Этапы становления государственной жилищной политики в контексте реализации социальных задач государства в сфере обеспечения граждан России доступным и комфортным жильем

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Этапы становления государственной жилищной политики в контексте реализации социальных задач государства в сфере обеспечения граждан России доступным и комфортным жильем

Миникеева Л.О.

аспирант Московского государственного

университета им. М.В. Ломоносова

Предметом исследования является государственная жилищная политика как инструмент обеспечения конституционного права граждан России на жилище. С целью проследить процесс становления и развития российской жилищной политики рассматриваются основные этапы ее реализации за период 1917-2015 гг., анализируются характерные для каждого периода экономические и административно-правовые инструменты обеспечения населения жильем, их эффективность и изменения в ходе исторического развития. Определяются направления дальнейшего совершенствования и возможные трудности на пути формирования жилищной политики в России

Ключевые слова: жилищная политика, жилье, жилищная обеспеченность, социальная политика, приоритетные национальные проекты, жилищное строительство

Обеспечение граждан жильем традиционно является одной из важнейших социальных задач, стоящих перед государством. Так, в п.1 11-й статьи Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН, провозглашается, что участвующие в Пакте государства признают право каждого на достаточный уровень жизни для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни [1]. Уникальность жилья как экономического блага состоит в том, что являясь одним из наиболее дорогостоящих товаров, приобретаемых человеком, жилье одновременно представляет собой товар первой необходимости, сравнимым с пищей, водой, одеждой и обеспечивающим дальнейшее существование человека и удовлетворение остальных потребностей.

Удовлетворение потребности граждан в жилье, ввиду сложности и специфичности жилища как товара особого рода, потребление которого вызывает значительные социальные и экономические последствия, невозможно без активных действий государства и требует скоординированных усилий власти и общества.

Необходимость разработки целенаправленных и системных действий органов государственной власти в решении жилищного вопроса обуславливает возникновение и реализацию государственной жилищной политики. Несмотря на то, что практический опыт ее формирования имеет более чем двухсотлетнюю историю [2, с.18], вопрос о подходах к формированию мер по решению жилищного вопроса по-прежнему остается актуальным.

Воспроизводство и использование жилищного фонда находятся на стыке экономического, социального и демографического дискурсов, затрагивает как частную, так и общественную сферы. Жилищная политика может выступать как часть социальной политики, ввиду того, что право человека на достойное жилье является одним из фундаментальных прав человека, а обязанность обеспечения реализацию этого права признана одной из ключевых социальных задач государства, закрепленных в международном законодательстве. Так, в рекомендациях Международной Организации Труда определено, что «целью национальной политики должно быть содействие в рамках общей политики жилищного строительства строительству жилых домов и введению соответствующего коммунального обслуживания с целью обеспечения всех трудящихся и их семей соответствующим удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями» [3].

Несмотря на высокую социальную значимость жилищного вопроса, включение жилищной политики в сферу социального обеспечения граждан в большинстве стран представляется спорным. Жилищный сектор является очень ресурсоемкой областью народного хозяйства, непосредственно связанной с такими отраслями экономики как производство строительных материалов и конструкций, энергетика, коммунальная и транспортная инфраструктура, производство бытовой техники и товаров длительного спроса и т.д. В развитых странах жилой фонд составляет от 20% до 45% воспроизводимого национального богатства [4, с. 226-238]. Инвестиции в жилищное строительство в таких странах как Германия, Финляндия, Канада превышают треть всех вложений в основной капитал страны [5, с. 98]. Таким образом, будет справедливым полагать, что в силу высокой степени интегрированности жилищного сектора в структуру экономики и его особой значимости, жилищная политика чаще всего рассматривается как направление не социальной, а экономической политики.

Этапы реализации государственной жилищной политики в России. Проблема поиска «золотой середины», позволяющей увязать экономические интересы участников жилищных отношений с обязанностью государства выполнять социальные обязательства перед гражданами по обеспечению их прав на жилье является одним из наиболее актуальных и дискутируемых вопросов на сегодняшний день. Особенную значимость этот вопрос приобретает с точки зрения рассмотрения российского опыта реализации жилищной политики, так как за последние сто лет наша страна прошла путь от полного обеспечения жильем всем граждан вне зависимости от их социального и финансового статуса до практически устранения государства из процессов жилищного обеспечения населения. Такая трансформация не могла не оказать влияние на общественное мнение и оценку гражданами роли государства в решении жилищного вопроса. Профессор Университета Аризоны (США) Дж. Зависка (Jane R.Zavisca) в своем исследовании приводит следующие данные: почти 90% населения России считают, что государство обязано помогать семьям, которые нуждаются в улучшении своих жилищных условий, а большинство считают, что единственный способ улучшить ситуацию на жилищном рынке -- это меры государственного воздействия, такие как контроль цен на жилье и субсидии гражданам [6, С.128]. Повышенные ожидания граждан государственной поддержки в решении жилищного вопроса и признание своей неспособности его решить самостоятельно с помощью собственных или заемных средств свидетельствуют о том, что в настоящее время государственная политика слабо связана с текущей ситуацией на жилищном рынке и не отвечает имеющимся запросам населения.

По нашему мнению, в историческом процессе формирования жилищной политики в России целесообразно выделять пять периодов:

1. Довоенный период (1917-1940 гг.);

2. Послевоенный период (1945-1970 гг.);

3. Период 1970-1980-х гг. и период Перестройки;

4. Период либеральных реформ 1990-е гг. -- 2005 гг.;

5. Современный этап (2005-2015 гг.).

В рамках каждого периода нами была предпринята попытка выявить основные предпосылки, цели жилищного регулирования на соответствующем этапе развития, используемые механизмы и достигнутые результаты.

Этап 1. Довоенный период (1917-1940 гг.).

Сложившаяся на данном этапе социально-экономическая ситуация может быть охарактеризована с точки зрения двух ключевых аспектов. С одной стороны, преобладание аграрного уклада экономики и высокая доля сельского населения страны, а с другой -- ускоренная индустриализация, рост городов и необходимость быстрого обеспечения трудящихся жильем. Приоритет строительства индустриальных гигантов и военно-промышленных производств обусловил цель жилищной политики этого времени -- обеспечение рабочих минимально необходимыми жилищными условиями. Для достижения указанной задачи были приняты следующие меры:

- огосударствление имеющегося жилого фонда («Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» [9, с.220] и Декрет «Об отмене прав частной собственности на недвижимости в городах» [10];

- уплотнение проживания и вселение нуждающихся в квартиры с «избыточной» площадью;

- передача функций по строительству и содержанию жилищного сектора на муниципальный уровень, а также производственным организациям и государственным учреждениям, ответственным за обеспечение жильем своих сотрудников.

Результатами такой политики стали ликвидация частной собственности на жилье и появление квартир «коммунального типа»; был установлен минимальный норматив площади в 8 кв. м на человека, который затем на долгое время стал стандартом жилищного строительства. За 20 лет -- с 1917 по 1937 гг. -- в СССР было построено 54 млн кв. м жилья, что составляет около 4 млн кв. м в год [7, с. 22]. Таким образом, можно сделать вывод, что жилищная политика на данном этапе рассматривалась как вспомогательный элемент промышленного развития, способствующий скорейшей реализации цели ускоренной индустриализации советской экономики.

Этап 2. Послевоенный период (1945-1970 гг.)

В ходе Великой Отечественной войны было разрушено более 1700 городов и 70 тыс. деревень, без жилья осталось более 25 тыс. человек. Это усугубило и без того сложную жилищную ситуацию -- в растущих промышленных городах увеличивалась численность рабочих, проживающих в бараках и коммуналках, возникали вспышки социальных болезней и беспорядков. Социальное неравенство и появление недовольства среди населения усиливалось из-за высокой стоимости жилищного строительства и медленных темпов возведения домов в стиле «ампир» и «сталинского барокко», а также распределения построенного жилья между политической и технической элитой.

Перед государством стояли задачи восстановления разрушенного войной жилого фонда и ликвидации недостатка в жилье среди рабочих в городах и крестьян в сельской местности. Было решено, что жилищное строительство должно быть менее дорогим и соответствовать темпам роста промышленности и объемам притока рабочей силы из деревни в город. Для снятия социального напряжения и ликвидации бараков и коммуналок была поставлена цель обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой.

Реализация указанных задач была осуществлена в рамках развертывания полномасштабного комплекса мероприятий, среди которых можно выделить следующие:

- формирование качественно новой жилищной политики, основанной на массовой индустриальной застройке [11];

- отказ от «архитектурных излишеств» в строительстве [12, с.2-9];

- рост производства строительных материалов и конструкций, ДСК;

- развитие кооперативного строительства.

Результат таких мер проявился в рекордном количестве построенного жилья: за десять лет с 1946 по 1956 гг. было построено и восстановлено 300 млн. кв.м. жилья, за период с 1959 по 1963 гг. построено в 3,16 раз больше жилья, чем за период 1918-1940 гг. Необходимо отметить, что более трети современного жилищного фонда России было возведено в 1940-1970- х гг. [13, с.20]. Государству удалось преодолеть нарастающий кризис в жилищной сфере и снять социальную напряженность, была в значительной степени реализована задача посемейного заселения квартир, сократилось число проживающих в бараках и коммуналках. Несмотря на то, что построенное жилье в большей степени отвечало функциональным и техническим, нежели эстетическим требованиям, жилищная политика данного периода продемонстрировала свою социальную направленность и ориентированность.

Этап 3. Период 1970 -- 1980-х гг. и период Перестройки

Период бурного жилищного строительства 1940-1970-х гг. стал причиной появления таких тенденций как «социальное иждивенчество» и перекладывание всей нагрузки по строительству и содержанию жилья на государство. Снижение частной и кооперативной инициативы граждан по строительству и эксплуатации домов вызвали снижение темпов жилищного строительства. Большое количество «очередников» на получение нового жилья и система его распределения создавали предпосылки для злоупотреблений и коррупционных схем, снижения качества государственного администрирования в жилищной сфере.

Основными задачами на данном этапе стали реформирование сферы ЖКХ и развитие индивидуального и кооперативного строительства. Разрабатывался вопрос обеспечения возможности получения жилья в частную собственность. В 1986 г. была поставлена цель обеспечения каждой семьи отдельной квартирой в 2000 г.

Основными инструментами жилищной политики стали административно-правовые механизмы, такие как принятие Закона «О кооперации в СССР» (1987 г.), Постановления ЦК КПСС «О мерах по ускорению развития жилищной кооперации» (1987 г.), что создавало правовое поле для развития частной инициативы граждан. Был принят Закон «О собственности в СССР», закрепившего возможность гражданских правоотношений в жилищной сфере, а также возможность привлечения граждан к управлению жилым фондом.

Принятых действий оказалось недостаточно для того чтобы позволить государству в полной мере выполнять все возложенные обязательства по строительству и содержанию жилого фонда. Жилищная политика на данном этапе приобрела двойственный и противоречивый характер: с одной стороны устранение инициативы граждан из жилищной сферы благодаря обещаниям предоставить всем семьям жилье к 2000 г. и поддержка системы распределения жилья, с другой -- стимулирование частного и кооперативного строительства.

Этап 4. Период либеральных реформ 1990-е гг. -- 2005 гг.

Начало данного этапа сопровождалось крайне тяжелой социальной ситуацией в стране. Финансово-экономический кризис, социальная нестабильность и общий упадок уровня социально-экономического развития общества стали причиной того, что в 1992-2001 гг. 30% населения России находились за чертой бедности. На начало 1991 г. в очереди на жилье состояло более 14,5 млн семей (24% от общего числа семей).

Ключевой задачей жилищной политики стала разработка правовой базы для формирования гражданских правоотношений в сфере жилья и развития свободного рынка жилья. Для этого был принят Закон «О приватизации жилищного фонда в России» [14] и проведена реформа оплаты жилья и коммунальных услуг. Для стимулирования платежеспособного спроса на жилье было решено создать в России систему ипотечного жилищного кредитования по американской модели, в связи с чем было учреждено Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) и принят Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [15].

По итогам данного этапа большая часть российских граждан лишилась возможности получить поддержку государства в улучшении жилищных условий, а жилье выросло в цене в среднем в 6 раз по сравнению с 1989 г. [7, с. 107]. Полностью трансформировалась структура собственности на жилье в пользу частного владения. Важнейшим итогом этого периода стало формирование предпосылок развития системы ипотечного кредитования.

Этап 5. Современный этап (2005-2015 гг.)

Современный этап жилищной политики может быть охарактеризован следующими задачами, стоящими перед государством:

- стимулирование платежеспособного спроса населения через интенсивное развитие системы ипотечного кредитования;

- обеспечение роста объемов вводимого жилья (снижение административных процедур, количества согласований, упрощение получения земельного участка);

- стабилизация рынка жилья;

- повышение прозрачности и снижение рисков операций с недвижимостью;

- реализация социальных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Наиболее значимым событием в управлении жилищным сектором на данном этапе стало принятие Жилищного и Градостроительных кодексов РФ, что стало свидетельством перехода жилищных отношений на новый, соответствующий рыночным реалиям, уровень. Вторым по значимости событием стал запуск Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России» на 2002-2010 гг., который закрепил реализацию социальных обязательств государства перед отдельными группами граждан и установил планы по увеличению объемов жилищного строительства, повышению доступности жилья, увеличению объемов ипотечного кредитования.

Результатом реализованных мер стал ежегодный прирост объемов вводимого жилья. В 2014 г. введено 81 млн кв. м жилья, рост к 2013 г. составил 15% [16]. Ипотечные кредиты в 2013 г. были выданы 825 тыс. семей, получила свое развитие система мер по минимизации рисков граждан, участвующих в жилищном строительстве на правах долевого участия. Для стимулирования предложения на жилищном рынке разработан исчерпывающий список административных процедур, необходимых для реализации проектов жилищного строительства, повысилась прозрачность процесса получения земельных участков и подведения коммунальных систем.

Проведенный анализ этапов развития жилищного регулирования в России позволяет нам отметить большое разнообразие используемых инструментов и механизмов, а также наличие нескольких сменяемых друг друга моделей и типов жилищной политики. Так, для до перестроечного периода характерно преобладание патерналистской или социально-демократической модели, которая затем в 90-х гг. 20 века резко сменилась на либеральную. Ключевым документом, после принятия которого стало очевидно, что возврат к господствующей системе «раздачи жилья» как основного инструмента регулирования жилищного вопроса невозможен, стала первая государственная целевая программа «Жилище», утвержденная Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 20 июня 1993 г. [17] и ознаменовавшая качественный переход в жилищной политике государства, заключающийся в значительном ограничении социальных обязательств государства. С этого времени в дальнейших нормативных актах государство оставляло за собой обязанность обеспечивать жильем лишь наиболее нуждающиеся и социально незащищенные группы граждан, предоставляя остальным самостоятельно разрешать жилищную проблему без государственной помощи.

Существенные изменения произошли и в количестве социальных групп, обеспечение жильем которых прежде входило в обязанность государства. Так, были исключены такие группы как рабочие и служащие, длительное время добросовестно проработавшие в сфере производства, семьи при рождении близнецов, матери, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетные матери, а также матери-одиночки. Ликвидировано право на предоставление жилья учителям и педагогическим работникам школ и профессионально-технических учебных заведений. Исключение данных групп граждан из перечней категорий, нуждающихся в предоставлении жилья либо в содействии государства в улучшении жилищных условий, привело к тому, что большая часть населения страны лишилось возможности когда-либо разрешить жилищный вопрос ввиду невозможности самостоятельно заработать или накопить необходимые средства на приобретение жилья. Так, в 2014 г. доля семей, имеющих возможность приобрести жилье на рынке с помощью собственных или заемных средств, по данным экспертов, составляла лишь 27% [8, с.7]. Примерно такое же количество граждан могло позволить себе самостоятельно обзавестись жильем (построить своими силами или купить) без помощи государства в 1953 г. [7, с.35]. Указанные факты могут свидетельствовать о том, что за последние 60 лет государственная жилищная политика в России не приблизилась к реализации права каждого человека на доступное жилье. В свою очередь количество семей, самостоятельно способных обеспечить себя жильем, с нашей точки зрения, может рассматриваться как показатель эффективности государственных мер по решению жилищного вопроса граждан и эффективности социальной и экономической политики государства в целом. Несмотря на то, что в литературе по данной проблематике часто можно встретить мнение о том, что в сознании уже нескольких поколений граждан России утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому благу, представляется очевидным, что в данной ситуации государство должно обеспечить не только условия улучшения своих жилищных условий тем слоям населения, которые способны сами решить жилищный вопрос, но и той части общества (в нашем случае, это 70% населения), которые в силу тех или иных причин не имеют такой возможности. Именно такая государственная жилищная политика будет свидетельствовать о высоком уровне развития общества и реальной, а не декларативной социальной направленности экономики.

государственная жилищная политика

Литература

1. Официальный сайт Организация объединенных наций. [Электронный ресурс] URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml

2. Энгельс Ф. К жилищному вопросу. -- М.: Либроком, 2012. -- С. 18.

3. Рекомендация № 115 Международной организации труда «О жилищном строительстве для трудящихся». Принята в г. Женеве 28.06.1961 на 45-й сессии Генеральной конференции МОТ. [Электронный ресурс] URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT&frame=200&n=5145&req=dochttp://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT&frame=200&n=5145&req=doc

4. Рекитар Я.А. Факторы реализации инвестиционного потенциала России // Жильё: комплексный взгляд / Под общ. ред. В.М. Агапкина. Науч. ред. А.В. Черняк, В.З. Черняк. -- М.: А.В.Ч., 2001. -- С.226-238.

5. Строительство в России. 2014: Стат. сб. / Росстат. -- M., 2014. -- С.98.

6. Zavisca, Jane R. Housing the new Russia // New York: Cornell University Press, 2012. P.128.

7. Коняхин. Г.В. Жилищная политика в России в XX веке: аналитическая ретроспектива: Монография. -- М.: Изд-во МГОУ, 2011.

8. Жилищная политика и экономика в России: результаты и стратегия развития / Н.Б.Косарева, Т.Д. Полиди, А.С. Пузанов. -- М.: НИУ ВШЭ, 2015.

9. Ленин В.И. Полн. собр. соч. -- 4-е изд. М., 1975. -- Т. 54. С.220.

10. Декрет «Об отмене прав частной собственности на недвижимости в городах» // СУ РСФСР. -- 1918. -- № 62. Ст. 674.

11. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства в СССР» // СП СССР. 1957. № 9. Ст. 102.

12. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 года № 1871 «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» // Советская литература. -- 1983. -- С. 2-9.

13. Жилищное хозяйство в России. 2013: Стат. сб./ Росстат. -- M., 2013. С. 20.

14. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 16.10.2012) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11.07.1991, № 28, ст. 959

15. Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ. -- 20.07.1998. -- № 29. Ст. 3400.

16. О жилищном строительстве в 2014 году [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d05/19.htm

17. Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -- 1993. -- № 28. -- Ст. 2593.

Размещено на Allbest.ru