Удосконалення нормативно-правових засад децентралізації влади в Україні в контексті євроінтеграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення нормативно-правових засад децентралізації влади в Україні в контексті євроінтеграції

Нині необхідність модернізації влади в Україні з погляду забезпечення подальшого сталого розвитку країни є безальтернативною. Тривалий час у суспільстві та фаховому середовищі не існувало погодженої думки щодо конкретної моделі модернізації. Визначений на початку ХХІ ст. курс на інтеграцію України до європейських політичних та соціально-економічних структур задав вектор подальшого державницького розвитку. Поступово було сформульовано його дві провідні цілі: перехід до парламентсько - президентського типу республіканського устрою за європейськими стандартами та логічно пов'язана з цією реформою децентралізація влади як засіб створення сильного місцевого самоврядування європейського зразка. У 2014 р. вказані цілі було інституціо - лізовано у відповідних державно-політичних актах.

Проблематиці, пов'язаній з розглядом та аналізом нормативно-правової бази децентралізації влади в Україні, присвячено праці вітчизняних вчених - В. Журавського, М.°Лахижи, М. Пухтинського, В. Куйбіди, Ю. Ганущака, А. Ткачука та ін.

Осягнення вітчизняного досвіду реформування державного управління модерного типу з урахуванням кращого досвіду зарубіжних країн, насамперед країн Європейської спільноти, дасть змогу мінімізувати помилки та ризики, що можуть виникнути у практичній діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування. Отже, існує необхідність в аналізі процесу формування нормативно-правової бази децентралізації влади в Україні з визначеної точки зору.

Метою статті є дослідження процесу формування нормативно-правових засад децентралізації влади в Україні в контексті поступової імплементації стандартів Європейського Союзу (далі - ЄС) у вітчизняне законодавство.

Необхідність запровадження більш ефективного державного управління, зокрема шляхом реформування успадкованої ще від СРСР централізовано-бюрократичної адміністративної системи, усвідомлювалася з часів здобуття Україною незалежності. Наразі необхідність проведення реформ зумовлюється ще й євроінтеграційним курсом, що обраний Україною. На думку М. Лахижи, перспектива вступу до ЄС примушує країну - кандидата працювати на майбутнє («модернізація на випередження»), враховувати вимоги, що застосовуються до більш розвинених держав та модерних форм управління. Це яскраво проявляється у посткомуністичних державах, особливо на етапі підготовки їхнього вступу до ЄС. Такий висновок є характерним і для України [5, с. 12].

Сучасні тенденції організації публічного управління в країнах ЄС базуються на демократичній децентралізації влади, що здійснюється шляхом передання достатніх повноважень на найближчий до людей рівень влади. Наслідком таких реформ стає розширення компетенції регіональних та місцевих органів влади [3, с. 43]. Тому децентралізацію слід розглядати як важливий крок до упровадження в Україні засад публічного управління відповідно до історичного досвіду вітчизняного державотворення та вимог ЄС. З огляду на це важливим є аналіз власного досвіду формування нормативно-правової бази децентралізації влади.

Децентралізацію влади було задекларовано у ст. 132 Конституції України як одну із засад, на яких ґрунтується територіальний устрій держави. Проте, на відміну від конституцій багатьох зарубіжних держав, метою була не сама децентралізація, а «поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади». Таке «поєднання» проявлялося в конкуренції тенденцій централізації та децентралізації. Варто зауважити, що від проголошення Україною незалежності до 2000-х рр. відбувалося посилення влади центрального уряду, місцеве самоврядування ж фактично існувало тільки у віртуальному просторі.

Першим нормативним актом, у якому йшлося про реформу місцевого самоврядування, була Концепція державної регіональної політики, затверджена Указом Президента України 25 травня 2001 р. за №341/2001 [6, c. 10].

Першою спробою здійснення децентралізації влади в Україні стали розроблення, обговорення та ухвалення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 1 липня 2003 р. [9]. 26 грудня 2002 р. Верховна Рада України окремою постановою утворила Тимчасову спеціальну комісію з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України. 1 липня 2003 р. групою народних депутатів України був поданий проект Закону про внесення змін до Конституції України стосовно удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. №3207-1). Документ було доопрацьовано з урахуванням необхідності переходу від президентсько - парламентської республіки до парламентсько-президентської. Зокрема, до ст. 31 Конституції України пропонувалося внести зміни і доповнення щодо посилення ролі парламенту і Кабінету Міністрів України в системі державного управління, взаємної відповідальності законодавчої та виконавчої влади за результати своєї діяльності. Передбачалося суттєве підвищення суспільно-політичного статусу інституту місцевого самоврядування.

30 жовтня 2003 р. Конституційний суд України (далі - КСУ) визнав проект Закону України №3207-1 «Про внесення змін у Конституцію України» (щодо удосконалення системи місцевого самоврядування) таким, що відповідає вимогам ст. 157 і 158 Конституції України (крім ст. 85 і 150 у частині права тлумачення законів України). 8 грудня 2004 р. в умовах значного загострення політичного протистояння в українському суспільстві Верховна Рада України конституційною більшістю ухвалила компромісний Закон України №2222-IV «Про внесення змін до Конституції України», яким запроваджувалася парламентсько-президентська республіка як форма державного правління. Відповідно було перерозподілено конституційні повноваження між Президентом, Верховною Радою України та Урядом, змінено порядок формування Уряду, суттєво збільшено роль парламенту в системі державного управління.

Водночас серед законодавців та громадськості поширювалося усвідомлення того факту, що європейська модель парламентсько-президентської держави неефективна без європейської моделі місцевого самоврядування. Разом із Законом №2222-IV 8 грудня 2004 р. Верховна Рада України в першому читанні схвалила проект Закону України про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. №3207-1) та направила його до КСУ, який 7 вересня 2005 р. вдруге визнав доопрацьований законопроект таким, що відповідає вимогам Конституції України. Разом з тим у висновку КСУ містилися зауваження щодо вживання деяких термінів. У зв'язку з необхідністю уточнення змісту законопроекту Верховна Рада України 23 грудня 2005 р. прийняла постанову «Про попереднє схвалення і направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України» (реєстр. №3207-1).

Даний законопроект спричинив гострі дискусії в українському політикумі, що привело до появи численних фахових і публіцистичних статей, присвячених аналізу запропонованих конституційних змін Наприклад, за В. Журавським, законопроект №3207-1, безумовно, мав позитивні риси, головними з яких є розширення компетенції районних та обласних рад і перспектива укрупнення самоврядних одиниць базового рівня. Однак навіть ці позитивні моменти, викладені у проекті, не вважалися оптимальним рішенням. Зокрема, проект передбачав надання районним та обласним радам права утворення виконавчих органів і, водночас, не передбачав відповідної зміни обсягу повноважень місцевих державних адміністрацій. Ще одним істотним недоліком вважалося те, що законопроектом передбачалася повна реорганізація чинного адміністративно - територіального устрою України, яка вимагала б значного часу, коштів та організаційних зусиль [2].

На думку М. Пухтинського і О. Власенко, прийняття нової редакції законопроекту №3207-1 залишало невирішеними чимало проблем. Серед них:

- одночасне визначення міст, селищ та сіл як видів адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів;

- створення умов для дублювання Кабінетом Міністрів України повноважень центральних органів виконавчої влади щодо спрямування та контролювання роботи підпорядкованих їм територіальних органів;

- відсутність указівок на те, що округи є просторовою основою для здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою, у яку добровільно об'єдналися жителі кількох населених пунктів тощо [10].

Отже, дослідники розглядали реформування системи місцевого самоврядування, визначене в законопроекті №3207-1, як другий етап конституційної реформи, спрямованої на перехід від президентсько-парламентського до парламентсько-президентського устрою. Від успіху на цьому етапі залежав поступ в імплементації норм і принципів Європейської хартії місцевого самоврядування. Передбачалося, зокрема, що упровадження вказаних норм і принципів відіграє позитивну роль у розвитку місцевого самоврядування та сприятиме утвердженню демократії в нашій державі.

Після ухвалення парламентської постанови від 23 грудня 2005 р. питання про прийняття даного Закону України передбачалося включити до порядку денного чергової (дев'ятої) сесії Верховної Ради України IV скликання. Проте висновок стосовно оновленого варіанта законопроекту №3207-1 КСУ надав тільки 15 січня 2008 р. - більше як через два роки після направлення. Переважну кількість статей законопроекту було визнано конституційними, проте в умовах жорсткого політичного протистояння тих часів український парламент до розгляду цього законопроекту так і не повернувся.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України №900-р 29 липня 2009 р. була схвалена Концепція реформи місцевого самоврядування, в основу якої лягли деякі принципи реформи конституційних засад місцевого самоврядування зразка 2004 р. [7]. Наступним розпорядженням «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування» від 2 грудня 2009 р. №1456-р визначались умови підготовки та перелік нормативних актів, необхідних для забезпечення реформи. За цим планом передбачалося розробити проекти законів України «Про адміністративно - територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», а також проект змін до Конституції України, що випливали з концепції реформи місцевого самоврядування. Однак у новій політичній ситуації, що склалася після президентських виборів початку 2010 р., Кабінет Міністрів України 15 серпня 2012 р. скасував названі урядові розпорядження. Наступний етап удосконалення нормативно-правової бази децентралізації влади проходив за участі та підтримки Ради Європи. У тому ж 2012 р. в межах виконання програм Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» на 2010-2013 рр. та «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні» на 2011-2014 рр. проект Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, розроблений робочою групою, створеною Адміністрацією Президента України спільно з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, після громадського обговорення в червні 2012 р. вперше було подано на розгляд європейських експертів. Ця Концепція, розроблена з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, успадкувала принципові ідеї Концепції реформи місцевого самоврядування зразка 2009 р., проте з суттєвими відмінностями.

Протягом 2012-2013 рр. різні редакції проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні тричі (у червні та вересні 2012 р. та в жовтні 2013 р.) розглядалися Центром експертизи з питань реформи місцевого самоврядування Ради Європи і врешті-решт одержали позитивну оцінку. В заключному експертному висновку від 1 жовтня 2013 р. стверджувалося, що всі версії проекту Концепції, подані на експертизу до Ради Європи, у т. ч. і проект у редакції від серпня 2013 р., надають адекватну базу для комплексної реформи місцевого самоврядування. Рада Європи наполягала, що Концепцію слід ухвалювати на найвищому політичному рівні без подальших дискусій і зволікань. Подальші вдосконалення і зміни рекомендувалося здійснити пізніше, на етапі реалізації та підготовки відповідних законодавчих актів [1].

Проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, погоджений з експертами Ради Європи, був розглянутий Кабінетом Міністрів України 8 квітня 2013 р. [11], проте його не було затверджено указом Президента України, як передбачалося від початку. Через загострення політичної ситуації наприкінці 2013 р. виконання рекомендації Ради Європи тодішньою владою було відкладено на невизначений термін.

Сучасний етап розроблення нормативно-правових засад реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади у напрямі децентралізації та розширення повноважень місцевої влади починається в Україні разом із поверненням наприкінці лютого 2014 р. до конституційних засад парламентсько-президентської республіки. На засіданні Уряду України 1 квітня 2014 р. було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні [4]. Концепція позиціонувалася як консенсусне рішення, попередньо погоджене з усіма обласними та міськими радами, асоціаціями органів місцевого самоврядування, іноземними та українськими експертами і схвалене Радою Європи як перший крок на шляху проведення реформи місцевого самоврядування в Україні.

Після позачергових парламентських виборів 2014 р. відповідно до чинних норм Конституції України було сформовано нову коаліцію і погоджено коаліційну програму дій, до складу якої увійшов детально розроблений розділ VII «Децентралізація та реформа управління публічної адміністрації». У цьому документі враховано не тільки виключно законодавчі заходи та інструменти впливу, але також і можливі наслідки з точки зору організації, функціонування та порядку роботи місцевих органів влади. До Коаліційної угоди було включено питання перерозподілу державних служб, підпорядкованих державі, а також низку пріоритетних завдань щодо економічного розвитку і надання послуг населенню. Коаліційна угода значною мірою ґрунтувалася на розпорядженні Кабінету

Теорія та практика державного управління 3 (54)/2016Міністрів «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 1 квітня 2014 р. №333-р.

У процесі реалізації настанов цієї Концепції Верховна Рада України схвалила близько 10 законодавчих актів, зокрема закони України «Про співробітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 р. №1508-VII, «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р. №157-VII, «Про засади державної регіональної політики» від 5 лютого 2015 р. №156-VIII, було внесено зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України. Стратегією сталого розвитку «Україна-2020», схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 р., передбачено реалізацію конституційної реформи, зокрема в частині децентралізації влади.

Зміни до Конституції України підготовлені Конституційною Комісією, створеною Указом Президента України від 3 березня 2015 р., одержали позитивну оцінку експертів Венеціанської Комісії Ради Європи, які запропонували практичні рекомендації з удосконалення пропонованих змін. Після розгляду Президентом України 16 липня 2015 р. доопрацьований проект Верховна Рада України спрямувала до Конституційного Суду України. 30 липня 2015 р. Конституційний Суд визнав законопроект таким, що відповідає вимогам ст. 157 та 158 Основного Закону. 31 серпня 2015 р. більшістю в 265 голосів народних депутатів законопроект був попередньо схвалений в українському парламенті та згідно з процедури направлений до КСУ.

Основними положеннями законопроекту є запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України - область, район, громада - з дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування; передання функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня; розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності й наділення громад максимально широким колом повноважень; чітке забезпечення нових функцій органів місцевого самоврядування необхідними організаційними та фінансовими ресурсами, у т. ч. через їхню участь у загальнодержавних податках; ліквідація державних адміністрацій і створення натомість державних представництв з виключно контрольно-наглядовими і координаційними (а не виконавчими) функціями [8].

Ураховуючи сказане та беручи за точку відліку ступінь розробленості нормативно-правового забезпечення реформування конституційних засад місцевого самоврядування, міру відповідності ухвалених законодавчих актів до стандартів і вимог ЄС, доцільно виокремити чотири етапи в імплементації в Україні європейських принципів децентралізації влади: перший (установчий) - з 2001 до 2008 рр.; другий (пошуковий) - з 2009 до середини 2012 рр.; третій (експертний) - з 2012 до 2014 рр.; четвертий (вирішальний) - з 2014 р.

Для зручності сприйняття фактичного матеріалу спробуймо узагальнити визначені етапи здійснення процесу децентралізації влади в Україні у підсумковій таблиці.

Як видно з вищевикладеного, розроблення нормативно-правових засад децентралізації влади в Україні виконувалося протягом тривалого часу. Проте до 2014 р. здійснено фактично лише перші підготовчі кроки щодо інституційного та нормативно-правового забезпечення реформування конституційних засад місцевого самоврядування. В останні роки зусилля України щодо вступу до ЄС значно прискорили цей процес, перевели його у практичну площину. Однак політичні ризики зовнішнього та внутрішнього характеру сьогодні, як і в минулі роки, створюють додаткові перешкоди на обраному шляху. Основні етапи здійснення процесу децентралізації влади в Україні (2001-2016 рр.)

На основі аналізу ступеня розробленості нормативно-правового забезпечення реформування конституційних засад місцевого самоврядування з урахуванням відповідності ухвалених законодавчих актів до стандартів і вимог ЄС процес здійснення децентралізації влади в Україні умовно можна поділити на чотири етапи. Стислу характеристику кожного з етапів, основні нормативно-правові акти того часу та стан їхнього виконання надано в узагальненій наочній формі в таблиці.

Додамо лише, що децентралізація влади в Україні є наріжним каменем у справі побудови сучасної системи публічного управління європейського типу, перший крок до якої було зроблено в результаті твердження засад парламентсько-президентської республіки попередньо в 2004 р. і остаточно в 2014 р. На нашу думку, саме успішність у здійсненні децентралізації влади дозволить України остаточно подолати успадковану від СРСР централізовано-бюрократичну адміністративну систему державної влади, яка сьогодні гальмує просування країни шляхом європейських реформ у сфері державного управління.

Список використаних джерел

1. Висновок до проекту концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні/Centre of Expertise for Local Government Reform. Страсбург, 1 жовт 2013 p. CELGR/LEX 5/2013. 8 с. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2013/11/ РЄдопроектуКонцепціїреформуваннямісцевогосамоврядуваннятатериторіальноїорганізації влади_жовтень2013_зашифрован^^

2. Журавський В.С. Реформа місцевого самоврядування в Україні: плюси та мінуси // Юри - спруденція on-line. 2006. 1 берез. URL: http://www.lawyer.org.ua/? w=r&i=12&d=676.

3. Зарубіжний досвід державного управління: доцільність і можливості застосування в Україні: наук. розробка/авт. кол.: І. А. Грицяк, Л.А. Шереметьєва, К.К. Баранцева та ін. Київ: НАДУ, 2012. 56 с. Також доступний у PDF: http://www.academy.gov.ua/%5CNMKD % 5CNbrary_nadu % 5CNavch_ Posybniky % 5C9372afc9-4179-4633-9f08-a0b2fd4f767f.pdf.

4. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні/схв. розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. №333-р // Офіц. веб-портал Верховної Ради України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1% 80.

5. Лахижа М. І. Модернізація публічної адміністрації: теоретичні та практичні аспекти. Полтава: РВВ ПУСКУ, 2009. 289 с.

6. Місцеве самоврядування в Україні: сучасний стан та основні напрями модернізації: наук. доп./ редкол.: Ю.В. Ковбасюк, К.О. Ващенко, В.В. Толкованов та ін.; за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка. Київ: НАДУ, 2014. 128 с. Також доступний у PDF: http://academy.gov.ua/doc/koment-inter_ prezident/2014/koment_iner_ prezident_2014_05_16_1.pdf.

7. Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування: розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 лип. 2009 р. №900-р. // Офіц. вісн. України. 2009. №60. Ст. 2130 URL: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/900-2009-%D1% 80.

8. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» від 1 лип. 2015 р. №2217а. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511 = 55812.

9. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 1 лип. 2003 р. №3207-1. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=15410.

10. Пухтинський М., Власенко О. Система управління на регіональному та місцевому рівнях потребує змін. Яких саме? // Теоретичний і громадсько-політичний журнал/ВР України. 2006. №22. С. 24-35. URL: http://www.viche.info/journal/387.

11. Розроблено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні // Урядовий портал. URL: http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article? art_ id=246235854.

Размещено на Allbest.ru