Перспективні напрями удосконалення адміністративно-правового забезпечення інформації з обмеженим доступом в органах Національної поліції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективні напрями удосконалення адміністративно-правового забезпечення інформації з обмеженим доступом в органах Національної поліції України

Правовий режим інформації з обмеженим доступом останніми роками поступово отримує належне правове та організаційне забезпечення. Натомість вчені та практики констатують, що багато проблем залишаються невирішеними. Так, на думку О.Л. Хитрої, до основних проблем, які пов'язані з правовим режимом службової інформації та, відповідно, перешкоджають належному здійсненню адміністративно-правової охорони службової інформації органів державної влади, належать такі:

а) наявність і широке неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації;

б) хаотичний розвиток інформаційного законодавства, який полягає в існуванні великої кількості нормативно-правових актів про інформацію різних рівнів, що суперечать один одному;

в) невпорядкованість термінології інформаційного законодавства, що нерідко приводить до різного застосування правових норм на практиці;

г) неналежне виконання органами влади вимоги оприлюднювати інформацію про свою діяльність;

ґ) відсутність реальних механізмів забезпечення відповідальності за порушення інформаційного законодавства [1].

Зазначені проблеми стосуються не тільки органів публічного управління, але й діяльності Національної поліції України. Вважаємо, перш ніж говорити про вдосконалення правового режиму інформації з обмеженим доступом в органах Національної поліції України, слід окреслити загальні напрями оптимізації правового режиму цієї інформації в державному масштабі. Адже саме від таких кроків буде залежати подальша робота органів і підрозділів Національної поліції щодо належного адміністративно-правового забезпечення інформації з обмеженим доступом у власній сфері діяльності.

Основними нормативними актами, що регулюють питання обігу інформації з обмеженим доступом, є Закони України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про державну таємницю» та Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію». Натомість їхні норми, які регулюють питання, пов'язані з інформацією з обмеженим доступом, вимагають конкретизації.

Закон України «Про інформацію» зазначає, що порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами [2]. Такими законами деякою мірою стали «Про державну таємницю» та «Про доступ до публічної інформації». Однак якщо у сфері таємної інформації ситуація є доволі сталою, то щодо службової інформації існують певні проблеми.

Відповідно до Прикінцевих положень закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з ухваленням Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» протягом шести місяців з дня набрання чинності цим законом необхідно було затвердити «Положення про порядок обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, зібрану в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни», але, на жаль, цього зроблено не було [3].

Нечіткість правових норм у сфері правового режиму службової інформації мали наслідком видання додаткових роз'яснень з боку уповноважених осіб держави про застосування норм закону України «Про доступ до публічної інформації». Наприклад, Уповноважений з прав людини зазначає, що першим кроком у процесі вирішення, чи можливо відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» надати інформації статус «для службового користування», є визначення, чи є ця інформація такою, що:

1) міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, зокрема доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробленням напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом ухвалення рішень і передують публічному обговоренню та\або ухваленню рішення;

зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці

Важливо розуміти, що відповідність інформації одному із пунктів статті 9 закону України «Про доступ до публічної інформації» не створює обов'язку автоматичного віднесення інформації до службової. Закон передбачає, що така інформація може бути віднесена до службової.

Перед віднесенням інформації до службової обов'язковим є проведення перевірки на її відповідність сукупності таких вимог:

1) обмеження доступу відповідає одному чи кільком таким інтересам: в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету й неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди вищенаведеним інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Таким чином, слід дотримуватись вказаної послідовності кроків перед тим, як віднести певну інформацію до службової [4].

З урахуванням вищевикладеного та з метою належного адміністративно-правового забезпечення режиму інформації з обмеженим доступом постає необхідність в ухваленні окремого Закону України «Про службову інформацію», як цього вимагає Закон України «Про інформацію». Тоді буде впорядкована нормативна база, що регулює інформаційні відносини в Україні: Закон України «Про інформацію» - рамковий, Закони України «Про доступ до публічної інформації», «Про державну таємницю», «Про службову інформацію» - базові.

До змісту пропонованого закону «Про службову інформацію» мають увійти такі моменти: поняття службової інформації; порядок віднесення відомостей до службової інформації; перелік відомостей, що не можуть бути віднесені до службової інформації; порядок реєстрації документів, що містять відомості, які становлять службову інформацію; порядок копіювання, тиражування, передачі документів, що містять відомості, які становлять службову інформацію, а також розкриття відомостей, що становлять службову інформацію; порядок доступу до службової інформації громадян, уповноважених осіб державних органів та громадських організацій; перелік та повноваження органів державної влади у сфері службової інформації; порядок контролю за обігом службової інформації; відповідальність за порушення законодавства про службову інформацію тощо.

Таким чином, перейдемо до підзаконних актів, зокрема до «Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію» [5]. Зазначимо, що в разі ухвалення Закону України «Про службову інформацію» ця Інструкція втрачає актуальність, її потрібно буде скасувати. Натомість у сучасних умовах її наявність створює передумови для оптимізації адміністративно-правового забезпечення службової інформації в органах Національної поліції.

Зазначена Інструкція містить положення про те, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до вимог зазначеної Інструкції та з урахуванням особливостей своєї діяльності можуть за погодженням зі Службою безпеки та Державною архівною службою затверджувати відомчі інструкції з питань обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію. Такі документи свого часу були затверджені, зокрема, у Міністерстві юстиції України, Національному агентстві з питань державної служби, Державному агентстві України з екологічних інвестицій, Міністерстві надзвичайних ситуацій тощо [6-10].

Тому саме в період розбудови діяльності Національної поліції України задля коректного виокремлення інформації з обмеженим доступом з-поміж іншої та впорядкування роботи з нею вважаємо за необхідне ухвалити в системі Національної поліції такі відомчі нормативні акти:

- «Інструкцію про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, в системі Національної поліції України»;

- «Перелік публічної інформації, розпорядником якої є Національна поліція України»;

- «Інструкцію про порядок забезпечення доступу до публічної інформації в системі Національної поліції України».

У майбутній «Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, в системі Національної поліції України» доцільно, зокрема, висвітлити такі питання:

- приймання й облік документів, що містять службову інформацію;

- розмноження та розсилання (відправлення) документів, що містять службову інформацію;

- використання документів, що містять службову інформацію. Зняття грифу «Для службового користування»;

- відбір документів, що містять службову інформацію, для зберігання та знищення;

- забезпечення схоронності документів, що містять службову інформацію. Перевірка їх наявності;

- облік, зберігання та використання печаток, штампів і бланків.

Окрім цього, відзначимо техніко-юридичну помилку в офіційному тексті «Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію.

Незважаючи на те, що назва цього документу містить термін «службова інформація», у самому тексті документу міститься поняття «конфіденційна інформація, яка є власністю держави».

Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, і яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов [11]. Отже, у цьому разі мова повинна йти не про конфіденційну, а про службову інформацію.

Постановою Кабінету Міністрів України від 07.09.2011 № 938 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань доступу до інформації» закріплено положення про заміну в назві, тексті постанови від 27.11.1998 № 1893 та самій інструкції слів «конфіденційна інформація, що є власністю держави» на «службова інформація» у відповідному відмінку, натомість зазначені зміни відбулися не в повному обсязі [12]. Наприклад, текст Інструкції містить положення про те, що «ця Інструкція визначає обов'язковий для всіх центральних органів виконавчої влади порядок обліку, зберігання, використання та знищення документів, справ, видань, магнітних та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави. Переліки відомостей, які містять службову інформацію, затверджуються міністерствами, іншими центральними органами».

На цій підставі «Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію» потребує додаткового технічного опрацювання з метою приведення її у відповідність до чинних актів Кабінету Міністрів України.

Серед питань, що потребують додаткового регулювання, - порядок забезпечення режиму службової інформації під час прийому в органах і підрозділах Національної поліції іноземних делегацій, груп та окремих іноземців. Це є також актуальним у світлі організації навчання іноземців у вищих навчальних закладах зі специфічними умовами навчання системи МВС України.

Деяким чином ці питання окреслені в «Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію» [5], натомість цей нормативний акт є здебільшого рамковим, тому в системі Національної поліції України додаткового регулювання потребують:

- структура програми роботи з іноземними делегаціями в органах Національної поліції України;

- порядок перебування та розміщення іноземних студентів на територіях вищих навчальних закладів зі специфічними умовами навчання;

- чіткі строки інформування органів Служби безпеки України про склад закордонної делегації або навчальної групи;

- вимоги до приміщень органів Національної поліції України, у яких здійснюється систематичне приймання іноземців або в яких проживають та навчаються іноземні громадяни.

Отже, доцільним буде ухвалення наказу Національної поліції України «Про забезпечення режиму таємності за захисту службової інформації в системі Національної поліції України під час візиту іноземних делегацій і навчання іноземних громадян».

Також актуальним питанням є врегулювання порядку роботи експертної комісії Національної поліції України з питань обігу службової інформації. Постанова Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 № 1893 зазначає, що переліки відомостей, які містять службову інформацію, затверджуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями. На виконання цього положення центральними органами виконавчої влади утворюються комісії. До їх складу включаються представники режимно-секретного та інших структурних підрозділів з-поміж найбільш кваліфікованих фахівців.

У разі потреби для участі в роботі експертної комісії можуть залучатися й інші фахівці зацікавлених установ. Рішення комісії оформляється протоколом, який затверджується міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади. На підставі рішення експертної комісії інформація включається до переліку відомостей, які містять службову інформацію [5].

Незважаючи на це, у системі Національної поліції України не був ухвалений регуляторний акт щодо діяльності такої комісії, порядку проведення її засідань, оформлення рішень тощо, тому усунення цього недоліку сприятиме оптимальному режиму обігу службової інформації. Також вважаємо, що до цього акту мають бути внесені положення про вимоги до членів таких експертних комісій (вік, освіта, інші професійні компетентності).

Невирішеним, на наш погляд, є й питання призначення державного експерта з питань державної таємниці в органах Національної поліції України. Відповідно до закону України «Про державну таємницю» виконання функцій державного експерта з питань таємниць в інших державних органах, Національній академії наук України, на підприємствах, в установах і організаціях покладається на конкретних посадових осіб Президентом України за поданням Служби безпеки України на підставі пропозицій керівників відповідних державних органів, Національної академії наук України, підприємств, установ і організацій. Втручання в діяльність державного експерта з питань таємниць особи, якій за посадою він підпорядкований, не допускається [13].

Указом Президента України від 01.12.2009 № 987 в системі МВС України функції державного експерта з питань державної таємниці покладені на:

- міністра внутрішніх справ України;

- першого заступника міністра внутрішніх справ України;

- заступника міністра внутрішніх справ України - керівника апарату;

- заступника міністра внутрішніх справ України.

Крім того, цим указом державні експерти визначені й у системі Національної гвардії України: командувач Національної гвардії України, перший заступник командувача Національної гвардії України [14].

Вважаємо, що такий стан справ потребує виправлення. Національна поліція України, зокрема, здійснює оперативно-розшукову діяльність, тому зрозумілим є те, що вона оперує відомостями, які належать до державної таємниці, а саме:

- про належність осіб до негласних штатних співробітників (працівників) оперативного підрозділу Національної поліції;

- про зв'язок ознак особи, яка бере участь у кримінальному судочинстві та взята під захист згідно з чинним законодавством України у зв'язку з виникненням загрози її життю чи здоров'ю і стосовно якої проводяться або проведено заходи щодо зміни персональних даних або зовнішності чи місця проживання, з її попередніми індивідуальними ознаками;

- про функціональні обов'язки негласних штатних співробітників (працівників);

- про дійсне призначення або належність підрозділу, який створюється для виконання завдань оперативно-розшукової діяльності, розголошення яких може перешкодити виконанню цих завдань;

- про факт (незалежно від часу) або плани використання службового приміщення (транспортного засобу чи іншого майна) установ, організацій, підприємств, що дають змогу їх ідентифікувати, на конфіденційній основі для виконання завдань оперативно-розшукової, контррозвідувальної чи розвідувальної діяльності [15].

Отже, необхідно внести зміни до Указу Президента України «Про Перелік посадових осіб, на яких покладається виконання функцій державного експерта з питань таємниць» від 01.12.2009 шляхом додання до переліку державних експертів з питань державної таємниці таких посадових осіб:

1) голови Національної поліції.

2) першого заступника голови Національної поліції України - начальника кримінальної поліції.

3) заступника голови Національної поліції України - керівника апарату.

4) заступника голови Національної поліції України.

Існують також передумови для вдосконалення механізму адміністративної відповідальності за правопорушення, що пов'язані з обігом інформації з обмеженим доступом. Слід відзначити, що статтями 212-2 та 212-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну

відповідальність за такі порушення.

1) Порушення законодавства про державну таємницю (стаття 212-2 КУпАП):

- недодержання встановленого законодавством порядку передачі державної таємниці іншій державі чи міжнародній організації;

- засекречування інформації, що віднесена до «безумовно несекретної»;

- безпідставне засекречування інформації;

- надання грифа секретності матеріальним носіям конфіденційної або іншої таємної інформації, яка не становить державної таємниці, або не- надання грифа секретності матеріальним носіям інформації, що становить державну таємницю, а також безпідставне скасування чи зниження грифа секретності матеріальних носіїв секретної інформації;

- порушення встановленого законодавством порядку надання допуску та доступу до державної таємниці;

- невжиття заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та незабезпечення контролю за охороною державної таємниці;

- провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, без отримання в установленому порядку спеціального дозволу на провадження такої діяльності;

- недодержання вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства та проведення роботи з ними;

- невиконання норм і вимог криптографічного та технічного захисту секретної інформації, внаслідок чого виникає реальна загроза порушення її конфіденційності, цілісності та доступності [16].

2) Порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію (стаття 212-5 КУпАП):

- порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, зібрану в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, що призвело до розголошення такої інформації.

Вважаємо, що зміст статей може бути переглянутий, враховуючи викладені в цьому підрозділі пропозиції щодо оптимізації переліку нормативних актів із питань режиму інформації з обмеженим доступом [16].

До статті 212-5 слід або додати частину 2, або розширити перелік видів службової інформації, за порушення порядку обігу якої встановлено відповідальність. Адже в діяльності правоохоронних органів та органів державної влади утворюється та використовується й інша службова інформація, розголошення якої може завдати шкоди інтересам цього органу або держави.

Наприклад, у законі України «Про доступ до публічної інформації» до видів службової інформації також належать відомості, що містяться в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом ухвалення рішень і передують публічному обговоренню та/або ухваленню рішень.

Більш того, якщо, наприклад, проаналізувати зміст переліків відомостей, що становлять службову інформацію в системі МВС або в системі Національної поліції, то там можна побачити такі сфери, як досудове розслідування, діяльність чергових частин, мобілізація та цивільний захист тощо, а в діяльності Міністерства закордонних справ - сферу міжнародної безпеки та роззброєння.

Отже, пропонуємо зміст статті 212-5 викласти таким чином: «Порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять інформацію, яка віднесена до службової відповідними нормативними актами центральних органів виконавчої влади, - тягне за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб від шістдесяти до ста шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».