Понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства

Волкова Мария Александровна кандидат исторических наук, доцент

кафедры гражданско-правовых дисциплин

Стародумова Светлана Юрьевна кандидат юридических наук,

доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин

Аннотация

В статье проводится анализ понятия и видов саморегулируемых организаций в строительстве. Анализируется Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, одобренный приказом Минрегиона РФ. Авторами отмечены существенные, принципиальные недостатки документа, возможность двойного толкования содержания наименований видов работ, отмечено противоречие складывающейся правоприменительной практики. На основании проведенного анализа сделан ряд предложений.

Ключевые слова: саморегулируемые организации, строительство, объекты капитального строительства, допуск к работам, реконструкция, архитектурно-строительное проектирования.

Abstract

строительство капитальный документация работа

In the article the analysis of concepts and types of self-regulatory organizations in construction. Examines the List of types of works on engineering surveys, preparation of project documentation, construction, reconstruction, capital repair of capital construction objects, which influence safety of capital construction objects, approved by Order of RF Ministry for regional development. The authors noted significant, fundamental deficiencies in the document, the possibility of dual interpretation of the content items of the types of work noted the contradiction of the emerging law enforcement practice. On the basis of the conducted analysis made a number of proposals.

Keywords: self-regulatory organization, building, capital construction, permit to works, reconstruction, architectural and structural design.

Основная часть

С 1 января 2010 года строительная деятельность регулируется исключительно Градостроительным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним документами. Следует согласиться с мнением О.Г. Ершова, что введение института саморегулирования в сфере строительства сегодня сделано в целях устранения изжившего себя государственного регулирования строительной сферой и множества бюрократический административных барьеров, которые мешают работе добросовестных компаний. Это привело к тому, что изменились подходы в управлении отраслью, которые в первую очередь связаны с ослаблением роли государственного контроля в развитии отношений и увеличением влияния института самостоятельного регулирования [5; 6; 7].

Хозяйствующие субъекты теперь самостоятельно должны определить правила игры, учитывая интересы профессионального сообщества и третьих лиц, для которых предназначена строительная продукция. Координация рынка должна происходить с помощью функционирования саморегулируемых организаций, на которых возложена обязанность выдавать своим членам свидетельства о допуске к работам [8, с. 12].

Понятие саморегулируемых организаций в сфере строительства содержится в п. 17 ст. 1 Гр.К РФ. Согласно названной норме в редакции Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», саморегулируемая организация в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства - это некоммерческая организация, созданная в форме ассоциации (союза) и основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства [12].

Данное понятие демонстрирует отсутствие единого термина «саморегулируемая организация в строительстве», и предлагает классификацию подобных организаций, основанных на обязательном членстве (ст. 55.3 Гр.К РФ):

1) организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания;

2) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;

3) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство.

Определения терминов «организация инженерных изысканий», «организация подготовки проектной документации», «организация строительства» в действующем законодательстве не дано [3; 14]. Однако Минрегион РФ в своем письме «Об осуществлении строительного контроля» от 30.04.2010 № 17906-ИП/08 о вопросе толкования вида работ по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта дал разъяснение о том, что этот вид работ связан со всем множеством вопросов, которые имеют отношение к выполнению процесса строительства, реконструкции, капитального ремонта, которые в свою очередь ведутся после разрешения на строительство, а не с организацией по выполнению отдельных видов работ. Работы по осуществлению строительства, реконструкции и капитального ремонта, к которым на основании договора застройщика или заказчика привлекают юридические лица или индивидуальные предприниматели, включает в себя следующие особенности:

– предмет работы - организация строительства, реконструкции и капитального ремонта;

– заказчик договорных работ - застройщик или заказчик строительства, реконструкции, капитального ремонта;

– исполнитель работ - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которым присвоен статус генерального подрядчика, как это описано в статье 706 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

В настоящее время Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, одобрен приказом Минрегиона РФ от 30 декабря 2009 г. № 624 (далее, Перечень № 624).

Важно отметить, что в названном Перечне не включен ряд работ по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту для тех объектов, для которых не нужно иметь разрешение на строительство, опираясь на ч. 17 ст. 51 Гр.К РФ, а также для которых не действует положение об объектах индивидуального жилищного строительства:

– отдельно стоящие жилые помещения не выше трех этажей, где должны жить одна или две семьи)

– жилые дома менее трех этажей, которые состоят из нескольких блоков (их количество не должно быть больше десяти и каждый блок рассчитан для проживания одной семьи), между блоками имеющие общую стену или стены без проемов. Дома должны быть расположены на отдельно стоящем земельном участке и иметь выход на территорию общего пользования, так называемые жилые дома блокированной застройки.

– многоквартирные дома не выше трех этажей, которые состоят из одной или нескольких блок-секций, но не больше четырех. В каждой секции должно находиться несколько квартир и помещений общего пользования, каждая квартира должна иметь отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования.

На данный момент планируется ввести обязательное наличие допусков СРО при проектировании и строительстве малоэтажных домов, которые строятся по государственным и муниципальным контрактам [2, с. 2].

Перечень № 624 устанавливает дифференцированный подход в части определения необходимости получения допуска на осуществление некоторых видов работ в зависимости от того, на каких объектах данные работы осуществляются.

Согласно названному акту, к видам работ по инженерным изысканиям относятся работы в составе: инженерно-экологических, инженерно-геoлогических, инженерно-гидрометеорологических, инженерно-геодезических, инженерно-геотехнических изысканий (включая работы на изученной в инженерно-геологическом порядке территории с целью строительства отдельных зданий и сооружений), а также исследование грунтов основания зданий и сооружений.

К видам работ по подготовке проектной документации относятся работы: по подготовке схемы планировочной организации земельного участка, архитектурных и конструктивных решений, информации о внутреннем инженерном оборудовании, внутренних сетях инженерно-технического обеспечения, о перечне инженерно-технических мероприятий, сведений о наружных сетях инженерно-технического обеспечения, о перечне инженерно-технических мероприятий, технологических решений, проектов организации строительства, сносу и демонтажу зданий и сооружений, продлению срока эксплуатации и консервации, проектов мероприятий по охране окружающей среды, по обеспечению пожарной безопасности, доступа маломобильных групп населения, по разработке специальных разделов проектной документации, по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений, по организации подготовки проектной документации, привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным проектировщиком).

К работам по строительству, реконструкции и капитальному ремонту Перечнем № 624 отнесены 34 вида, среди которых геодезические работы, земляные работы, буровзрывные работы, монтаж сборных бетонных, железобетонных, металлических и деревянных конструкций, газового оборудования, устройство наружных сетей водопровода, сетей канализации; сетей теплоснабжения и др.

Следует отметить, что рассмотренный Перечень № 624 вызывает существенные, принципиальные недостатки. В частности, в следствие чёткости Перечня возникают необоснованные расходы субъектов предпринимательской деятельности, а также избыточные административные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, отдельные его положения способствуют появлению существенных проблем в правоприменительной практике.

Так, при установлении видов работ по организации строительства созданы предпосылки для недобросовестной конкуренции. Добросовестные строительные организации несут необоснованные дополнительные расходы, установленные нормами Гр.К РФ.

В частности, лицо, осуществляющее строительство, если такие работы включены в Перечень, должно иметь выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к работам по организации строительства, а также и внести минимальный взнос в компенсационный фонд саморегулируемой организации. Величина такого взноса установлена нормами статьи 55.16 Гр.К РФ. При установлении саморегулируемой организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности [10; 13], которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, взнос в компенсационный фонд составляет от трехсот тысяч до десяти миллионов рублей.

Кроме того, лицо, осуществляющее строительство, несет и иные затраты, вытекающие из обязательных к исполнению норм закона. Это, во-первых, дополнительные затраты на оплату труда работников в тех случаях, когда субъект вынужден получать допуски к работам, которые фактически не ведёт, ради того, чтобы участвовать в торгах. Данную проблему подтвердит судебная практика, приведённая ниже. Так, Гр.К РФ обязывает лицо, выполняющее работы по организации строительства, иметь в штате организации не менее шести инженерно-технических работников. Во-вторых, затраты на проведение обязательного повышения квалификации работников. И, в-третьих, затраты на проведение аттестации работников. Так, стоимость аттестации одного работника в области промышленной безопасности, в соответствии с приказом Ростехнадзора «Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», составляет от 12 тыс. руб. за одну область аттестации. Периодичность проведения аттестации устанавливается межотраслевыми нормативными документами - от 1 года до 5 лет.

В то же время, в ряде случаев получение свидетельства о допуске к работам по организации строительства не требуется, как следствие, нарушаются требования Гр.К РФ о необходимости внесения повышенного взноса в компенсационный фонд лицами, осуществляющими строительство.

На практике имеет место создание и участие в государственных и муниципальных торгах организаций, не обладающих ни квалифицированным персоналом, ни какими-либо материальными ресурсами и планирующими выполнять строительные работы не самостоятельно, а путем стопроцентного найма подрядных организаций. Нередко, такие организации аффилированы к организаторам торгов.

Таким образом, установление различных требований к лицу, осуществляющему строительство и являющемуся членом саморегулируемой организации, и к лицу, выполняющему работы без соответствующих документов и подтверждения квалификации, влечет за собой ограничение конкуренции и постановку в неравные условия вследствие дополнительных затрат, возложенных на члена саморегулируемой организации законом.

Обращает на себя внимание возможность двойного толкования содержания наименований видов работ, входящих в группу № 33 «Работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным подрядчиком)» действующего Перечня, что вызывает затруднения в правоприменительной практике. Кроме того, Гр.К РФ не оперирует понятием «генеральный подрядчик».

Разбивка группы видов работ № 33 Перечня на дополнительные внутренние группы и подгруппы видов работ, а также деление видов работ по объектовому и отраслевому принципу внесли неразбериху в понимание и применение видов работ данной группы. Кроме того, в группе видов работ не поименованы отдельные отрасли промышленности. В частности, не учтенными оказались работы по организации строительства, выполняемые в отношении объектов строительной, медицинской и других отраслей промышленности. В результате создалась парадоксальная ситуация, когда для организации строительства объектов строительной индустрии не требуются специалисты соответствующей квалификации, а также является необязательным обеспечение коллективной ответственности.

Однако отсутствие отраслей промышленности в группе видов № 33 Перечня не исключило необходимости получения свидетельства о допуске к самим работам, выполняемым на таких объектах капитального строительства, и не освободило лицо, которое осуществляет строительство, от необходимости выполнения функций, возложенных на него нормами ГрК РФ. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 52 Гр.К РФ строительная организация контролирует осуществление профессиональных работ, реконструкции или капитальному ремонту объекта капитального строительства, гарантирует четкое соблюдение правил проектной документации, технических регламентов и техники безопасности в процессе указанных работ. Как следствие, строительная организация несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации, а также, в силу ч. 6 ст. 52 Гр.К РФ, проводит строительный контроль. Следовательно, для участия в торгах лицу, выполняющему работы по организации строительства, в описанном выше случае необходимо иметь свидетельство о допуске ко всем видам работ, которые планируется выполнять в ходе строительства, реконструкции или капитального ремонта объекта капитального строительства.

В такой ситуации строительная компания во много раз увеличивает свои издержки на содержание неоправданно большого количества квалифицированных работников и на систематическое повышение их квалификации. Такое положение вступает в противоречие с нормами ч. 7 ст. 55.16 Гр.К РФ, когда внесение повышенного взноса в компенсационный фонд в зависимости от стоимости работ по одному договору лицом, имеющим свидетельство о допуске к работам по организации строительства, является обязательным, в то время как лицо, осуществляющее такие же работы на предприятиях и объектах, например, пищевой промышленности, от обязанности внесения дополнительных средств (иногда немалых - до 10 млн руб.) освобождено. Кроме того, заказчик, не понимая содержание видов работ группы № 33, обязывает лицо, осуществляющее строительство, иметь свидетельство о допуске одновременно к нескольким видам работ из данной группы. Например, при организации работ по реконструкции или капитальному ремонту систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения жилых зданий заказчик требует наличия в свидетельстве о допуске не только вида работ № 33.3 «Жилищное и гражданское строительство», но и видов работ № 337 «Объекты водоснабжения и канализации» и № 33.5 «Объекты теплоснабжения». Отметим, что согласно Федеральному закону № 44-ФЗ, заказчик имеет право самостоятельно определять документы, которые требуются для участия в торгах. При таком подходе к получению свидетельства лицу, осуществляющему строительство, необходимо показать большее количество специалистов - для соответствия требованиям, установленным саморегулируемой организацией, а, следовательно, возложить на себя дополнительные материальные затраты на их содержание.

Все это подтверждается и судебной практикой. В частности, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в Постановлении от 25.04.2012 по делу № А59-3326/2011 пришел к выводу о необходимости наличия у участников торгов свидетельства о допуске к нескольким видам работ группы видов работ № 33. В свою очередь Арбитражный суд Сахалинской области в Решении от 29.11.2012 № А59-4295/2012 пришел к выводу, что для участия в аукционе на выполнение работ по организации строительства достаточно Свидетельства о допуске на единственный вид работ из этой группы видов работ.

Таким образом, видно, что суды подходят к решению аналогичных вопросов по-разному, что, по нашему мнению, оказывает негативное влияние на складывающуюся правоприменительную практику. Более того, неточные формулировки Перечня приводят к судебным решениям, обоснованность и правильность которых вызывает сомнение. Например, Арбитражный суд Республики Карелия в своем решении, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, пришел, на наш взгляд, к необоснованному выводу: «Застройщик в силу закона вправе самостоятельно осуществлять работы по организации строительства, заключать договоры подряда на выполнение определенных видов работ по строительству объекта капитального строительства, а также самостоятельно выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства. Это прямо предусмотрено в части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Осуществление данных функций непосредственно застройщиком не свидетельствует о том, что он становится генеральным подрядчиком». При этом норма, закрепленная в ч.5 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», говорит, что до приведения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти Перечня в соответствие Градостроительному кодексу застройщик, являющийся лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, должен иметь свидетельство о допуске к предусмотренным Перечнем работам по организации строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (привлекаемые застройщиком или заказчиком на основании договора юридические лица или индивидуальные предприниматели судом не учтены).

В этой связи справедливым является мнение ФАС по данному вопросу, которое состоит в том, что участник торгов обязан иметь допуск только к работам по организации строительства. Позиция изложена в Письме о разъяснении Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005. Упомянутый закон утратил силу 1 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». К сожалению, последний закон не внёс четкости в перечень допусков, которые должны иметь строительные организация, участвуя в торгах, поэтому позиция ФАС осталась неизменной.

На основании изложенного, представляется целесообразным исключить отраслевую разбивку в группе видов работ по организации строительства, исключить из названия словосочетание «генеральный подрядчик», изложив наименование группы видов работ в следующей редакции - «Организация строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию и капитальный ремонт», и включить в нее единственный вид работ - «организация строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию и капитальный ремонт».

Таким образом, действующий Перечень № 624 имеет существенные, принципиальные недостатки и требует переработки в соответствии с практикой его применения и изменениями законодательства.

Следует обратить внимание и на еще один аспект. По мнению некоторых авторов, проектировщики, строители и изыскатели неотделимы друг от друга и участвуют в одном строительном процессе. Поэтому создание отдельных саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства чревато тем, что может привести к их разрыву от единого процесса и еще большей монополизации каждой сферы по сути одной деятельности, где представители каждой подсферы будут навязывать свои «олигопольные» условия строительным организациям [11, с. 78].

На этом основании мы разделяем позицию относительно необходимости включения в Гр.К РФ положений о создании комплексных саморегулируемых организаций, которые были бы основаны на членстве всех лиц, осуществляющих строительство, включая деятельность по созданию проектной документации и подготовке инженерных изысканий [9, с. 16], а также о необходимости создания объединения всех участвующих в строительном процессе в рамках одного коллективного юридического лица [1, с. 110; 4].

Итак, понятие саморегулируемых организаций в сфере строительства содержится в п. 17 ст. 1 Гр.К РФ. Согласно названной норме, саморегулируемая организация в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства - это некоммерческая организация, созданная в форме ассоциации (союза) и основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Данное понятие демонстрирует отсутствие единого термина «саморегулируемая организация в строительстве», и предлагает классификацию подобных организаций, основанных на обязательном членстве (ст. 55.3 Гр.К РФ: 1) выполняющих инженерные изыскания; 2) осуществляющих подготовку проектной документации; 3) осуществляющих строительство.

Определения терминов «организация инженерных изысканий», «организация подготовки проектной документации», «организация строительства» в действующем законодательстве не дано. Однако Перечнем № 624, утвержденном приказом Минрегиона РФ, определены виды работ, относящиеся к каждой указанной группе. Проведенный анализ показал, что действующий Перечень № 624 имеет существенные, принципиальные недостатки и требует переработки в соответствии с практикой его применения и изменениями законодательства.

В связи с тем, что изыскатели, проектировщики и строители неразделимо связаны друг с другом, являясь ступенями разных этапов одного процесса - строительного, возможно необходимо включить в Гр.К РФ некоторые положения об объединении существующих саморегулируемых организаций в комплексные, которые уже будут основаны на членстве всех лиц, осуществляющих строительство, подготовку проектной документации и выполняющих инженерные изыскания. Также имеет смысл включить положения об объединении в рамках одного юридического лица всех участников строительного процесса.

Литература

1. Бутаева Е.М. Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития // Жилищное право. 2009. № 4. С. 110.

2. Бухарова О. Допуск на три этажа // Российская Бизнес-газета. 2015. - № 993. С. 2.

3. Волкова М.А. К вопросу о соотношении терминов «оценочная деятельность» и «деятельность по проведению оценки». // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 5. С. 51-53.

4. Волкова М.А., Стародумова С.Ю. Модели внутренней структуры органов юридического лица. // Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. № 15. С. 22-28.

5. Волкова М.А. Правосубъектность саморегулируемых организаций // Актуальные проблемы российского законодательства. 2015. № 10. С. 4-13.

6. Волкова М.А. К вопросу об особенностях правового положения саморегулируемых организаций оценщиков // Актуальные проблемы российского законодательства. 2014. № 8. С. 23-30.

7. Волкова М.А. Саморегулируемые организации оценщиков в системе юридических лиц. В сборнике: Актуальные проблемы гуманитарных и социально-экономических наук сборник научных трудов. М-во образования и науки Российской Федерации, ФГБОУ ВПО Московская гос. акад. коммунального хоз-ва и стр-ва ; [редкол.: С. Н. Бледный, пред. и др.]. Москва, 2011. С. 85-96.

8. Ершов О.Г. Саморегулируемые организации в сфере строительства и антимонопольное законодательство // Юрист. 2011. № 5. С. 12.

9. Лескова Ю.Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. № 2. С. 16.

10. Ленковская Р.Р. Особенности ответственности сторон по договору купли-продажи недвижимости// Правовые вопросы недвижимости. 2015. № 1. С. 11-14

11. Лисица В.Н. О саморегулируемых организациях в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства // Жилищное право. 2009. № 1. С. 78.

12. Ленковская Р.Р., Шиловская А.Л. Особенности договора строительного подряда при участии в долевом строительстве // Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. № 15. С.78-85.

13. Стародумова С.Ю. Ответственность и меры ответственности в гражданском праве России // Актуальные проблемы российского законодательства. 2015. № 12. С.138-151.

14. Строительное и жилищное право: учебное пособие / под ред. Н.М. Коновалова, В.К. Писаренко, А.Л. Шиловской - М.: Московская гос. акад. коммунального хозяйства и строительства, 2010. С. 56-58.

Размещено на Allbest.ru