Совершенствование функционирования государственно-частного партнерства в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование функционирования государственно-частного партнерства в России

Мулява С.В. аспирант кафедры экономики Красноярского института железнодорожного транспорта Иркутского государственного университета путей сообщения (г. Красноярск),

Аннотация

В статье исследованы причины неполноценной реализации проектов государственно-частного партнерства в России, в частности отсутствие необходимых правовых норм о ГЧП. Рассматривается целесообразность отображения различных правовых форм и механизмов взаимодействия публичного и частного партнеров, единой терминологии в сфере ГЧП на уровне федерального законодательства в целях интенсификации инвестиционных процессов в России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, федеральное законодательство, публичный партнер, частный партнер, инвестиции

Повышение эффективности государственных инвестиций стало одним из ключевых аспектов, отраженных в «Стратегии-2020» -- обновленном варианте «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (КДР)». В то же время существующие на сегодняшний момент бюджетные ограничения не позволяют осуществлять достаточное финансирование всех насущных инфраструктурных и социально-значимых проектов за счёт исключительно средств бюджета. Актуальность привлечения дополнительных источников финансирования в данную сферу экономики не вызывает сомнений. Важнейшим инструментом развития экономики, имеющим неоспоримый социально-значимый эффект является механизм государственно-частного партнерства.

Цель данной статьи: рассмотреть варианты расширения возможностей функционирования государственно-частного партнерства в России посредством совершенствования механизма государственного регулирования.

Термин «государственно-частное партнёрство» является дословным переводом английского термина «public-private partnership (PPP)», употребляется в широком смысле для обозначения любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса.Стоит отметить, что в России, как и за рубежом в целях акцентирования ведущей роли частного бизнеса иногда используется термин «частно-государственное партнерство». По мнению автора, для более полной передачи сущности и содержания этого понятия целесообразно применять термин только в виде «государственно-частное партнерство». Данный подход к терминологии позволит отразить ведущую роль государства в этом механизме, его общественную направленность, а также подчеркнёт главную цель партнерства -- удовлетворение государственных интересов.

«Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом. Активно ГЧП в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX-XX веков, особенно для строительства железных дорог» [1].В настоящее время мировыми лидерами в сфере государственно-частного партнерства являются Великобритания, Франция и Германия.

На рис. 1 отражено количество соглашений государственно-частного партнерства в Европе в 2010 году [2].

Рис. 1. Количество соглашений ГЧП в Европе в 2010 году по странам

По количеству соглашений ГЧП в Европе бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 года приходится 44 сделки из 112, что составляет 39% проектов ГЧП в целом по Европе. В 2010 году во Франции было реализовано 19 проектов на сумму 1,8 млрд евро -- 17% от общего числа европейских ГЧП-проектов. Германия находится в данном рейтинге на третьей позиции -- её доля составила 13%.

Развитие же ГЧП в России сдерживается, прежде всего, отсутствием проработанного законодательства на федеральном уровне и механизмов долгосрочного финансирования. Так, по данным социологического исследования, приведенным на заседании профильного совета Торгово-промышленной палаты РФ 17.09.2013 г. директором департамента информационной политики Центра развития ГЧП 92% опрошенных предпринимателей считают малоэффективным взаимодействие государства и бизнеса по вопросам ГЧП, а 67% респондентов выступают за единую методологию для всех субъектов РФ [3]. В то же время, по данным компании Ernst&Young 74.6% частных инвесторов, оценивая значимость основных препятствий на пути более широкого применения ГЧП в России, признали таковыми неполноту и несовершенство законодательной базы [4]. Все вышеизложенное ещё раз свидетельствует о необходимости закрепления всех базовых понятий и принципов функционирования государственно-частного партнерства на уровне федерального законодательства, несмотря на то, что на сегодняшний день существует больше 60 региональных законов, регламентирующих осуществление проектов ГЧП.

Стоит отметить, что впервые в российском законодательстве этот термин появился в Законе от 25.12.2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Также регулируют сферу ГЧП:- Федеральный закон от 27.07.2005 г. №115-ФЗ « О концессионных соглашениях»;- Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;- Федеральный закон от 30.12.1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»;- Бюджетный кодекс РФ;- Земельный кодекс РФ;- Гражданский кодекс РФ;- Налоговый кодекс РФ.

Таким образом, несовершенство законодательной базы, отсутствие единого понятийного аппарата существенно затрудняют полноценную реализацию проектов на региональном и муниципальном уровнях. Необходимость Федерального закона о ГЧП широко обсуждается на различных уровнях с середины 2000-х г. И только 26.04.13 г. Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект от 25.06.12 г. № 238827-6 «О государственно-частном партнерстве». Одной из целей данного закона является «привлечение инвестиций в экономику РФ путем объединения ресурсов и компетенций публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных сферах экономики» [5].

По мнению автора, важнейшим преимуществом этого законопроекта должно стать закрепление на уровне федерального законодательства единой терминологии в сфере государственно-частного партнерства. В частности, проект закона содержит определение этого понятия: «ГЧП -- долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов» [5].

Вместе с тем, необходимо отметить некоторые несовершенства вышеуказанного законопроекта. В частности, не отражены все возможные формы сотрудничества, широко используемые в мировой практике. Представленные в ст.5 законопроекта формы участия публичного и частного партнеров в проектах ГЧП весьма расплывчаты и не позволяют бизнесу полноценно использовать все преимущества данного механизма, широко применяемые за рубежом. При этом не отражены все возможные комбинации функций, выполняемых частным партнером:- проектирование;- финансирование;- строительство;- реконструкция;- модернизация;- эксплуатация;- техническое обслуживание [6].А ведь, по мнению автора, именно объем полномочий и характер распределения рисков между партнерами является важным критерием, позволяющим бизнесу использовать весь накопленный мировой практикой опыт реализации проектов ГЧП.

Очевидно, что для повышения эффективности использования данного инвестиционного инструмента необходима его законодательно закрепленная на федеральном уровне классификация на основе единых критериев. Одной из таких основных характеристик должны стать механизмы взаимодействия публичных и частных партнеров:ВОТ -- Build, Operate, Transfer (строительство, управление, передача) - классический вариант концессионного соглашения. Объект создается за счет концессионера, эксплуатируется им в течение срока, необходимого для окупаемости инвестированных средств, затем инфраструктурный объект возвращается государству. То есть, частный партнер обладает полномочиями эксплуатировать объект в течение срока договора без права собственности на него. Собственник-государство.

ROT -- Rehabilitate, Operate, Transfer (реконструкция, управление, передача). Модификация предыдущей схемы. Отличие заключается в том, что соглашением предусматривается реконструкция уже существующего объекта.

BOOT -- Build, Own, Operate Transfer (строительство, владение, управление, передача). В отличие от первой схемы право собственности на объект принадлежит частному партнеру в течение срока действия контракта.

BTO -- Build, Transfer, Operate (строительство, передача, управление). Концессионер после завершения строительства передает объект в собственность государству. Частный партнер обладает правом пользования объектом с целью возмещения издержек и получения прибыли.

BOO -- Build, Own, Operate (строительство, владение, управление). Этот механизм предполагает то, что по истечении срока действия соглашения объект не передается государству, а остается в распоряжении частного партнера.

BBO -- Buy, Build, Operate (покупка, строительство, управление). Восстановление существующего объекта государство продает бизнесу, который осуществляет необходимые для повышения эффективности управления совершенствования.

BOMT -- Build, Operate, Maintain, Transfer (строительство, управление, обслуживание-передача). Модификация механизма ВОТ, предусматривающая ответственность частного партнера за содержание и ремонт объекта.

DBOOT -- Design, Build, Own, Operate, Transfer (проектирование, строительство, владение, управление, передача). В дополнение схемы ВООТ частная компания несет ответственность за проектирование объекта.

DBFO -- Design, Build, Finance, Operate (проектирование, строительство, финансирование, управление). Особенность заключается в ответственности частного партнера за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

BOLT -- Build, Own, Lease, Transfer (строительство, владение, передача объекта в аренду, передача прав собственности по завершению сроков аренды). Особенностями данной модели являются:-- объект инфраструктуры создается за счет инвестора и закрепляется за ним на праве собственности, после чего передается в аренду для целей эксплуатации с последующим (после полного возмещения инвестиционных затрат) переходом права собственности на объект публичному партнеру;- эксплуатация осуществляется оператором;- возмещение инвестиционных затрат за счет арендных платежей;- риски строительства и эксплуатации разделяются между участниками [7].Данная рекомендация по использованию международной классификации позволит привлечь в сферу реализации проектов государственно-частного партнерства и иностранных инвесторов.

Также необходимо отметить, что в международной практике инициатором проектов могут быть и частные партнеры. Данное положение должно быть отражено и в российском законодательстве, регулирующем реализацию государственно-частного партнерства.

По мнению автора, другим признаком классификации должны стать правовые формы ГЧП, а именно:

1. государственные контракты;

2. аренда (в форме договора аренды или лизинга);

3. концессионные соглашения;

4. соглашения о разделе продукции;

5. контракты жизненного цикла (КЖЦ).

Заключение государственных контрактов регулирует Федеральный закон №94-ФЗ. Согласно нему, государственный или муниципальный контракт -- договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. При этом контракты заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ [8]. правовой партнерство законодательство инвестиционный

Если рассматривать государственные закупки в разрезе номенклатуры, то работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства, автомобильных дорог общего пользования, временных построек составили за период с 01.01.2013 по 24.10.2013 гг. 39.89% (1 469 675,8 млн руб. от общего числа закупок за этот же период в размере 3 684 241,9 млн руб.). Рейтинг заказчиков возглавляет Федеральное космическое агентство с суммой контрактов за 2013 г. 83 517,3 млн руб., на втором месте -- Министерство промышленности и торговли РФ, заключившее контракты на сумму 82 883.1 млн руб., на третьем -- Министерство обороны РФ с контрактами на сумму 80 705.9 млн руб. [9]

Особенность арендных отношений между публичным и частным партнером заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача государственного или муниципального имущества бизнесу во временное пользование и за определенную плату. В случае договора лизинга частный партнер имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.

Концессия (от лат. concessio - разрешение, уступка) -- соглашение, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (конценденту), осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концендент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом для осуществления указанной деятельности [10].

Согласно Федеральному закону №225-ФЗ, регулирующему правовые основы данных отношений, соглашение о разделе продукции -- договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществлять проведение указанных работ за свой счет и на свой риск [11].

Частный случай концессионного соглашения КЖЦ целесообразно рассматривать как особую форму ГЧП, так как концессия подразумевает в качестве концендента исключительно государство или муниципальное образование. В свою очередь, контракты жизненного цикла получили широкое распространение в практике различных инфраструктурных компаний, например, ОАО «РЖД». Исполнитель проекта финансирует, строит, эксплуатирует объект в течение жизненного цикла, осуществляя обслуживание, в том числе ремонт. А публичный партнер компенсирует услуги по предоставлению объекта в пользование. Эта форма ГЧП идеальна в условиях бюджетного дефицита. Впервые такие контракты были заключены в Великобритании ещё в 1992 году. Стоит отметить, что применительно к КЖЦ в разных странах используется своя терминология.

В Великобритании-PFI (частная финансовая инициатива), во Франции -- партнерские контракты, в Скандинавии -- DBFM (дизайн-строительство-финансирование-обслуживание). За 20 лет в Европе было заключено более 1400 контрактов жизненного цикла на общую сумму 260 млрд евро. Как правило, КЖЦ применяются в строительстве объектов транспортной инфраструктуры, в том числе при возведении высокоскоростных магистралей (ВСМ). Применение данной формы ГЧП позволяет осуществлять строительство ВСМ в два раза быстрее и на 40% дешевле [12]. Применение КЖЦ весьма актуально, ведь развитие ГЧП -- важный шаг на пути повышения эффективности, прежде всего, инфраструктурных инвестиций. Поэтому особенно явно тенденция сотрудничества государства и бизнеса прослеживается именно в инфраструктурных отраслях. Это происходит по причине их стратегической, социальной, политической и экономической значимости. Предприятия вышеуказанных отраслей не могут быть приватизированы, а государственный бюджет, как правило, не обладает достаточным объемом средств, необходимых для развития этих весьма затратных отраслей.

В России же потребность инфраструктуры в инвестициях настолько высока, что не поддается подсчетам. Согласно «Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года», общий размер инвестиций во все отрасли транспорта может составить в течение последующих двадцати лет астрономические суммы от 140 по энерго-сырьевому до 154 трлн руб. по инновационному варианту развития. То есть, получается порядка 200 млрд долл. ежегодно [13, с.39].

Таким образом, по результатам проведенных исследований можно сделать следующие выводы:

1. Сфера государственно-частного партнерства (именно в такой формулировке целесообразно применять данный термин) нуждается в расширенном уточнении понятийного аппарата, единой терминологии на основе единых критериев, закрепленных на уровне федерального законодательства.

2. Основными критериями, характеризующими государственно-частное партнерство должны стать: правовые формы взаимодействия государства и бизнеса, а также механизмы данного взаимодействия.

3. Отображение на уровне федерального законодательства всего многообразия возможных форм и механизмов сотрудничества публичного и частного партнеров позволит бизнесу увереннее ориентироваться в выборе варианта взаимодействия с государством и его правового оформления, что неизбежно приведет к повышению эффективности полноценной реализации проектов государственно-частного партнерства в России. Ведь одной из целей законодательства является обеспечение бизнесу привлекательных и безопасных условий инвестирования.

Литература

1. Царев Д., Иванюк А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект // Финансовая газета. -- 2009. -- № 17 // Информационный портал: ГЧП-Россия.

2. Сравнение рынка ГЧП в Европе и России. [Электронный ресурс].

3. О состоянии и перспективах ГЧП. [Электронный ресурс].

4. Инновационный портал Уральского ФО. [Электронный ресурс].

5. Проект Федерального закона « О государственно-частном партнерстве»

6. Проект Федерального закона « О государственно-частном партнерстве».

7. Материалы информационного портала «Государственно-частное партнерство в России»

8. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

9. Официальный сайт РФ для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

10. Федеральный закон от 27.07 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных отношениях»

11. Федеральный закон от 30.12.1995 г. №225-ФЗ (ред. от 19.07.2011 г.) «О соглашениях, о разделе продукции»

12. ВСМ в России. Мировой опыт использования КЖЦ

13. Варнавский В.Г. Мировой кризис и рынок инфраструктурных проектов // Мировая экономика и международные отношения. -- 2010. -- №1. -- с. 38-46.

Размещено на Allbest.ru