В умовах проголошеної європейської інтеграції одним із ключових завдань для України стає реформа публічного управління, наближення системи публічної влади до стандартів діяльності, що діють у розвинених країнах. Проте публічне управління в Європейському Союзі, як і думки щодо напрямів його розвитку, не є однорідними. З одного боку, достатньо поширеними (зокрема, у Великобританії) є традиції “нового публічного менеджменту”, що засновані на упровадженні в систему публічного врядування бізнес - підходів; з іншого (зокрема, у Німеччині та Франції) - простежуються тенденції чіткого розмежування публічної та приватної сфер. Причому, намагаючись описати ідеальні моделі управління публічною сферою, науковці все частіше повертаються до праць М. Вебера - автора теорії раціональної бюрократії. На ренесанс робіт німецького класика вплинула еволюція концепцій сучасного публічного управління, поява теорій “нової публічної служби”, “належного врядування”, що вказують на неможливість прямого копіювання досвіду діяльності бізнес-структур у публічному управлінні. Таким чином, аналіз наукових праць М. Вебера стає важливим і для українських науковців, які намагаються розробити адекватні сучасним викликам та ефективні в сучасних умовах стратегії реформ публічного сектора.

У сучасній державно-управлінській літературі великої уваги приділяється аналізу сучасних моделей державного управління та їхньому порівнянню з традиційними підходами. Зокрема, цим питанням займалися такі дослідники, як В. Авер'янов, В. Бакуменко, В. Дзюндзюк, В. Долечек, І. Коліушко, В. Корженко, А. Кузнецов, Н. Мельтюхова, П. Надолішній, Н. Нижник, Д. Олійник, В. Солових, В. Тимощук, Ю. Шаров та ін. Вітчизняні науковці надавали теоретичне обґрунтування можливості упровадження сучасних західних моделей публічного управління в Україні, досліджували правові засади здійснення реформ публічної сфери тощо. Однак проблема адаптації наукової спадщини М. Вебера залишалася поза увагою дослідників, при цьому поняття “бюрократія" ототожнювалося виключно з радянською “школою управління”.

Тому метою цієї статті є проведення теоретичного аналізу концепції раціональної бюрократії М. Вебера та визначення можливостей застосування її положень під час реформи системи публічного управління в сучасній Україні.

Проблему раціональності вивчають різні науки: соціологія, політологія, психологія, економічна теорія тощо. Науковий інтерес до неї виник завдяки роботам таких філософів-суспільствознавців, як Т. Гоббс, Ж-Ж. Руссо, Г. Гегель і І. Кант. При цьому одним із перших раціональність із публічним управлінням пов'язав М. Вебер.

М. Вебер (1864-1920 рр.) - відомий німецький науковець, ідеї якого зробили значний внесок у розвиток сучасної соціології, філософії, політології, публічного управління. Формулюючи свої наукові погляди, у 1913 р. він видав низку наукових праць, серед яких були і “Основні соціологічні поняття”, де М. Вебер подав свою концепцію соціальної дії.

Під соціальною дією він запропонував розуміти таку дію, яка внутрішньо орієнтована на дії інших людей або пов'язана з ними [1, с.602]. Згідно з типологією М. Вебера, існує три ідеальних типи соціальної дії: афективний, традиційний і раціональний, що поділяється, у свою чергу, на ціле-раціональний і ціннісно-раціональний [1, с.627].

Афективний тип соціальної дії характеризується перевагою емоційних мотивів під час прийняття того чи іншого рішення, певного вчинку.

Традиційний тип відрізняється прийняттям на віру певних соціальних настанов, закладених ззовні, орієнтацією на традиційні загальноприйняті норми і зразки поведінки, звичку.

Раціональний тип соціальної дії, як зазначалося вище, М. Вебер поділяє на цілераціональний і ціннісно-раціональний.

раціональна бюрократія вебер публічне управління

Ціннісно-раціонально діє той соціальний суб'єкт, який у своїй поведінці йде за переконаннями про важливість певних “предметів”, тобто у своїй життєдіяльності він орієнтується на певну значущу для нього цінність. Це може бути обов'язок, гідність, краса тощо.

Ціле-раціонально, на думку М. Вебера, діють ті соціальні суб'єкти, поведінку яких орієнтовано значною мірою на результат, на кінцеву мету, використовуючи принцип максимальної корисності, при цьому в індивідів існують чіткі уявлення про цю мету, про засоби її досягнення, а також розуміння відношення засобів до цілей і побічних результатів та ставлення різних цілей одна до одної.

М. Вебер відзначає, що порівняно з ціле-раціональним типом соціальної дії, ціннісно-раціональний тип можна з великою часткою впевненості вважати нераціональним. “З ціле-раціональної точки зору ціннісна раціональність завжди ірраціональна, і тим більше вона є ірраціональною, чим більше вона абсолютизує цінність, на яку орієнтується поведінка (краса, абсолютне добро, абсолютне виконання свого обов'язку тощо) ” [1, с.628]. Утім, М. Вебер стверджує, що ціле-раціональність дії зустрічається в сутнісному вигляді нечасто. “Дію, особливо соціальну, дуже рідко орієнтовано тільки на певний тип раціональності, і сама ця класифікація, звичайно, не вичерпує типи орієнтацій дії; вони являють собою створені для соціологічного дослідження чітко означені типи понять, до яких більшою чи меншою мірою наближається реальна поведінка або - що зустрічається значно частіше - з яких вона складається" [1, с.629].

Між тим, аналізуючи міркування М. Вебера про соціальні дії, можна звернути увагу на кілька важливих моментів.

По-перше, на думку М. Вебера, людина або допускає існування безлічі цінностей, з яких вона обирає одну, використовуючи раціональну оцінку, тобто діє ціле-раціонально; або, сліпо орієнтуючись на якусь одну цінність, використовує всі інші лише як умови або засоби для досягнення головної мети - діє ціннісно-раціонально. У першому випадку не виключено зміну під впливом зовнішніх обставин головної цінності, у другому ж - сліпа орієнтація на якусь одну цінність знижує ступінь раціональності дій індивіда.

По-друге, кожен із типів соціальної дії відрізняється від іншого мотивом, тобто набором чинників, що здаються людині вагомою причиною для здійснення певної дії. Мотиви є внутрішніми чинниками, що спонукають людину до діяльності. М. Вебер називав мотивом “певну смислову єдність, що видається дійовій особі достатньою причиною для певної дії" [1, с.610].

По-третє, одним із ключових чинників у розумінні раціональної соціальної дії є “інтерес” - засіб орієнтування раціональної дії, який можна визначити як прагнення до досягнення певного результату, орієнтація на певні очікування. Інтерес як спрямованість на предмет потреби підкреслює активну складову суб'єкта дії. Будь-які ідеї набувають суб'єктивного сенсу для індивіда тільки тоді, коли вони проникають в його інтереси. Безперечно, звернення уваги на мотиви соціальної дії та соціальні очікування як причину соціальних дій стало одним з основних поштовхів у подальшому розвитку концепту “соціальна дія”. Т. Парсонс називав теорію соціальної дії М. Вебера волюнтаристською, оскільки вона об'єктивує питання інтересу як детермінанти соціальної дії, яка все більше і більше виривається з-під контролю звичаїв і традицій [4, с.167].

Між тим, на нашу думку, такий розгляд соціальних дій виступив основою для низки подальших важливих наукових досліджень, зокрема тих, які присвячено проблемам публічного управління.

У роботі “Основні соціологічні поняття" М. Вебер починає аналізувати поняття “легітимного порядку”. Говорячи про легітимність, автор стверджував, що вона гарантована внутрішньо (нераціонально), а саме:

суто афективно: емоційною відданістю;

ціннісно-раціонально: вірою в абсолютну значущість порядку як вираження найвищих непорушних цінностей (моральних, естетичних або будь-яких інших);

релігійно: вірою в залежність блага і спасіння від збереження даного порядку [1, с.639].

Також вона може забезпечуватися очікуванням специфічних зовнішніх наслідків (раціонально), отже, інтересом, причому це очікування, на його думку, є особливим. При цьому М. Вебер говорив про те, що “внутрішньо" гарантовані системи можуть бути гарантовані й “зовнішньо”, завдяки комбінації двох чинників:

- умовності (коли легітимність гарантується можливістю того, що будь-яке відхилення зустріне в межах певного кола людей загальний і відчутний осуд;

- права, коли легітимність гарантується можливістю (морального або фізичного) примусу, що здійснюється особливою групою людей, до чиїх безпосередніх функцій входить охорона порядку або запобігання порушенню його дії за допомогою застосування сили [1, с.639].

Отже, він фактично розділяв порядки (системи), що засновані на моралі (традиційні, ціннісно-раціональні, релігійні тощо), і порядки (системи), засновані на інтересі та праві (раціональні).

Думки, викладені в Основних поняттях соціології, знайшли своє відображення в дослідженні “Господарство і суспільство”, яке було фактично незавершеним і яке було опубліковано завдяки зусиллям його дружини Маріанни Вебер у 1921 р., уже після смерті видатного науковця. У цій роботі фактично підбито підсумки його наукових досліджень. Перше видання цієї фундаментальної праці містило три структурних частини: “Господарство, громадські порядки і влада”, “Типи суспільства і соціалізація” і “Типи панування”. Маріанна Вебер у передмові до “Господарства і суспільства" протиставила першу, абстрактно-систематичну, частину праці другій і третій - емпірико-історичним частинам. Між тим останнє, п'яте видання “Господарства і суспільства”, підготовлене Й. Вінкель - маном у 1972 р., містило вже сім структурних частин: спільноти; релігійні спільноти; право; панування; місто; соціологія; історія створення й документи [2, с.14].

За будь-якого випадку, незалежно від місця розташування в книзі певних розділів, “Господарство і суспільство" містить фундаментальну, систематизовану і детальну теорію суспільства та його розвитку. Ця робота, у якій зібрано думки М. Вебера з теоретичної соціології, соціальної філософії, теоретичної політології, історії, економічної теорії, етнографії та інших суспільствознавчих дисциплін, заклала основи і для розвитку сучасного публічного управління.

Зокрема, у розділі “Панування” М. Вебер визначає поняття “панування” та виділяє типи легітимного панування. “Пануванням”, згідно з його оцінками, зветься “можливість зустрічати покору певних груп людей специфічним (або всім) наказам" [2, с.252]. Панування (“авторитет”) у цьому сенсі, на думку М. Вебера, може ґрунтуватися практично на всіх мотивах покори, починаючи з невизначеного привчання до суто цілераці - ональних міркувань.

Кожне панування над великою кількістю людей потребує, як зазначає М. Вебер, штабу людей, які будуть упроваджувати розпорядження й конкретні накази керівників і забезпечувати покору більшості. Штаб управління при цьому може підкорюватися панові (або панам) через звичай, або суто афективно, або через матеріальну зацікавленість, або через ідеальні мотиви (ціннісно-раціонально).

Кожне панування, на думку М. Вебера, намагається порушити віру у свою “легітимність” і подбати про неї. Залежно від виду легітимності різниться і тип покори, тип штабу управління, характер здійснення панування, його ефективність. Отже, види панування доцільно розрізняти за типовою для них претензією на легітимність.

Відповідно, М. Вебер виділяє три чистих типи легітимного панування. їхня легі - тимність може бути:

раціонального характеру, тобто ґрунтуватися на вірі в легальність установленого порядку і законність здійснення панування на основі цієї легальності (легальне панування);

традиційного характеру, тобто ґрунтуватися на повсякденній вірі в святість традицій і вірі в легітимність авторитету, заснованого на цих традиціях;

харизматичного характеру, тобто ґрунтуватися на проявах святості, або геройської сили, або зразковості особистості та створеному цими проявами порядку (харизматичне панування) [2, с.254].

У разі легального панування люди підпорядковуються законно встановленому об'єктивно безособовому порядку (і встановленим цим порядком начальникам) через формальну законність його розпоряджень. У разі традиційного панування особистість підпорядковується панові, який править на підставі традиції та пов'язаний традицією через її вшанування за звичкою. У разі харизматичного панування люди підпорядковуються харизматичному вождю через особисту віру в його доблесть або зразковість, тобто в його харизму.

Найбільш життєздатним М. Вебер уважав легітимність раціонального характеру, тобто легальне панування, яке, на його думку, ґрунтується на значущості взаємозалежних уявлень про таке:

- кожен закон установлюється шляхом укладання раціонально орієнтованого договору, з правом на подальше шанобливе ставлення до нього з боку осіб, які перебувають або діють всередині відповідної сфери впливу закону;

- кожен закон являє собою абстрактні, спеціально встановлені правила, застосування яких забезпечується за допомогою судового нагляду;

- легальний начальник (призначений або обраний), розпоряджаючись і наказуючи, сам підпорядковується безособовому порядку і орієнтує на нього свої розпорядження;

- особа, яка підпорядковується певному керівнику, підпорядковуються не його особистості, а безособовому порядку, і тому зобов'язана коритися тільки в межах ділової компетенції, раціонально розмежованої цим порядком [2, с.256].

Отже, основними категоріями раціонального панування, згідно з М. Вебером, є:

безперервна, пов'язана правилами, робота “управлінського штабу”;

професійна компетенція бюрократичного апарату, яка означає:

а) об'єктивно розмежовану (через поділ праці) сферу посадових обов'язків;

б) добір необхідних для цього керівництва та персоналу;

в) розподіл між керівництвом і персоналом припустимих засобів примусу та можливостей їхнього застосування;

наявність чиновницької ієрархії, тобто улаштування постійних органів контролю та нагляду за кожним органом влади з правом апеляції чи скарги підлеглих на своїх керівників;

загальновизнані “правила”, що можуть бути технічними організаційними правилами або загальновизнаними нормами;

повне відчуження персоналу управління від засобів управління;

недопущення особистого “присвоєння" місця служби;

необхідність письмової фіксації пропозицій та прийнятих рішень, постанов і розпоряджень [2, с.257].

Таким чином, за думкою науковця, ділові папери і безперервна робота чиновників у бюро є основою легального панування. Підприємство, організоване на основі ділового документообігу та безперервної роботи чиновників, зветься, за М. Вебером, “органом влади”. Органи влади, як зазначає німецький класик, є на великих приватних підприємствах, у партіях, в армії, у “церкві" та, безумовно, у державі. Працівники “органів влади" самі не повинні володіти засобами управління, але повинні отримувати грошову компенсацію за свою роботу. Також в “органах влади" повинно бути дотримано принципу повного відокремлення службового майна (майна підприємства чи капіталу) від особистого майна (домашнє господарство) і службового робочого місця (бюро) від місця проживання.

Як відзначає М. Вебер, для успішної роботи “органів влади" необхідно спеціальне навчання. Отже, для роботи в них людина повинна мати достатню кваліфікацію, бути добре навченою відповідній спеціальності. На його думку, тільки таку людину може бути прийнято на службу як чиновника. І саме “чиновники” утворюють типовий штаб управління за раціонального (легального) панування.

При цьому чиновники, які до нього входять, повинні:

підкорятися тільки об'єктивним (на противагу суб'єктивним вимогам) службовим обов'язкам;

просуватися на службі згідно з незмінною чиновницькою ієрархією;

володіти спеціальними службовими компетенціями;

працювати за контрактом, тобто на основі вільного і відкритого відбору;

мати професійну кваліфікацію, підтверджену “в найбільш раціональному разі” за допомогою певного іспиту або засвідчену дипломом;

оплачуватися за допомогою постійного грошового утримання;

сприймати свою службу єдиною або, принаймні, головною професією;

керувати на основі формалізованої знеособленості: ідеальний чиновник управляє своєю справою “без поваги до особистості”, формально однаково для “кожного”;

будувати для себе кар'єру: або відповідно до терміну служби, або відповідно до успіхів у роботі;

працювати в повному “відчуженні від засобів управління” і без “присвоєння" робочого місця;

підпорядковуватися суворому службовому контролю [2, с.260].

М. Вебер стверджував, що бюрократичне управління в суто технічному сенсі наближається до найбільш досконалої праці в контексті точності, стійкості, дисципліни, надійності, інтенсивності праці, у його формально універсальній застосовності до виконання будь-яких завдань. Тож, воно є найбільш раціональною формою панування, і, отже, воно сьогодні просто необхідне для особистого або ділового управління масами. Перевагою бюрократичного управління є професійні знання, повна незамінність яких, згідно з позицією М. Вебера, зумовлюється сучасною технікою й економікою.

На думку М. Вебера, говорячи про публічне управління, існує вибір лише між “бюрократизацією” і “дилетантизацією” управління [2, с.261]. Третього не дано. Бюрократичне правління, як стверджував М. Вебер, означає панування на основі знання. І в цьому полягає його специфічно раціональна основа. Своє могутнє становище при владі бюрократія підсилює саме за рахунок професійного та посадового (службового) знання: знання фактів, набутого під час просування по службі або “з документів”.

При цьому, як зазначає М. Вебер, управління непрофесіонала цим бюрократичним апаратом є обмеженим: професійний бюрократ, який постійно працює, у багатьох випадках перевершує тимчасового міністра-неспеціаліста у проведенні своєї волі [2, с.262]. Потреба в постійному, суворому, інтенсивному і прорахованому управлінні, яким його створив насамперед капіталізм (і без якого він не може існувати), зумовлює, як указує М. Вебер, необхідність бюрократії як ядра управління масами. Тільки маленьке підприємство, на думку дослідника, може обійтися без неї, оскільки лише приватна особа, зацікавлена у прибутку, а саме капіталістичний підприємець, перевершує бюрократію у професійному знанні та знанні фактів у своїй сфері інтересів. Таким чином, раціональну бюрократію М. Вебер називає найбільш ефективною формою управління в умовах панування капіталізму в економіці.

Майже за 100 років, що пройшли з моменту публікації “Господарства і суспільства”, концепція раціональної бюрократії пережила часи як шаленої популярності, так і майже тотальної критики, в основі якої була її неспроможність забезпечити належні зв'язки з громадськістю, адаптуватися до змін зовнішнього середовища, забюрократизованість, вторинність результатів роботи стосовно правил та принципів діяльності [3]. Водночас сьогодні науковий спадок М. Вебера, як ніколи, уявляється важливим для розвитку публічного управління в Україні. І на це є кілька вагомих причин.

Перша - це інформатизація процесів управління, що викликала необхідність, з одного боку, володіння особами, які працюють в органах влади, спеціальними інформаційними технологіями, з іншого - чіткого використання управлінцями певних правил і процедур взаємодії.

Друга - децентралізація управління. Збільшення ресурсів та влади на місцях зумовлює, з одного боку, необхідність функціонування на рівні місцевих рад професійного апарату чиновників, які виконуватимуть свою роботу на безперервній (постійній) основі та володітимуть професійними управлінськими знаннями та вміннями. З іншого боку, важливим є недопущення присвоєння деякими керівниками місцевих рад, “приватизації" сіл, селищ, міст, сприйняття ними своєї посади як довічної, а підлеглих - як слуг або підданих.

Третя - демократизація публічного управління. Сьогодні громадськість намагається все більше контролювати дії чиновників. При цьому особливу увагу прикуто до невикористання працівниками органів влади службового становища в особистих цілях та справедливого розподілу ресурсів. У такій ситуації веберівський “безособовий бюрократ” - це ідеал відданості справі, чесності та незаангажованості.

Четверта - побудова в Україні правової держави. Варто відзначити, що одним із наріжних каменів європейської інтеграції України, стратегічною метою і, водночас, засобом реалізації реформ є побудова в Україні правової держави. В її основі знаходиться повага до прав кожної людини та прийняття всіх управлінських рішень виключно у правовій площині [5, с.39]. Дотримання цих умов є можливим лише за панування раціональної бюрократії, що будує свою діяльність виключно (!) на основі нормативно встановлених правил і норм.

Отже, наукові розробки М. Вебера і досі не втрачають своєї актуальності та можуть слугувати основою для формування класу компетентних, професійних, відданих справі чиновників, які зможуть забезпечити наближення системи публічного управління в Україні до європейських стандартів.

Аналіз наукової спадщини М. Вебера дозволяє відзначити актуальність його ідей, що стосуються організації та розвитку публічного управління в Україні. Зокрема, концепція раціональної соціальної дії може слугувати теоретичною основою для розроблення різноманітних стратегій, програм і проектів на державному, регіональному та місцевому рівні, а теорія раціональної бюрократії - методологічним інструментом для їхньої ефективної реалізації. Адже професійність, відповідальність, незалежність, точність, стійкість, дисципліна, надійність, висока інтенсивність праці працівників органів влади виступають сьогодні запорукою успішної реалізації будь-яких управлінських рішень.

Таким чином, теорія раціональної бюрократії М. Вебера, не заперечуючи надбань сучасних наукових теорій, може виступити своєрідним архетипом для побудови такої моделі публічного управління, основу якої складали б професіоналізм, компетентність, незаангажованість, відданість справі працівників владних структур, чітка правова регламентація, організованість та ефективність діяльності всієї системи влади.

Організаційно-правові механізми побудови та упровадження такої моделі в Україні стануть предметом подальших досліджень.

Список використаних джерел

1. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.809 с.

2. Вебер М. Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии: в 4 т.: [пер. с нем.] /сост., общ. ред. и предисл.Л.Г. Ионина; Нац. исслед. ун-т “Высш. шк. экономики”. М.: ИД Высш. шк. экономики, 2016. Т.1: Социология. - 445 с.

3. Дзюндзюк В.Б. Ефективність діяльності публічних організацій: монографія. Харків: Вид-во ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2003.236 с.

4. Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академ. проект, 2000.880 с.

5. Політична система України в умовах взаємодії громадянського суспільства і правової держави. Політична система: сучасні проблеми розвитку/О.В. Скрипнюк та ін.; ред. О.В. Скрипнюк; Акад. прав. наук України; нДі приват. права і підприємництва. Київ: Підручники і посібники, 2008. - 223 с.

Размещено на Allbest.ru