3]. Комплексний підхід також прийнято називати системним.

Ю.О. Шабанова зазначає, що системний підхід - це напрям методології досліджень, який полягає у вивченні об'єкта як цілісної множини елементів у сукупності відношень і зв'язків між ними, тобто розгляд об'єкта як системи. Основними принципами системного підходу є:

1) цілісність, яка дає змогу розглядати систему одночасно і як єдине ціле, і як підсистему рівнів, що знаходяться вище;

2) ієрархічність побудови, тобто наявність множини (принаймні двох) елементів, які розташовані на основі підпорядкування елементів нижчого рівня елементам вищого рівня. Реалізацію цього принципу добре видно на прикладі будь-якої конкретної організації, яка являє собою взаємодію двох підсистем: керуючої та керованої; одна підпорядковується іншій;

3) структуризація, яка дає змогу аналізувати елементи системи та їх взаємозв'язки в межах конкретної організаційної структури. Як правило, процес функціонування системи обумовлений не стільки властивостями її окремих елементів, скільки властивостями самої структури;

4) множинність, яка дає змогу використовувати множину кібернетичних, економічних і математичних моделей для опису окремих елементів і системи в цілому;

5) системність - властивість об'єкта мати усі ознаки системи [12, с. 31].

Виходячи з вищенаведених положень, можемо дійти висновку про те, що застосування комплексного підходу до вирішення проблем цивільного захисту потребує розгляду цивільного захисту як сукупності взаємопов'язаних елементів (компонентів), що має вихід (ціль), вхід (ресурси), зв'язок із зовнішнім середовищем, зворотній зв'язок. При цьому елементами такої системи є раніше перераховані завдання, а ціллю є виконання всіх цих завдань задля забезпечення цивільного захисту населення.

Третім принципом цивільного захисту є пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я громадян [3]. Визнання пріоритетності збереження здоров'я та життя людини притаманно не лише законодавству у сфері цивільного захисту.

Ці положення випливають насамперед зі змісту ст. 3 Конституції України, яка визнає людину, її життя та здоров'я найвищою соціальною цінністю в державі. Причому оскільки ця цінність є найвищою, то жодне інше явище не може поціновуватись суспільством вище, аніж людина, не може, так би мовити, перевершити її цінність. Усі інші соціальні цінності мають бути підпорядковані, субординовані цінності людини. Це, на перший погляд, суто філософське положення може набувати й значного практичного резонансу в разі, умовно кажучи, конкуренції цінностей: воно дає відповідну орієнтацію державі, тим чи іншим осередкам суспільства, громадським організаціям, іншим суб'єктам (у тому числі й фізичним особам) під час розв'язання ціннісних колізій: не існує такої цінності, заради якої можна було б пожертвувати людиною [6, с. 26].

Отже, цей принцип здійснення цивільного захисту диктує територіальним підрозділам ДСНС України вимогу, відповідно до якої, з одного боку, надання допомоги людині в разі надзвичайної ситуації є їхнім першочерговим завданням, а з іншого боку, не може існувати жодної підстави для того, щоб пожертвувати життям людини в разі виникнення надзвичайної ситуації задля врятування будь-яких матеріальних цінностей чи інших ресурсів.

Наступним принципом цивільного захисту є принцип максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій [3]. На нашу думку, максимально можливе зниження ризику виникнення надзвичайних ситуацій як принцип не потребує додаткового розкриття, оскільки одразу стає зрозумілим, що запобігання надзвичайним ситуаціям покладено в основу сучасної системи цивільного захисту, на відміну від своїх історичних попередників, для яких більш характерною була боротьба з наслідками надзвичайних ситуацій, ніж запобігання їх виникненню. Що ж до економічної обґрунтованості, то цей принцип, на нашу думку, є цілком доцільним. Це можна проілюструвати на прикладі діяльності великих хімічних підприємств, що займаються діяльністю, пов'язаною з небезпечними отруйними речовинами. З одного боку, припинення діяльності таких підприємств забезпечило б можливість уникнення аварій на них і викидів отруйних речовин у навколишнє середовище. Однак, з іншого боку, це призвело б до завдання значних матеріальних збитків економіці держави, що сьогодні є неприпустимим. Тому

КЦЗ України ставить перед територіальними підрозділами ДСНС України завдання щодо проведення перевірок дотримання правил безпеки, а також забезпечення ефективної діяльності системи швидкого реагування на надзвичайні ситуації на таких підприємствах без завдання істотної шкоди їхній діяльності, що могла б призвести до серйозних матеріальних збитків.

П'ятим принципом цивільного захисту в Україні є централізація управління, єдиноначальність, підпорядкованість, статутна дисципліна Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, аварійно-рятувальних служб [3]. Як уже зазначалося, територіальні підрозділи ДСНС України представляють центральний орган виконавчої влади на місцях. В.В. Коваленко зазначає, що поняття «система органів» щодо гілки виконавчої влади означає:

- по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави;

- по-друге, чітко визначений склад цієї системи;

- по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо [1, с. 378].

Положення про Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту (ОРС ЦЗ) передбачає, що ОРС ЦЗ складається з органів управління, аварійно-рятувальних формувань центрального підпорядкування, аварійно-рятувальних формувань спеціального призначення, спеціальних авіаційних та інших формувань, державних пожежно-рятувальних підрозділів (частин), навчальних центрів, формувань і підрозділів забезпечення. При цьому до формувань, що підпорядковані територіальним органам ДСНС України, належать: аварійно-рятувальні загони спеціального призначення; державні пожежно-рятувальні загони та ін. Органами управління ОРС ЦЗ є апарат ДСНС України та головні управління ДСНС України в областях та місті Києві [10]. Отже на територіальні підрозділи ДСНС України покладається забезпечення централізації управління, єдиноначальності, підпорядкованості ОРС ЦЗ.

Щодо забезпечення статутної дисципліни, то тут необхідно звернутися до Закону України «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту». Цей нормативно-правовий акт встановлює, що службова дисципліна - це бездоганне та неухильне виконання особами рядового та начальницького складу службових обов'язків, установлених Кодексом цивільного захисту України, цим Статутом, іншими нормативно-правовими актами та контрактом про проходження служби в органах і підрозділах цивільного захисту[8].

Шостим принципом здійснення цивільного захисту є принцип гласності, прозорості, вільного отримання та поширення публічної інформації про стан цивільного захисту, крім обмежень, встановлених законом [3].

Так, відповідно до Закону України «Про інформацію» до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені відомості про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися та загрожують безпеці людей [11]. У свою чергу Закон України «Про доступ до публічної інформації» встановлює, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом:

1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: а) в офіційних друкованих виданнях; б) на офіційних веб-сайтах у мережі Інтернет; в) на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; г) на інформаційних стендах; ґ) будь-яким іншим способом;

2) надання інформації за запитами на інформацію [9].

Територіальні підрозділи ДСНС України забезпечують інформування громадськості про реалізацію державної політики з питань, віднесених до компетенції ДСНС України, і проводять інформаційно-роз'яснювальну, пропагандистську та культурно-масову роботу з популяризації служби цивільного захисту. Також головне управління з метою організації своєї діяльності забезпечує доступ до публічної інформації, що перебуває у його володінні. Територіальні підрозділи ДСНС України готують оперативну інформацію про факт або загрозу виникнення надзвичайних ситуацій, здійснюють їх первинну класифікацію [7].

Сьомим принципом діяльності територіальних підрозділів ДСНС України є принцип добровільності в разі залучення громадян до здійснення заходів цивільного захисту, пов'язаних із ризиком для їхнього життя та здоров'я [3]. На нашу думку, цей принцип також безпосередньо пов'язаний зі змістом ст. 3 Конституції України. Як уже зазначалося, у «конкуренції» між збереженням життя людини та будь-якими іншими цінностями перевагу має саме життя та здоров'я людини. Тим більше, що захист населення та територій від надзвичайних ситуацій є обов'язком територіальних підрозділів ДСНС України [3]. Тому залучення громадян до здійснення заходів цивільного захисту, пов'язаних із ризиком для їхнього життя та здоров'я можливе тільки за умови їх добровільної згоди, оскільки їхнє життя та здоров'я є найвищою соціальною цінністю і вони не мають обов'язку щодо здійснення таких заходів.

Восьмим принципом діяльності територіальних підрозділів ДСНС України є відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за дотримання вимог законодавства з питань цивільного захисту. Стаття 140 КЦЗ України встановлює, що особи, винні у порушенні законодавства у сфері цивільного захисту, несуть відповідальність відповідно до закону [3].

Щоб з'ясувати, яких саме вимог законодавства мають дотримуватися посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування необхідно звернутися до ст. 19 Кодексу цивільного захисту. Ця стаття містить перелік повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту. Враховуючи той факт, що ст. 19 Кодексу цивільного захисту відносить вищезгаданий перелік дій до повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а забезпечення діяльності цих органів відповідно до повноважень є обов'язком службовців, то порушення цих норм має бути підставою для притягнення до відповідальності [3].

Тепер необхідно зупинитися на конкретних видах відповідальності. Враховуючи, що восьмий принцип діяльності ДСНС передбачає відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то тут можна звернутися до Розділу XVII Кримінального кодексу України, яким передбачено відповідальність за злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг. Оскільки виконання приписів законів, що стосуються окремих питань цивільного захисту, посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування є їхнім службовим обов'язком, то яскравим прикладом відповідальності за порушення в цій сфері є ст. 367 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність за службову недбалість [5].

Наступним видом відповідальності, який варто розглянути, є адміністративна відповідальність. Аналізуючи зміст КУпАП, ми можемо говорити про наявність як мінімум двох підстав для адміністративної відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування в сфері цивільного захисту. Ці підстави можливо поділити на спеціальні та загальні.

Спеціальною підставою для адміністративної відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за порушення у сфері цивільного захисту є стаття 188-16, яка передбачає відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань цивільного захисту, нагляду та контролю за станом захисту територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, щодо розроблення та реалізації заходів у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Загальною підставою для адміністративної відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за порушення у сфері цивільного захисту є стаття 172-9, яка передбачає відповідальність за корупційні правопорушення [2].

Останнім принципом здійснення цивільного захисту є принцип виправданого ризику та відповідальності керівників сил цивільного захисту за забезпечення безпеки під час проведення аварійно

рятувальних та інших невідкладних робіт [3]. Сьогодні відсутнє законодавчо визначене поняття виправданого ризику, проте для більш детального тлумачення можна скористатися змістом ст. 42 Кримінального кодексу України. Загалом ця стаття визначає, що діяння (дія або бездіяльність), яке заподіяло шкоду правоохоронюваним інтересам, якщо це діяння було вчинене в умовах виправданого ризику для досягнення значної суспільно корисної мети, не є злочинним. Проте частина друга цієї статті визначає, що ризик визнається виправданим, якщо мету, що була поставлена, не можна було досягти в цій обстановці дією (бездіяльністю), не поєднаною з ризиком, і особа, яка допустила ризик, обґрунтовано розраховувала, що вжиті нею заходи є достатніми для відвернення шкоди правоохоронюваним інтересам [5]. Якщо розглядати визначення виправданого ризику, встановлене ч. 2 ст. 42 Кримінального кодексу України через призму діяльності територіальних підрозділів ДСНС України, то ризик під час проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт силами цивільного захисту буде вважатися виправданим, якщо мету, що була поставлена, неможливо було досягти в цій обстановці дією (бездіяльністю), не поєднаною з ризиком, і керівник, який допустив ризик, обґрунтовано розраховував, що вжиті ним заходи є достатніми для відвернення шкоди право охоронюваним інтересам.

Водночас частина третя ст. 42 Кримінального кодексу України встановлює, що ризик не визнається виправданим, якщо він завідомо створював загрозу для життя інших людей або загрозу екологічної катастрофи чи інших надзвичайних подій [5].

Щодо відповідальності керівників сил цивільного захисту за забезпечення безпеки під час проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, то цей принцип нерозривно пов'язаний із принципом виправданого ризику, оскільки якщо ризик під час проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт не буде визнано виправданим, то винні керівники можуть понести відповідальність залежно від виду охоронюваних законом інтересів, яким буде завдано шкоду.

Отже, у межах цієї статті вдалося здійснити загальний правовий аналіз принципів діяльності територіальних підрозділів ДСНС України. На основі цього аналізу можемо дійти таких висновків.

По-перше, значну роль у формуванні принципів діяльності територіальних підрозділів ДСНС України відіграли основоположні засади Конституції України. Зокрема, більшість принципів засновані на положеннях про те, що людина, її життя та здоров'я є найвищою соціальною цінністю в державі.

По-друге, принципи діяльності територіальних підрозділів ДСНС України в питаннях централізації управління, прозорості та відкритості є досить наближеними до аналогічних принципів діяльності інших суб'єктів системи центральних органів виконавчої влади.

По-третє, наявність принципу економічної обґрунтованості зменшення ризику надзвичайних ситуацій може свідчити про те, що ці принципи також спрямовані на забезпечення ефективної діяльності територіальних підрозділів ДСНС України в умовах ринкової економіки.

Загалом напрацювання цього дослідження можуть стати підґрунтям для подальших досліджень і бути враховані під час здійснення реформування вітчизняної системи цивільного захисту.

Література

державний влада територіальний

8.Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту : Закон України від 5 березня 2009 р. № 1068- VI // Відомості Верховної Ради України. - 2009. - № 29. - Ст. 398.

Размещено на Allbest.ru