Демократичні принципи в процесах державотворення виконують фундаментальну роль, тому побудова української держави та всіх її владних інститутів повинна відповідати багатьом критеріям, які диктує сучасний правовий світ. Щоб отримувати міжнародну підтримку, бути активним і рівнозначним членом міжнародних процесів, внутрішній політичний та економічний стан держави обов'язково повинен бути стабільним. Сьогодні велику частину процесів державотворення бере на себе народ країни через утворені політичні партії, а не окремі лідери чи групи людей, як це часто було в авторитарному минулому багатьох країн світу. Як зазначав Р. Дарендорф, демократія не може бути "правлінням народу" в буквальному розумінні. Народовладдя й самоуправління передбачають, насамперед, свободу вибору народом компетентних керівників, а також можливість народу впливати на них і в разі потреби замінювати їх більш гідними й компетентними [6].

Найефективніший спосіб народу впливати на процеси в демократичній державі - формування політичних партій, які, в свою чергу, за свою основну мету ставлять питання завоювання влади в правових межах і вплив на державотворчі процеси від імені народу. В Україні таке право визначено як у Конституції, так і в багатьох законодавчих актах.

Метою статті є дослідження механізмів, які потрібно впроваджувати в процес співпраці політичних партій та державної влади, адже ми звертаємо увагу на міжнародний досвід. Розглянуто, як політичні партії впливають на процес співіснування всіх органів влади. Визначено механізми, що, на наше переконання, є ефективними та могли б позитивно вплинути на процес розвитку української держави в майбутньому.

Політичні партії та їх вплив на державну владу привертали увагу багатьох науковців. Наприклад, С.М. Ліпсет, Дж. Сарторі та ін., досліджуючи діяльність політичних партій, називали важливою умовою ефективного державного управління двопартійну систему, а комбінацію президентської форми правління й багатопартійності вважали ускладненням для підтримки стабільної демократії. Проблема необхідних і достатніх умов для створення повноцінного інституту суспільства, за допомогою якого влада легітимним шляхом передається від однієї політичної сили до іншої, яким є політичні партії за умови демократичних режимів, цікавила, зокрема, М. Вебера, М. Вейнера, М. Дюверже, Дж. Лапаломбару. Становлення політичних партій у сучасних умовах посткомуністичних трансформацій досліджують Л. Кормич, В. Полохало, М. Примуш, А. Романюк, Ю. Шведа, Ю. Юдін та ін.

В українській науці наявні узагальнюючі праці, в яких висвітлено загальні аспекти діяльності політичних партій в Україні. Зокрема, це дослідження Л. Гонюкової, В. Ка - фарського, О. Радченко та ін. Питання діяльності політичних партій у системі владних відносин досліджували Л. Гонюкова, С. Здіорук, Т. Зінченко, К. Ісаєв, С. Топалова та ін.

Постійно зростаюча роль політичних партій у житті суспільства, ускладнення форм і методів їх діяльності зумовили необхідність їхньої інституціоналізації, тобто надання кожній конкретній партії статусу інституту, офіційно оформленого й визнаного державою. Це правове закріплення ролі та місця партій у політичній системі суспільства, регламентація порядку їх утворення та припинення діяльності, визначення їх внутрішньої структури й принципів роботи, вимог щодо ідеології та програм, урешті - порядку фінансування є досить новим явищем. Тривалий час політичні партії діяли поза межами правового регулювання з боку держави. Ні в конституції США, ні в поправках до неї зовсім не йдеться про політичні партії. Щоправда, на рівні штатів така регламентація існувала. В Європі перші кроки на цьому шляху зробила Великобританія в 1937 р. Загалом, у зарубіжних країнах законодавство щодо правової регламентації діяльності політичних партій почало розвиватися після Другої світової війни [1].

політична партія орган державна влада

Ускладнення форм і методів діяльності політичних партій щодо впливу їх на представницьку владу, а також зростання їх ролі в суспільстві закономірно зумовлюють їх юридичну інституціоналізацію.

Якщо конституції XIX ст. усіх провідних на сьогодні країн мовчали про політичні партії, то нині вони утворюють повноцінний конституційно-правовий інститут. Інституціоналізація політичних партій виявляється в двох взаємопов'язаних процесах: конституціоналізація - включення в конституцію основних принципів статусу партій; законодавча інституціоналізація, в результаті якої правове становище партій визначається законом детально.

Зазвичай законодавча інституціоналізація включає правове регулювання як низки базових елементів статусу політичних партій, так і важливих функціональних. До перших зараховують умови та порядок створення та припинення діяльності політичних партій, вимоги до ідеології та програмних положень партій, вимоги до їх організаційної будови та порядку діяльності, вимоги до фінансово-економічної бази партій. До других зараховують визначення місця й ролі партій у політичній системі та державному механізмі, а також визначення відносин із публічною владою, насамперед участі у виборах і в діяльності представницьких органів держави та місцевого самоврядування.

Як показує історія, за умов комуністичних однопартійних систем і, відповідно, авторитарних і тоталітарних політичних режимів правляча влада, всіляко наголошуючи на провідній ролі єдиної державної партії в суспільстві, часто уникала процесу регламентування статусу партії. Це означало, що публічна влада робила акцент на верховенстві партії над усяким законом, а отже, ніяких законодавчих кордонів її влади встановлюватися не могло. Звичайно, що в процесі становлення демократичних принципів у побудові оновлених урядів цей підхід нівелювався. Підтвердженням цього є той факт, що майже всі прийняті після Другої світової війни демократичні конституції містять у тому чи іншому обсязі положення про політичні партії. Конституційні принципи набувають конкретизації та розвитку в поточному законодавстві (в Німеччині, наприклад, у спеціальних актах про політичні партії та в законах про вибори). Таке законодавство розвивається й у країнах, де конституціоналізація політичних партій не мала місця.

Загалом бачимо, що визначення поняття політичної партії на рівні закону має важливі практичні наслідки для конституційно - політичної системи. Встановлене нормативне визначення партії вирішує першочергове питання про те, як суспільно-політичні організації можуть претендувати на статус "партії", яким чином вони можуть наділятися специфічними функціями та, відповідно, користуватися особливим, привілейованим статусом [5].

Якщо щодо процесу становлення партії в нашій державі є законодавчі напрацювання, то констатуємо, що відсутній механізм взаємодії партій та державної виконавчої влади. Йдеться про правовий механізм такої взаємодії, про юридичні наслідки партійних рішень для органів державної виконавчої влади. Далі в статті ми розглянемо приклади, коли в розвинутій демократичній державі сформовано законодавчі норми для вищезгаданої проблеми.

В Україні політичні партії не формують уряд, але домінують у Верховній Раді. Так вони впливають на прийняття політичних рішень у межах можливостей законодавчого органу. І парламентські, і президентські вибори слабо пов'язані з діяльністю виконавчої влади й неефективно діють як засіб зміни її політики. Верховна Рада України за Конституцією не формує Кабінет Міністрів. Президент за посадою не очолює виконавчу владу. Така конституційна колізія є наслідком ситуативного компромісу в боротьбі за вплив на Уряд.

У громадянському суспільстві країн розвиненої демократії відпрацьовано правові механізми взаємодії партій та державної виконавчої влади. В Україні під тиском низки факторів формується лише громадський механізм такої взаємодії політичних організацій та органів державної виконавчої влади. Як Президент і Голова Уряду України, так і голови місцевих державних адміністрацій консультуються з політичними партіями, проводять науково-практичні конференції, створюють з представників партій дорадчі органи тощо. З боку державних керівників такі заходи є справою добровільною. Ухвали таких заходів мають для виконавчої влади лише рекомендаційний характер. Керівники вдаються до таких заходів, керуючись міркуваннями політичної доцільності, прагнучи перемогти на виборах, створити політичний тиск на певні структури, намагаючись зняти соціальну напруженість і в інших подібних випадках.

Практика свідчить, що партії потрібні владі так само, як і влада потрібна партіям. Проте взаємодію цих двох інституцій необхідно ввести в правове поле.

Якщо аналізувати досвід країн розвиненої демократії у сфері формування механізмів співробітництва політичних партій і влади, то спочатку необхідно розібратися, яка форма республіки в тій чи іншій досліджуваній країні. Парламентсько-президентська чи президентська-парламентська форма республіки диктують свої базові принципи співвідношень усіх членів процесу державотворення.

Ми знаємо, що одним із завдань політичних партій є здійснення політичної влади, що можливе лише через представництво в органах саме виконавчої влади, бо саме лише представництво політичних партій у представницьких органах такої влади не дає. Навіть обрання Президента на партійній основі лише визначає загальний курс держави, але не інституціоналізує відносини між владою та населенням. Така інституціоналізація передбачає право партій на формування уряду.

Відсутність інституціоналізації відносин між владою та партіями характеризує президентську республіку, необхідною супутньою умовою якої є наявність жорсткого розподілу влади. Найкращим прикладом президентської республіки є США, де партії не мають представництва в органах виконавчої влади та несуть досить умовну відповідальність за державний курс Президента. Американські партії активно діють лише від виборів до виборів, а в перерві між виборами займаються організаційними справами. Навіть представництво в законодавчому органі - Конгресі чи Сенаті - дало американським партіям досить обмежені можливості безпосередньо впливати на державний курс США.

Наявність інституціоналізації відносин між партією та владою характеризує парламентську республіку або парламентську монархію, необхідною супутною умовою якої є відсутність жорсткого розподілу влади. До держав такого типу можна зарахувати більшість держав Європи, Канаду, Індію. Навіть у президентській Франції парламент бере участь у формуванні уряду. Звичайно, в типових парламентських республіках це виявляється повніше. В межах парламентської республіки політичні партії ведуть боротьбу не просто за місця в парламенті, а за право формувати уряд. Керівник урядової фракції або коаліції фактично має й законодавчу, й виконавчу владу. Політична відповідальність партії або блоку за державний курс є безумовною. Керівниками партії та держави при цьому є одне й те саме коло осіб. Так відбувається в Англії, Німеччині, Австрії, Канаді, Індії та в інших країнах.

Як зазначають С. Здіорук і В. Бичек щодо поняття "розподіл влади", то в умовах президентської республіки з її жорстким розподілом виконавчої та законодавчої влади до такого розподілу можна застосовувати поняття "виконавча влада" та "законодавча влада". В умовах парламентської республіки з її змішаною виконавчою та законодавчою владою варто застосовувати поняття "виконавча та законодавча гілки влади", а замість поняття "розподіл влади" краще використовувати поняття "розподіл владних функцій", що точніше відображає сутнісні характеристики відповідних інститутів і процесів [2].

Ще одна суттєва деталь. В умовах жорсткого розподілу влади (президентська республіка) велике значення має судова влада, яка рівнозначна виконавчій та законодавчій. Принцип противаги цих двох влад закладено із самого початку, що неминуче призводить до їхнього протистояння. Причому президент у президентській республіці не може розпустити парламент, вони змушені співіснувати. Так, президент США може контролювати парламент лише у випадку утворення партійної більшості в обох палатах, що на практиці трапляється рідко. В умовах жорсткого розподілу влади для збалансування впливу виконавчої та законодавчої влади та для вирішення можливих патових ситуацій існує судова влада.

В умовах змішаної виконавчої та законодавчої влади (парламентська республіка) судова гілка влади має менше значення, оскільки в цьому випадку противага між виконавчою та законодавчою гілками влади не передбачається, а тривале протистояння між ними практично неможливе. Існує несудовий механізм взаємного впливу виконавчої та законодавчої влади: з одного боку, парламент формує уряд, а з іншого - президент чи прем'єр-міністр мають можливість розпустити парламент.

Концепцію партії як керівної наради, що має свої переваги та недоліки, було вдало розроблено в США. Модель наради дає змогу партіям, по-перше, бути здатними розробляти програми, які вони зобов'язуються виконувати, а по-друге - мати достатню внутрішню згуртованість для забезпечення виконання своїх програм. Партії в Конгресі діють із значним ступенем автономії від своїх національних комітетів. Основними виборчими округами для національних комітетів є партійні організації штатів і президент, якщо партія порядкує в Білому домі. Таким чином, на відміну від парламентської системи, ті члени Конгресу, які не підтримують свого президента під час вирішальних голосувань, не ризикують втратити контроль над виконавчою владою чи наразитися на призначання нових виборів до Конгресу [4].

Загалом, роль політичних партій у системі державної влади США є парадоксальною. Партії мають обмежені можливості контролювати американські урядові установи. Тому партії впливають на уряд, але не домінують у ньому. їх роботі перешкоджає кілька причин конституційного та політичного характеру. Конституційні бар'єри, створені поділом влади й федералізмом, роблять дуже малоймовірною появу згуртованих партій із жорсткою дисципліною. Разом з тим, партії в Сполучених Штатах, як і в інших країнах конституційної демократії, обирають головних посадових осіб Конгресу, законодавчих органів штатів, Білого дому та штатів. Таким чином, вони справляють значний вплив на процес прийняття рішень на загальнодержавному рівні та на рівні штатів [3].

Як показує практика, партії не пов'язані жорсткою дисципліною, набагато легше справляються з хвилями протесту в межах традиційних державних механізмів, м'яко амортизуючи їх.

Оскільки до країн розвиненої демократії можна зарахувати не тільки США, а й більшість країн Європейського Союзу й не тільки, то логічним буде порівняння американської моделі взаємодії політичних партій з іншими. Наприклад, у Франції можна побачити суттєву різницю між організаційною структурою політичних партій цих країн і виконанням їх функцій. Дієздатність форми правління держави базується на гнучкій подвійній владній структурі та значною мірою залежить від коливання парламентської більшості.

Наочним прикладом може стати Федеративна Республіка Німеччини (далі - ФРН). Після закінчення Другої світової війни із формуванням антифашистського світогляду, розповсюдженням демократичних цінностей країна пройшла непростий етап державного будівництва.

Сьогодні ФРН є класичним прикладом парламентської демократії, заснованої на політичному плюралізмі, вільній конкуренції у виборах, у наданих правах політичним партіям, що створили правлячу більшість, у формуванні та контролю уряду, який підзвітний парламенту. Провідна роль належить партіям центристського спрямування - ХДС, ХСС, СДПН, ВДП, які забезпечили собі домінування на земельному й федеральному рівнях.

Визначальна роль партій в організації виборчого процесу та політичного життя в країні визначає й статус партійних фракцій у парламенті. Бундестаг ФРН є інституцією, де відбувається трансформація передвиборчих партійних програм у реальну політику уряду, але тільки за умови, що партійні фракції зможуть порозумітися між собою, утворити правлячу більшість [7]. Його ще називають "фракційним парламентом" [7], оскільки саме фракції є найважливішими підрозділами Бундестагу, що здійснюють керівництво процесом прийняття рішень, стабілізують відносини між урядом, партіями та громадськістю, мають визначальний вплив на волеутворення в парламенті.

В епіцентрі парламентської діяльності перебувають фракції, виконують посередницьку місію, створюють місток між окремим депутатом і всім парламентом, між своєю партією та її представниками в різних гілках влади, між партійними організаціями та парламентськими комітетами, між ЗМІ та політичними керівниками в парламенті та уряді, між виборцями й владою. Вони є посередниками в знаходженні балансу між різними інтересами, висновками експертів та загальноприйнятним рішенням, між політичною конкуренцією та досягненням консенсусу, тобто прийняттям ефективних і зрозумілих загальнодержавних рішень [9].

Історична особливість партійно-політичної системи Італії полягає в тому, що протягом кількох десятиліть після національного об'єднання та приходу до влади буржуазії (у блоці з поміщиками) тут не було буржуазних партій у точному сенсі слова, що мають власну програму й відповідним чином організовані в масштабі всієї країни. З часом їх почали замінювати дуже аморфні політичні течії чи окремі об'єднання, що виражали суто місцеві інтереси й були готові блокувати один одного без будь-яких вагомих причин.

Пролетаріат в Італії організувався в політичну партію раніше, ніж буржуазія, а перша справжня буржуазна партія (Народна) була створена лише в 1919 р. на базі масового католицького руху. При фашизмі вона, як і інші нефашистські партії, була заборонена й розпущена, а в період Опору відродилася під назвою Християнсько-демократичної та після Другої світової війни в межах сформованої в Італії багатопартійної системи зайняла місце провідної буржуазної партії. Але в цій системі їй протистоїть як майже рівна за впливом на виборців партія не соціал-демократична, а Італійська комуністична партія, тоді як усі інші партії набагато слабші за дві найбільші.

У таких європейських країнах, як Бельгія, Данія, Нідерланди, Фінляндія, сучасна партійна система навпаки відрізняється великою роздробленістю та відсутністю поляризації, що призводить до особливо нестійких багатопартійних коаліційних кабінетів або ж до створення також нетривалих урядів парламенту. А от для Швеції та Норвегії характерне значне й тривале переважання над усіма іншими не двох, а однієї партії. Ці дві країни є ідеальним прикладом для наслідування, адже формування уряду в них відбувається на базі інтересів нації. Підтвердженням цьому може бути дуже високий соціальний рівень життя населення з усіма привілеями та можливостями. Йдеться про систему, коли провідна партія має стійку позицію або навіть є абсолютною більшістю в парламенті, тобто уряд стає однопартійним. У Швеції Соціал-демократична партія, що була правлячою безперервно протягом 44 років, на виборах 1976 р. отримала лише відносну більшість голосів і поступилася в боротьбі за владу коаліції трьох буржуазних партій, але в 1982 р. знову повернулася в уряд як правляча [10].

Швеція та Норвегія демонструють один з найвищих рівнів політичної відповідальності перед електоратом. Політична відповідальність - це відповідальність суб'єктів політики за здійснення публічної влади. У системі вищих органів державної влади головним суб'єктом політичної відповідальності є уряд. Важливою складовою реалізації принципу політичної відповідальності є нормативно-правове закріплення чітких меж повноважень і персональної відповідальності за їх виконання.

У демократичних країнах на законодавчому рівні закріплено повноваження всіх гілок влади за рішення, які вони приймають. Тому громадянам не складно ідентифікувати, хто саме несе відповідальність за виконання тих чи інших політичних рішень. Кожна гілка влади має також чітку персоналізацію відповідальних за рішення суб'єктів: законодавча влада - коаліцію, виконавча влада - президента, судова - голову суду.

Політична відповідальність є інструментом, який забезпечує єдність дій усіх гілок влади з принципових питань державної політики та суспільного розвитку. І хоча вона істотно відрізняється від конституційно - правової, можливість її застосування закріплюється в конституціях як елемент системи "стримувань та противаг".

Як зазначає Р. Жмудський, у політично структурованому демократичному суспільстві громадяни досить повно й усебічно поінформовані про те, які політичні сили представлені у сфері державного управління та є відповідальними за стан справ у суспільстві, хто персонально несе відповідальність за прийняті рішення, визначає зміст, форму та способи використання державної влади, з ким суспільство має пов'язувати як позитивні, так і негативні наслідки управлінської діяльності. У разі неналежного виконання політичними силами владно-управлінських повноважень настає політична відповідальність у вигляді відмови в довірі їм з боку громадян на чергових (або дострокових) виборах. Отже, політична відповідальність є одним із видів публічної відповідальності, що настає за неспроможність органів державної влади та посадових осіб розробляти та втілювати в життя політику, яка відображає прогресивні напрями розвитку суспільства, максимально необхідні для блага людей [8].

У процесі еволюційного розвитку демократичні країни виробили спеціальні механізми інституційного забезпечення політичної відповідальності, які дають змогу приводити у відповідність із суспільними очікуваннями персональний склад і зміст діяльності державно-управлінської системи. Так, зокрема, в конституціях усіх без винятку парламентських республік закріплено інститут політичної відповідальності уряду.

Висновки