Концептуальні засади надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концептуальні засади надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування

В Україні реалізація політики у сфері освіти відбувається на трьох рівнях: загальнодержавному, регіональному та місцевому. Завжди актуальними є питання ефективності місцевої влади щодо освіти. На теперішній час в Україні відбувається етап реформування інституту місцевого самоврядування з орієнтацією на сферу послуг і додавання до управлінсько-розпорядчих функцій владних структур ще і сервісних функцій, які в країнах “першого світу” підпадають під категорію “адміністративні послуги”. Соціолог Д. Белл назвав ці трансформації постіндустріальними, а систему суспільства, що виникає при цьому, - суспільством послуг [2, с. 171-172].

Запровадження з 2012 р. адміністративних послуг у сфері освіти відповідно до Закону України “Про адміністративні послуги” [5] є новим напрямом управлінської діяльності для органів місцевого самоврядування. Система надання адміністративних послуг у сфері освіти повинна організовуватися так, щоб це було зручно і громадянам, і організаціям, вимагало мінімум часу, довідок і грошей, тобто повинна функціонувати на засадах максимального наближення послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, до споживачів цих послуг.

Проте слід відзначити, що окремі посадові особи не бажають бачити раціонального змісту даного інституту, який досить точно віддзеркалює місце демократичної держави у відносинах із людиною та суспільством, заперечують саму спробу опрацювання цієї проблеми і не розуміють у повному обсязі, що саме впорядкування діяльності органів місцевого самоврядування у відносинах із громадянами створить можливість реально захистити права і свободи останніх, унеможливить свавілля держави.

За даних обставин необхідним є виявлення можливостей для розроблення концептуальних засад побудови такої системи надання адміністративних послуг у сфері освіти, за якої кожен споживач їх не тільки знає, а й має можливість реально вимагати той рівень і ту якість послуг, які йому зобов'язані надати конкретні органи влади. З огляду на це здається важливим урахування підходів, що склалися стосовно процесу надання адміністративних послуг та його зв'язку з органами місцевого самоврядування.

У загальному вигляді питання надання адміністративних послуг, як показали результати огляду наукової літератури (В. Авер'янов, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Голосні- ченко, Ю. Куц, В. Тимощук, Ю. Шаров та ін.), має свою логіку та теоретичну основу. Разом із цим реальна ситуація щодо концептуальних засад надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування вельми неоднозначна. Систематизація проаналізованих матеріалів (Б. Деревянко, Д. Дзвінчук, Л. Прокопенко, М. Тимошенко, М. Курко, В. Лунячек та ін.), предметом розгляду яких виступає зазначена тема, доводить, що вихідним пунктом більшості публікацій є здебільшого підходи дослідників, що ґрунтуються на констатації адаптації системи надання послуг населенню до європейських стандартів.

Окремі вчені (Л. Белова, А. Василюк, Д. Дзвінчук, З. Герасимчук, С. Крисюк, Н. Протасова, Л. Юрчук та ін.) звертають увагу на доцільність підвищення якості та прозорості надання послуг населенню за допомогою інноваційної складової, а саме шляхом упровадження найбільш ефективних наукових розробок для вирішення реальних проблем місцевого самоврядування [3].

Генезису освітньої політики в Україні та практиці надання послуг у сфері освіти приділяли увагу В. Бех, Л. Гаєвська, В. Громовий, Б. Деревянко, Д. Дзвінчук, С. Клепко, В. Кремень, М. Курко, В. Луговий, В. Лунячек, Л. Прокопенко, М. Тимошенко, Л. Паращенко, Р. Шаповал та ін. За висновками науковців, надання послуг у сфері освіти є тісно пов'язаним із налагодженням партнерських взаємин між різними суб'єктами (діловими колами, недержавними організаціями та ін.), повинне враховувати думки громадськості, передбачає постійний контроль із боку громадськості, оскільки кожна влада схильна до корупції [22, с. 112].

Результати дослідження свідчать, що для вітчизняної науки і практики публічного управління проблема надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування є новою і досить дискусійною, тому це питання потребує глибокого і комплексного дослідження та законодавчого впорядкування.

Цією статтею маємо на меті дослідити концептуальні засади надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування та сформувати рекомендації щодо здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг.

Забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти в державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти в комунальних вищих навчальних закладах, створення необхідних умов для виховання дітей, розвитку їхніх здібностей - це ті завдання, які законодавчо закріплено за органами місцевого самоврядування. Ефективність виконання цих завдань безпосередньо залежить від якості послуг у сфері освіти, адже саме за цим кожен громадянин оцінює компетентність та доброзичливість місцевої влади.

В умовах становлення української державності, демократизації суспільного життя та формування цивілізованої ринкової системи господарювання певну стурбованість викликають суперечливі тенденції, що стали помітними в системі освіти, насамперед на базовому рівні - рівні територіальної громади. Поряд зі збереженням досить пристойної освітньої інфраструктури та наближенням параметрів вітчизняної освіти до стандартів передових держав помітно хронічний брак фінансового забезпечення сфери освіти і науки, дисбаланс між кількістю підготовлених фахівців і наявними робочими місцями тощо. Місцеве самоврядування, маючи обмежені ресурси, повинне шукати інноваційних підходів для підвищення якості надання послуг населенню у сфері освіти.

Перш ніж перейти до з'ясування концептуальних основ надання адміністративних послуг у сфері освіти, зупинімось на проблемі розмежування освітніх послуг, що можуть надаватися на конкурентних засадах, та адміністративних послуг, що належать виключно до компетенції органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, уповноважених відповідно до закону надавати адміністративні послуги. Вирішення цього завдання відбуватиметься на законодавчому ґрунті, що забезпечує процес виокремлення послуг за галузями управління, їхні стандартизацію та вдосконалення.

Першим етапом становлення процесу надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування стало схвалення Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р., яка заклала принцип поділу влади і розмежування повноважень між різними органами державної влади. Прийнятий у грудні 1990 р. Закон України “Про місцеве та регіональне самоврядування в Україні” став початком створення представницьких органів і появи нового інституту публічної влади - місцевого самоврядування. У цей же час створюється українське законодавство, що регулює діяльність із надання послуг у сфері освіти, зокрема схвалено 23 травня 1991 р. Закон Української РСР “Про освіту” [18]. Відповідно до ст. 11 цього Закону було створено структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою), що у здійсненні своїх повноважень підпорядковані місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та відповідним державним органам управління освітою. Послуги, що ними надавалися, можна характеризувати як один із видів адміністративно-процедурної діяльності місцевих органів влади, що спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері освіти.

Тенденція об'єднання функцій керівництва освітою в компетенції одного державного органу управління привела до створення в 1992 р. Міністерства освіти України, яке об'єднало функції колишніх Міністерства народної освіти УРСР і Міністерства вищої освіти УРСР, призначення якого - визначення правових, економічних та організаційних засад загальної державної політики і головних завдань у сфері освіти, її здійснення в контексті демократичної, соціально орієнтованої, правової держави.

З другим етапом становлення процесу надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування вважаємо доцільним пов'язати проведення з'їздів працівників освіти України та Державну національну програму “Освіта” (”Україна XXI століття”), затверджену Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 1993 р. Ці події було спрямовано на перехід від державного до державно-громадського управління освітою і чітке розмежування функцій між центральними, регіональними та місцевими органами управління; автономізацію функціонування регіональних і місцевих органів управління освітою [6]. Саме це повинне було забезпечити надання послуг із характерними ознаками суспільних/публічних послуг, що надаються державою та її органами управління всіх рівнів людині і громадянину та мають конкретно-соціальний характер.

Тобто, як ми розуміємо, це перш за все послуги, за допомогою яких держава через законодавство, нормативні документи Кабінету Міністрів України та інших центральних органів влади, практику судочинства тощо створює умови для задоволення освітніх потреб населення за місцем проживання людей. Проте положення програми “Освіта” щодо децентралізації управління освітою не було виконано.

Необхідно зазначити, що суттєвий вплив на сферу освіти України з боку зарубіжних спеціалістів з освітнього менеджменту відбувався в період реалізації програми “Transformation school leaders group of the International Renaissance Foundation”, що, починаючи з 1993 р., реалізовувалась в Україні Міжнародним фондом “Відродження” [4].

Прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. та Концепції адміністративної реформи в Україні в 1998 р. визначили зміст третього етапу становлення процесу надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування. Конституційно закріплене право громадян на освіту тепер повинно забезпечувати шляхом надання їм якісних управлінських послуг [13]. Представники адміністративно-правової науки передусім наголошують на принциповій думці, що запровадження поняття “управлінські послуги” насправді спрямовано не на виокремлення певного якісно нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на змістовну переоцінку характеру стосунків між державою і людиною [1, с. 125-127]. Тобто увага зосереджується на виконанні обов'язків держави перед приватними особами, зміні ідеології “панування держави” новою ідеологією “служіння держави” людині з метою забезпечення її (людини) прав та інтересів.

Початок четвертого етапу становлення процесу надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування пов'язано з прийняттям у 2006 р. Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Заходи Концепції сприяли розвитку системи надання адміністративних послуг, забезпеченню їхньої належної якості та розробленню законодавства в цій сфері. Згідно з Концепцією, сферу публічних послуг складають державні та муніципальні послуги та послуги підприємств, установ і організацій, що перебувають в їхньому управлінні [21]. Інші нормативно-правові акти (постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг” від 27 травня 2009 р. № 532 та “Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних, послуг” від 17 липня 2009 р. № 737; Порядок формування та ведення реєстру державних та адміністративних послуг, затверджений наказом Головдержслужби України від 26 листопада 2009 р. № 351) були покликані врегулювати сферу надання публічних послуг.

Для четвертого етапу також характерні подальші пошуки стимулювання процесу надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування. Серед державних ініціатив відзначається схвалення указами Президента України: у 2002 р. - Національної доктрини розвитку освіти, багато положень якої фактично повторюють аналогічні позиції Державної національної програми “Освіта” [15]; у 2005 р. - Невідкладних заходів щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні [17]; у 2008 р. - Додаткових заходів щодо підвищення якості освіти в Україні [7]; у 2010 р. - Заходів щодо забезпечення пріоритетного розвитку освіти в Україні [14] та ін. У цей період послуги у сфері освіти зумовлені прогресом усієї сфери послуг в Україні в межах побудови соціально орієнтованої економіки інноваційного типу. Вони надаються орга нами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створеними ними підвідомчими державними і комунальними організаціями, підприємствами та установами, а також організаціями, що акредитовані (або сертифіковані) органами державної виконавчої влади на здійснення певних послуг. Ці послуги виступають інстру ментом реалізації завдань та функцій державного управління та місцевого самоврядування.

Утримання органів державної влади та місцевого самоврядування за рахунок бюджетних коштів згідно зі встановленими законодавством вимогами визначає апріорі некомерційний характер процедур надання послуг безпосередньо цими органами. Проте суперечність у зв'язку з питанням платності чи безоплатності тих чи інших дій органів влади досить активно дискутується в колі науковців та пересічних громадян.

На новітньому, п'ятому етапі суттєву роль у процесі надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування відіграє прийнятий 6 вересня 2012 р. Верховною Радою України Закон України “Про адміністративні послуги” [5], який адміністративною послугою визначає результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи (п. 1 ст. 1 цього Закону), а також Національна стратегія розвитку освіти в Україні на період до 2021 р. [16], у якій наголошено на необхідності оптимізації органів управління освітою, децентралізації управління в цій сфері; на перерозподілі функцій і повноважень між центральними та місцевими органами управління освітою.

У 2013 р. Кабінетом Міністрів України були ухвалені нормативно-правові акти, що стандартизували процедури надання адміністративних послуг, а саме постанови: “Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг” [10], “Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг” [11], “Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг” [12], “Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги” [8].

Запровадження нормативно-правової бази інституту адміністративних послуг повинне було змінити зміст процесу надання послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування. Проте проведений нами аналіз наявних адміністративних послуг у сфері освіти, що надаються через Центри надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП) в обласних центрах України, засвідчив, що станом на березень 2016 р. адміністративні послуги у сфері освіти надаються тільки в 10 обласних центрах України і м. Києві. їхній перелік є таким: видача направлень у дошкільні навчальні заклади та групи компенсаційного типу; надання довідок про невідвідування дошкільних навчальних закладів; надання довідок про володіння українською мовою; ведення електронної реєстрації дітей до дошкільних навчальних закладів; надання довідок про стаж роботи, архівних довідок з кадрових питань; надання погодження на відрахування з числа студентів (учнів) вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації неповнолітніх; видача свідоцтв про атестацію закладів освіти, що надають дошкільну, загальну середню та позашкільну освіту; переоформлення, видача копії або дубліката ліцензії на надання освітніх послуг у сфері загальної середньої, дошкільної, позашкільної освіти; анулювання ліцензії на надання освітніх послуг у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти; видача ліцензії на надання освітніх послуг у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти; влаштування дитини до державного дитячого закладу за заявою батьків; надання другої категорії дитячо-юнацьким спортивним школам; присвоєння II-III спортивних розрядів. При цьому шість останніх послуг у вищенаведеному переліку - це послуги органів виконавчої влади, які надаються через ЦНАП обласних центрів. Як бачимо, адміністративні послуги охоплюють лише невелику частину управлінської діяльності органів місцевого самоврядування у сфері освіти. Поштовхом до розширення їхнього спектра має стати децентралізація та добровільне об'єднання територіальних громад, їхнє укрупнення. Процеси перерозподілу повноважень і ресурсів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування сприятимуть ефективному наданню і таких послуг, що пов'язані з управлінням закладами освіти та закладами оздоровлення й відпочинку, забезпеченням пільгового проїзду учнів, організацією їхнього медичного обслуговування та харчування, залученням роботодавців до надання робочих місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів, організацією обліку дітей дошкільного та шкільного віку, роботою щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх та ін. Тим паче, що відповідна робота проводиться, проте вона потребує приведення до відповідності та належного оформлення згідно з новими стандартами і новими законодавчими актами про перелік адміністративних послуг тощо.

Подальший прогрес у наданні послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування ми пов'язуємо з ратифікацією Верховною Радою України Угоди про асоціацію між Європейським Союзом та Україною, згідно з якою в державі розпочато перехідний період затвердження законодавства, норм і стандартів ЄС в Україні [19]; Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2020 р., за якою державна регіональна політика в Україні, як ніколи, вимагає координації її цілей та заходів з пріоритетами галузевих політик і такої сфери, як освіта і наука [9], та Стратегією сталого розвитку “Україна-2020”, затвердженою Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015, що визначає мету, вектори руху, дорожню карту, першочергові пріоритети та індикатори належних оборонних, соціально-економічних, організаційних, політико-правових умов становлення та розвитку України. Зокрема, за вектором відповідальності щодо децентралізації та реформи державного управління необхідна реформа освіти та реформа державної політики у сфері науки та досліджень. Метою політики у сфері децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності й фінансової самодостатності місцевого самоврядування [20].

За наявності великої кількості досліджень з управління системою освіти на місцевому рівні, досліджень освітніх послуг недостатньо вивченим залишається питання саме надання адміністративних послуг у сфері освіти громадянам та юридичним особам органами місцевого самоврядування і створеними ними органами управління освітою.

Для усвідомлення необхідних зрушень та розуміння, чому, що і як слід змінювати органам місцевого самоврядування, потрібне розуміння сутності сучасних цивіліза- ційних змін і нових вимог надання послуг у сфері освіти. Проведений аналіз еволюції надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування свідчить про перспективність законодавчого упровадження ідеології служіння держави своїм громадянам, що визначає реалізацію права громадян та суб'єктів господарювання на отримання адміністративних послуг, а також реалізації принципу поєднання державного управління й самоврядування в освіті, суть якого в тому, що держава шляхом цілеспрямованої мінімізації свого втручання в життєзабезпечення громадян залишає за собою забезпечення лише тих послуг, які в даний період свого розвитку суспільство не в змозі гарантувати і які неможливо знайти на локальних ринках послуг.

Перспективними напрямами подальших наукових досліджень є визначення перш за все поняття “адміністративні послуги в сфері освіти”, конкретизація видів адміністративних послуг у сфері освіти і встановлення принципів, якими повинні керуватися органи місцевого самоврядування під час надання їх, визначення прав і обов'язків уповноважених органів і споживачів послуг, формування стандартів і визначення чіткої процедури надання цих послуг, факторів, що сприяють чи, навпаки, перешкоджають ефективній роботі органів місцевого самоврядування під час надання послуг у сфері освіти, а також використання зарубіжного досвіду надання публічних послуг, оскільки якість надання таких послуг завжди є актуальною.

Список використаних джерел

1. Авер'янов В. Б. До питання про поняття так званих “управлінських послуг”//Право України. 2002. № 6. С. 125-127.

2. Бепп Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования/ пер. с англ. В. Л. Иноземцева. М.: Academia, 1999. 956 с.

3. Бєлова Л. О. Підготовка управлінських кадрів для національної освітньої системи//Ка- дровий потенціал сучасних освітніх систем: стан і перспективи: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 17-18 лют. 2016 р./Харк. гуманітар. ун-т «Народна українська академія» [та ін.]. Харків, 2016. С. 59-62.

4. Лунячек В. Е. Розвиток теорії управління освітою в Україні і світі в новітній період (після 1991 р.)//Актуальні проблеми державного управління. 2014. № 1 (45). С. 7-16.

5. Про адміністративні послуги: Закон України від 6 вересня 2012 р. № 5203-VI//BBP України. 2013. № 32. Ст. 409.

6. Про Державну національну програму “Освіта” (“Україна XXI століття”): постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 1993 р. № 896. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/896-93- %D0%BF/

7. Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні: Указ Президента України від 20 берез. 2008 р. № 244/2008. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/244/2008.

8. Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги: постанова Кабінету Міністрів України від 30 січ. 2013 р. № 118//Офіц. вісн. України. 2013. № 9. С. 28.

9. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: постанова Кабінету Міністрів України від 6 серп. 2014 р. № 385. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/385-2014-%D0%BF.

10. Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг: постанова Кабінету Міністрів України від 3 січ. 2013 р. № 13//Офіц. вісн. України. 2013. № 4. С. 9.

11. Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг: постанова Кабінету Міністрів України від 30 січ. 2013 р. № 57//Офіц. вісн. України. 2013. № 9. С. 43.

12. Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг: постанова Кабінету Міністрів України від 20 лют. 2013 р. № 118//Офіц. вісн. України. 2013. № 16. С. 16.

13. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 лип. 1998 р. № 810/98. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/810/98.

14. Про заходи щодо забезпечення пріоритетного розвитку освіти в Україні: Указ Президента України від від 30 верес. 2010 р. № 926/2010. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/926/2010.

15. Про національну доктрину розвитку освіти: Указ Президента України від 17 квіт. 2002 р. № 347/2002. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/347/2002.

16. Про Національну стратегію розвитку освіти в Україні на період до 2021 р.: Указ Президента України від 25 черв. 2013 р. № 344/2013. UrL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/344/2013.

17. Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні: Указ Президента України від 4 лип. 2005 р. № 1013/2005. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/1013/2005.

18. Про освіту: Закон України від 23 трав. 1991 р. № 1060-ХИ//ВВР УРСР 1991. № 34. Ст. 451.

19. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16 верес. ф2014 р. № 1678-VII. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/1678-18.

20. Про Стратегію сталого розвитку ”Україна-2020“: Указ Президента України від 12 січ. 2015 р. № 5/2015. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015.

21. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лют. 2006 р. № 90-р. URL: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/90-2006-%D1%80.

22. Шаповал Р В. Освітня діяльність в Україні: адміністративно-правове дослідження: монографія. Харків: Золота миля, 2011. 347 с.

Размещено на Allbest.ru