Нормативно-правове адміністрування лотерейної сфери

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правове адміністрування лотерейної сфери

М. О. Лиськов

кандидат юридичних наук, докторант кафедри адміністративного права і процесу Національної академії внутрішніх справ

Анотація

Лиськов М. О. Нормативно-правове адмініструван-ня лотерейної сфери. Стаття.

У даній наукові статті здійснено аналіз положень Закону України «Про державні лотереї в Україні» та інших нормативно-правових актів, що урегульовують відносини в досліджуваній сфері. На підставі чого ав-тором акцентовано увагу на деяких недоліках законо-давчого регулювання даної сфери. Запропоновано внести відповідні зміни та доповнення до Закону України «Про державні лотереї в Україні».

Ключові слова: лотерея, господарська діяльність, ліцензія, міжнародний досвід, житлова лотерея.

Аннотация

Лисков М. О. Нормативно-правовое администриро-вание лотерейной сферы. Статья.

В данной научной статье осуществлен анализ положений Закона Украины «О государственных лотереях в Украине» и других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в исследуемой сфере. Автором акцентировано внимание на некоторых недостатках законодательного регулирования данной сферы. Предложено внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Украины «О государственных лотереях в Украине».

Ключевые слова: лотерея, хозяйственная деятель-ность, лицензия, международный опыт, жилая лотерея.

Summary

Liskov M. O. Regulatory Administration of the lottery sector. Article.

In this scientific article the analysis of the Law of Ukraine «On state lotteries in Ukraine» and other legal acts that regulates relations in the study area. Based on what the author accented attention to some shortcomings of legal regulation of this sphere. A make appropriate amendments to the Law of Ukraine «On state lotteries in Ukraine».

Key words: lottery, economic activity, license, international experience, housing lottery.

Однією з функцій права є створення складних і багатобічних відносин у формі визначення не-обхідної, забороненої або дозволеної поведінки [1, c. 10]. Одним із різновидів таких відносин є ад-міністративно-правові відносини, що притаманні сфері публічного управління, в рамках якої реа-лізується публічна влада. У ролі суб'єктів адмі-ністративно-правових відносин виступає значна кількість публічних органів, які у своїй сукупності створюють певну систему, діяльність яких певним чином регулюється відповідними правовими нормами, що закріплені в Конституції України, законах та інших правових актах. Це стосується діяльності публічної адміністрації у сфері лотерей.

Наявна система нормативно-правових актів, які урегульовують відносини в досліджуваній сфері, не є досконалою, і процес постійного пошуку найбільш ефективних засобів правового регулювання діяльності тих чи інших органів пу-блічного управління цілком виправданий. Крім недосконалості нормативно-правової бази, що здебільшого проявляється у відсутності регулюю-чого впливу або його неефективності, існує також проблема колізії нормативних актів, суть якої в наявності суперечностей у законодавстві стосовно одного й того самого питання. Колізія виникає за наявності двох і більше правових актів, які ре-гулюють аналогічні відносини [2, c. 23]. Наразі наше завдання полягає в тому, щоб проаналізувати і знайти недоліки у вже існуючій системі пра-вового регулювання лотерейної сфери в Україні та запропонувати нові підходи до побудови її право-вої регламентації. адміністративний правовий управління

Головною підставою, за якою нормативно-пра-вові акти поділяються на види, є їх юридична сила, що визначає місце акта, його значення, вер-ховенство або підлеглість і залежить від статусу, ролі й органу, який видає акт.

Так, у залежності від суб'єкта нормотворчості нормативно-правові акти поділяються на акти, які приймає: Верховна Рада України закони і постанови; Верховна Рада Автономної Республіки Крим постанови (з питань, що носять норматив-но-правовий характер) / рішення (з питань орга-нізаційно-розпорядчого характеру); Президент України укази (нормативні та ненормативні) / розпорядження; Кабінет Міністрів України по-станови і розпорядження; керівники міністерств і відомств нормативні накази, інструкції, роз-порядження, положення, вказівки міністра; Рада Міністрів Автономної Республіки Крим поста-нови, рішення і розпорядження; голови місцевих (обласних і районних) державних адміністрацій розпорядження; місцеві ради народних депутатів, їх виконавчі комітети рішення і нормативні постанови; керівники їхніх управлінь і відділень нормативні накази; адміністрація державних підприємств, установ, організацій нормативні накази, статути, положення та інструкції [3, с. 316].

Таким чином, розкриваючи систему норма-тивно-правових актів, якими урегульовано від-носини, що виникають із приводу організацій та проведення лотерей, вважаємо, що в залежності від масштабу діяльності слід поділяти на: акти Верховної Ради України; акти Президента України; акти органів виконавчої влади; акти місцевих органів влади.

Метою даної наукової статті є здійснення ана-лізу положень Закону України «Про державні ло-тереї в Україні».

Загально-теоретичні питання ліцензування та особливості провадження ліцензійної діяльності були предметом наукових пошуків таких фахівців, як: А. Альохін, Ю. Козлов, А. Шпомер, С. Жилінський, Ю. Тихомиров, Ж. Іонова, О. Олєйнік та ін. Окремими питаннями проблем випуску та проведення лотерей були предметом наукових пошуків В. Туманова та ін.

Конституцією України визначено, що виключ-но законами встановлюються правові засади і га-рантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання, а види і межі монополії визначаються виключно законами [4].

Базовим спеціальним нормативно-правовим актом, який встановлює основні засади державного регулювання лотерейної сфери в Україні з метою створення сприятливих умов для розвитку лотерейного ринку, виходячи з принципів дер-жавної монополії на випуск і проведення лотерей, забезпечення потреб державного бюджету, прав і законних інтересів громадян, є Закон України «Про державні лотереї в Україні». Разом із тим даний спеціальний акт має суттєві недоліки, що спричиняють виникнення правових колізій та прогалин із питань випуску, організації та проведення державних лотерей. Наразі спробуємо здійснити аналіз положень даного Закону та вка-зати на його недоліки, з метою внесення відповід-них пропозицій щодо його удосконалення.

По-перше, статтею 6 Закону задекларовано досить жорсткі вимоги до операторів державних лотерей. Так, однією з таких є те, що оператор лотерей повинен мати досвід випуску та прове-дення державних лотерей на лотерейному ринку України не менше 10 років. Вказане обмеження не поширюється на державні банки. Разом із тим, на нашу думку, дана норма підкріплює не лише принцип державної монополії, але й сприяє ви-никненню у сфері лотерейної діяльності принципу монополії існуючих суб'єктів господарювання, які вже здійснюють господарську діяльність пов'язану з випуском та проведенням державних лотерей. Адже наявність десятирічного досвіду роботи на лотерейному ринку мають одиниці, в більшості випадків (окрім державних банків) це суб'єкти, які вже здійснювали цю діяльність. І відповідно, в даній ситуації варто говорити про те, що отримати ліцензію на право зайняття господарською діяльністю з випуску та проведення лотерей мають лише ті суб'єкти, в яких ця ліцензія закінчується.

По-друге, норми даного Закону визначають, що в разі порушення правил організації та проведення лотерей до суб'єктів застосовуються санкції, в тому числі конфіскація грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої гри підлягає перерахуванню до Державного бюджету України. Разом із тим у даному акті взагалі жодним чином не визначено вимоги до нього, при цьому слід наголосити, що навіть у підзаконних нормативно-правових актах немає закріплених технічних та експлуатаційних вимог до нього. Саме тому, на нашу думку, є вкрай необхідним запровадити спе-ціальні вимоги до лотерейного обладнання та про-цедуру його оцінки відповідності чи міжнародної сертифікації (у тому числі міжнародної). Слід за-значити, що у світі на сьогодні існують міжнародні лабораторії та міжнародні стандарти сертифікації грального обладнання GLI, WLI, GSA, FAQ тощо. У той же час в Україні, на жаль, встановлені загальні вимоги до лотерейного обладнання (щодо електробезпеки, безпеки випромінювання, нормативів шуму тощо), які не дають можливості державі контролювати його придатність власне для проведення лотерей. На нашу думку, введення спеціальних вимог до лотерейного обладнання дозволить державі контролювати достовірність відображення ним процесу гри, повноту відобра-ження інформації про ставки та виграші в системі он-лайн контролю, неможливість стороннього втручання і впливу на результат гри, неможливість шахрайства тощо. Запровадження такої процедури також унеможливить використання грального обладнання (особливо ігрових автоматів) як лотерейного.

По-третє, ст. 3 Закону визначено принципи проведення лотерей. Однак дані принципи, на нашу думку, в більшій мірі стосуються безпосе-редньо держави та операторів і розповсюджувачів державних лотерей, при цьому поза увагою залишися положення, які передбачають використання відрахувань від проведення державних лотерей на фінансування соціальної сфери держави в на-прямках, визначених цим Законом, адже відра-хування від проведення державних лотерей здій-снюються операторами лотерей до спеціального фонду державного бюджету, як це визначено в за-конодавчих актах України. Маємо на увазі відра-хування на лікування онкохворих дітей, розвиток вітчизняної кінематографії, фізичної культури та спорту, туризму тощо [11; 12].

По-четверте, ст. 7 Закону визначено загальні засади організації державних лотерей, при цьому акцентовано увагу лише на ролі публічного суб'єкту (Мінфін та КМУ) та способі державного регулювання видачі ліцензії на випуск і прове-дення лотерей у порядку, визначеному законо-давством про ліцензування. У той же час даною нормою не зачіпаються питання обмежень в орга-нізації та проведенні лотерей, адже на сьогодні їх існує ціла низка. Так, наприклад, в Україні забо-роняється організовувати та проводити не визна-чені цим Законом види лотерей; забороняється організовувати та проводити недержавні лотереї без відповідної ліцензії; забороняється організо-вувати та проводити державні лотереї юридичним особам, які не мають статусу оператора державних лотерей.

По-п'яте, незрозуміло, чому законодавець за-лишив поза увагою визначення мети, завдань та принципів державної політики у сфері проведення лотерей. На нашу думку, це питання є вкрай важливим особливо в досліджуваній сфері, адже на сьогодні в досліджуваній сфері діяльності діє принцип державної монополії.

Здійснивши аналіз нормативно-правових актів, якими урегульовано дану діяльність, вважаємо, що мета державної політики у сфері лотерей полягає у визначенні фундаментальних правових засад створення в Україні ринку лотерей та його подальшого функціонування, а також регулювання цього ринку з боку держави.

Основними принципами державної політики у сфері лотерей є: забезпечення суспільних інтересів, пов'язаних із організацією і проведенням лотерей, соціальної спрямованості цієї галузі економіки; захист осіб, які не досягли 18 років, від втягування до участі в лотереї; захист прав і законних інтересів громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які беруть участь в організованих на території Україні лотереях; забезпечення однакових умов участі в лотереях для всіх гравців; забезпечення прав і законних інтересів операторів лотерей, гарантування прозорості їх господарської діяльності та створення конкурентного середовища; забезпечення незмінності строків дії ліцензії та розміру плати за ліцензію.

Водночас завданнями державної політики у сфері випуску та проведення лотереї є: 1) забезпе-чення державної монополії державних лотерей; 2) здійснення публічного адміністрування у сфері лотереї; 3) створення сприятливих умов для роз-витку лотерейного ринку, виходячи із принципів державної монополії на випуск і проведення лоте-рей; 4) забезпечення потреб державного бюджету, прав і законних інтересів громадян;5)виконання міжнародно-правових зобов'язань України щодо організації лотерей; 6) здійснення державного нагляду (контролю) у сфері лотерей.

Отже, вважаємо за необхідне доповнити Закон України «Про державні лотереї в Україні» Роз-ділом «Державна політика у сфері лотереї» та включити до нього Ст.*** Мета державної полі-тики у сфері лотереї; Ст.*** Завдання державної політики у сфері лотереї; Ст. *** Принципи дер-жавної політики у сфері лотереї.

По-шосте, Законом України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню те-роризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» визначено, що суб'єкти го-сподарювання, які проводять лотереї, є спеціаль-ним суб'єктом первинного фінансового моніто-рингу. Виконання обов'язків суб'єкта первинного фінансового моніторингу забезпечується суб'єк-тами господарювання, які проводять лотереї та азартні ігри, в тому числі казино, електронним (віртуальним) казино, під час здійснення фінансо-вих операцій, пов'язаних із прийняттям чи повер-ненням ставок або виплатою виграшів.

При цьому під первинним фінансовим моніто-рингом законодавець пропонує розуміти сукуп-ність заходів, які здійснюються суб'єктами пер-винного фінансового моніторингу і спрямовані на виконання вимог Закону України «Про запобіган-ня та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню те-роризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», нормативно-правових актів суб'єктів державного фінансового моніторингу, що включають, зокрема, проведення обов'язкового та внутрішнього фінансового моніторингу, тобто комплексу наукових, технічних, технологічних, організаційних та інших засобів, які забезпечують систематичний контроль (стеження) за станом та тенденціями розвитку у сфері лотереї.

У той же час Законом України «Про державні лотереї в Україні» визначені лише загальні по-ложення щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері лотерейної діяльності, при цьому зовсім ніякої уваги не приділено питанню здійснення фінансового моніторингу, суб'єктом якого є і оператори державних лотерей. За таких обставин моніторинг за виконанням гральними закладами та юридичними особами, які проводять будь-які лотереї вимог базового Закону в Україні, відсутній. Саме тому вважаємо за необхідне до-повнити Закон України «Про державні лотереї в Україні» ст. 13-1 «Фінансовий моніторинг» на-ступного змісту:

«Ст. 13-1 Фінансовий моніторинг

1. Суб'єкти господарювання, які проводять ло-тереї, є спеціальним суб'єктом первинного фінан-сового моніторингу.

2. Первинний фінансовий моніторинг здійсню-ється центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню роз-повсюдження зброї масового знищення.

3. Виконання обов'язків суб'єкта первинного фінансового моніторингу забезпечується суб'єк-тами господарювання, які проводять лотереї та азартні ігри, у тому числі казино, електронним (віртуальним) казино, під час здійснення фінан-сових операцій, пов'язаних із прийняттям чи по-верненням ставок або виплатою виграшів».

По-сьоме, незрозумілим по своїй правовій кон-струкції вбачається положення абз. 1 ч. 2 ст. 14 Закону: «2. До суб'єктів, які організовують або проводять на території України ігри, що відпові-дають визначенню лотереї, крім випадків, якщо така гра проводиться особою, яка одержала статус оператора державних лотерей, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі шістнадцяти тисяч мінімальних заробітних плат із конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої гри підлягає пе-рерахуванню до Державного бюджету України». З приводу змісту даної норми виникають питання: по-перше, навіщо нормотворець спочатку узагальнює всіх суб'єктів, а потім виокремлює суб'єктів операторів державних лотерей, адже цілком зрозуміло, що якщо суб'єкт має ліцензію на провадження господарської діяльності з випуску та проведення державних лотерей та проводить гру, що підпадає під визначення лотерея, то така діяльність є дозволеною, тобто законною; по-друге, якщо дана норма має назву «Відповідальність», то чому в ній не визначені окремо підстави відповідальності операторів державних лотерей та окремо розповсюджувачів державних лотерей; по-третє, дана норма має досить загальний зміст, адже не визначає підстави відповідальності і не вказує види юридичної відповідальності у сфері організації та проведення державних лотерей.

Саме тому пропонуємо викласти абз. 1 ч. 2 ст. 14 Закону України «Про державні лотереї в Україні» такій редакції:

«2. До суб'єктів, які організовують або про-водять на території України ігри, що відповідають визначенню лотереї, і при цьому не мають статусу оператора державної лотереї, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі шістнадцяти тисяч мінімальних заробітних плат із конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої гри підлягає перерахуванню до Державного бюджету України».

З метою забезпечення прозорості функціону-вання сфери лотерейної діяльності, збільшення надходжень до державного бюджету, належного захисту інтересів та прав громадян було прийнято Указ Президента України «Про деякі заходи щодо регулювання лотерейної діяльності» [5].

Даним актом було визнано за необхідне поси-лення державного регулювання лотерейної ді-яльності в Україні шляхом: 1) запровадження державної монополії на випуск та проведення ло-терей; 2) припинення проведення недержавних лотерей, у тому числі за рішеннями органів місце-вого самоврядування; 3) встановлення прозорих правил проведення лотерей та ефективного контр-олю за їх додержанням, недопущення проведення лотерей під час азартних ігор; 4) конкурсного відбору операторів лотерей, посилення контролю за їх діяльністю, встановлення вимог щодо міні-мального розміру власного капіталу таких опера-торів, їх ліквідності і платоспроможності.

Передбачено, що здійснення державної політи-ки у сфері випуску та проведення лотерей покла-дено на Міністерство фінансів України.

Таким чином, прийнятий базовий спеціальний Закон України «Про державні лотереї в Україні» є вкрай недосконалим. Однак його положення все ж таки регулюють відносини, що складаються у сфері лотерейного бізнесу в цілому. Норми даного акту забезпечують урегулювання в правовому полі відповідних відносин шляхом компромісу між інтересами держави, суспільства та бізнесу, заклавши основи і надавши можливість роботи над подальшим удосконаленням правового регу-лювання лотерейного ринку. Адже, не дивлячись на уявну незначущість, лотерея займає вкрай важливе місце в житті суспільства, будучи ле-гальної альтернативою нелегальної азартної гри, дозволяючи державі, з одного боку, обмежувати негативний вплив нелегальної азартної гри на на-селення, а з іншого, акумулювати значні кошти до державного бюджету.

Література

1. Лищук В.В. Основы права я / В.В. Лищук, О.А. Рузакова, С.М. Рукавишников. М., 2004. 370 с.

2. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия / Ю.А. Тихомиров. М. : Независимое издательство «Манускрипт», 1994. 230 с.

3. Скакун О.Ф. Теорія держави і права / О.Ф. Ска-кун. Х. : Консум, 2001. 656 с.

4. Конституція України від 28 черв. 1996 р. // Відо-мості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

5. Про деякі заходи щодо регулювання лотерейної діяльності : затв. Указом Президента України від 10.09.2002 № 813/2002 // Офіційний вісник України, 2002. № 37. Ст. 1731.

Размещено на Allbest.ru