Правовий моніторинг в Україні: сучасний стан і перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВИЙ МОНІТОРИНГ В УКРАЇНІ: СУЧАСНИЙ СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

М. Афанасьева,

доктор юридичних наук, доцент,

в.о. завідувача кафедри конституційного права

Національного університету «Одеська юридична академія»

Стаття присвячена сучасному стану й перспективам правового моніторингу в Україні. Надано визначення правового моніторингу, відокремлено етапи його проведення, суб'єктний та об'єктний склад.

Статья посвящена современному состоянию и перспективам правового мониторинга в Украине. Дано определение понятию правового мониторинга, выделены этапы его проведения, субъектный и объектный состав.

The article is devoted to the current state and prospects of the legal monitoring in Ukraine. The definition of the legal monitoring represented, marked the stages of its conduct, the subjective and objective composition.

У сучасних умовах регулювання суспільних відносин одного лише прийняття закону недостатньо. Правотворець має цікавитися результатами своєї діяльності, тому моніторинг якості законодавства та практики його застосування з метою виявлення недоліків і подальшого вдосконалення нормативно-правової бази має бути системною й постійною функцією органів публічної влади.

Свого часу теоретичні питання правового моніторингу досліджувалися такими науковцями, як О.Л. Богінич, О.В. Богачова, А.П. Заяць, О.В. Зайчук, В.В. Копєйчиков, О.Л. Копиленко, В.Н. Кудрявцев, П.М. Любченко, Н.Р. Нижник, Н.М. Оніщенко, П.М. Рабінович, В.М. Селіванов, О.Ф. Скакун, Ю.М. Тодика, Ю.С. Шемчушенко, Л.С. Явич та ін. Проте варто констатувати, що питання методологічного забезпечення й інституціоналізації цієї діяльності досі не вирішені, і це стримує підвищення якості національного законодавства.

Метою статті є висвітлення сучасного стану здійснення моніторингу законодавства та практики його застосування в Україні й визначення перспектив методичного та організаційного забезпечення цієї діяльності.

Ще в 1994 р. Президія Верховної Ради України в Постанові «Про впорядкування організації і здійснення законодавчого процесу Верховною Радою України» [1] констатувала низку проблем, пов'язаних із практикою організації законодавчого процесу. Зазначалося, що прийняття й унесення змін до законодавчих актів нерідко ведеться на недостатньому науковому, методичному та юридично-технічному рівнях із багатьма неузгодженостями. Законодавчо не відпрацьовано механізм реалізації законів, контролю за їх виконанням, не усунуто фактів дублювання й суперечностей між окремими нормами. Головною причиною такого стану здійснення законодавчої функції вищим органом державної влади України є передусім відсутність науково обґрунтованої системи управління законодавчим процесом, яка передбачала б, по-перше, планування законотворчої діяльності; по-друге, її оперативне регулювання з урахуванням особливостей конкретних форм цієї діяльності; по-третє, планомірну безперервну контрольно-аналітичну роботу, яка передбачає створення системи контролю за впровадженням законодавчих актів та аналіз їх ефективності. Мова йде про систему, яка давала б змогу здійснювати законодавчу функцію влади комплексно, виходячи, з одного боку, з об'єктивно існуючих особливостей наявного стану суспільних відносин, що регулюються законом, сучасних і перспективних потреб суспільства й держави, які вимагають свого правового регулювання, та чинної законодавчої бази, з іншого - з наявних організаційно-технічних, інформаційно-технологічних, матеріально-фінансових засобів і кадрового потенціалу, що можуть бути залучені до законотворення на сучасному етапі. Нарешті, потрібна система, яка спиралася б на раціональну процедуру формування й удосконалення нормативної, передовсім законодавчої, бази. Необхідність підвищення продуктивності та якості законотворчої діяльності вимагає принципової перебудови технології й організації законодавчого процесу. Цілком погоджуємось із такою критичною характеристикою законодавчого процесу, наданою ще в 1994 р. та актуальною й досі.

Сьогодні правовий моніторинг в Україні здійснюють різні суб'єкти, але відчувається відсутність механізмів взаємодії державних органів із дослідження якості й ефективності дії нормативних актів. Наслідком є низка розрізнених нормативно-правових актів, що регламентують цю сферу, наявність дублюючих структур в органах державної влади, невизначеність їхніх повноважень, невпорядкованість і відсутність систематизації пропозицій щодо вдосконалення законодавства й багато іншого, що підтверджує недосконалість зворотних зв'язків між правотворенням і правозастосуванням.

Відповідно до Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України, закони, що повертаються з підпису Президента України, підлягають обов'язковому скеруванню Головою Верховної Ради України до комітету Верховної Ради України, на який покладається аналіз практики застосування відповідних законодавчих актів. Після набрання чинності законом України апарат Верховної Ради України разом із відповідним секретаріатом головного комітету веде справу закону, до якої включаються, зокрема, прийнятий Верховною Радою України план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для реалізації положень прийнятого закону, а також повідомлення, що надійшли до Верховної

Ради України, про хід виконання цього плану Кабінетом Міністрів України; повідомлення, які надійшли з Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів України, Міністерства юстиції України, Генеральної прокуратури України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також у разі надходження їхніх пропозицій щодо підвищення ефективності дії цього закону [2]. Оскільки депутати наділені правом створювати закони, то цілком природно, що в них має бути право на вивчення результатів їх застосування на практиці. Професійний парламентський контроль за функціонуванням нормативних актів сприяє своєчасному прийняттю актуальних законодавчих рішень з метою забезпечення стійкого соціального розвитку суспільства [3, с. 257; 263]. До речі, ще Ш.Л. Монтеск'є зазначав, що законодавча влада повинна мати право й має розглядати, як саме приводяться в дію створені нею закони Завдання проведення правового моніторингу України виконує Інститут законодавства Верховної Ради України як базова установа науково-правового забезпечення законодавчої діяльності Верховної Ради України. Інститут здійснює підготовку проектів перспективних і поточних державних програм законопроектних робіт Верховної Ради України, підготовку проектів законів із найважливіших питань розвитку суспільства й держави та їх наукове обґрунтування; проводить наукові експертизи проектів законодавчих актів тощо. Для виконання цих завдань фахівці Інституту здійснюють фундаментальні та прикладні дослідження розвитку законодавства України, аналізують ефективність механізму застосування чинного законодавства, розробляють пропозиції щодо усунення неузгодженостей і суперечностей між окремими актами законодавства й заповнення в ньому правових прогалин [5]. Крім того, питання ефективності законодавства вивчаються в межах постійно діючого навчального курсу «Законотворчість» Української школи законотворчості Інституту законодавства Верховної Ради України. Але варто звернути увагу на те, що виконання такої важливої функції, як правовий моніторинг, покладено на Інститут законодавства, який є неприбутковою організацією та не має владних повноважень.

Виконання законів України забезпечують також міністерства, інші центральні й місцеві органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, про що зазначені органи письмово інформують Кабінет Міністрів України, але в тому разі, якщо така вимога передбачена планами організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення їх реалізації. Секретаріат Кабінету Міністрів здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів і здійснює моніторинг виконання органами виконавчої влади планів організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації законів України. Про результати контролю та моніторингу Секретаріат Кабінету Міністрів України систематично інформує Прем'єр-міністра [6].

Важливу роль в оцінюванні ефективності законодавчого впливу відіграє Міністерство юстиції України. Відповідно до Положення про Міністерство юстиції України [7], центральний орган виконавчої влади, зокрема, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та подає їх у встановленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України.

До 2012 р. оцінку ефективності законодавства здійснював Центр правової реформи та законопроектних робіт при Міністерстві юстиції України. На Центр покладалися функції організації розроблення концепцій, проектів актів законодавства з питань розвитку суспільства й держави, здійснення наукового їх обґрунтування, координація діяльності центральних органів виконавчої влади, наукових установ і вищих навчальних закладів України у сфері підготовки законопроектів. Центр правової реформи й законопроектних робіт, відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, готував на основі вивчення світового досвіду узагальнені пропозиції щодо концептуального розвитку законодавства України та їх наукове обґрунтування; аналізував ефективність механізму застосування чинного законодавства, готував пропозиції щодо його вдосконалення; готував за дорученням Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України висновки стосовно доцільності прийняття нових законодавчих та інших нормативних актів із їх правовим обґрунтуванням; розробляв і подавав до Міністерства юстиції України пропозиції щодо усунення неузгодженостей, суперечностей між актами законодавства й заповнення в ньому правових прогалин; вивчав досвід організації та проведення законопроектних робіт зарубіжних країн для використання ефективних його форм у практиці підготовки проектів актів законодавства [8]. Але, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 6 червня 2012 р. [9], діяльність Центру правової реформи й законопроектних робіт при Міністерстві юстиції припинено, створений же на заміну Координаційний центр з питань правової допомоги вказані вище завдання не виконує.

Огляд поточного законодавства свідчить, що сучасний стан правового моніторингу в Україні характеризується переважно разовими заходами, у його проведенні відсутній складник, що координує та узагальнює результати, здатний очолити цей напрям діяльності в державі. Для належної організації правового моніторингу необхідний не ситуативний аналіз даних застосування нормативно-правових актів на певну дату, а його систематичне проведення в постійному режимі, ґрунтуючись на єдиній методиці та відповідаючи вимогам комплексності, загальності й системності. Необхідно консолідувати діяльність різних суб'єктів моніторингу з метою подолання безсистемності в цій сфері, з метою підвищення ефективності правотворчості та її результатів [10]. Формування постійно діючого організаційного механізму правового моніторингу дасть змогу забезпечити цілеспрямований збір інформації, отримання якої в оперативному режимі є необхідним для отримання достовірних відомостей про хід реалізації законодавства, прийняття правильних правотворчих рішень, досягнення поставлених у нормативних актах цілей.

Сьогодні впровадження правового моніторингу зіштовхується з певними складнощами, а саме: з відсутністю належного нормативного забезпечення, недостатньою науково-методологічною базою, невідпрацьованістю методик проведення правового моніторингу, неналежної координації діяльності суб'єктів моніторингу, недосконалістю механізму реалізації результатів моніторингу. З метою покращення ситуації необхідно розробити порядок і методику організації та проведення правового моніторингу органами публічної влади; удосконалити механізм взаємодії органів публічної влади в галузі проведення правового моніторингу; створити дієвий механізм упровадження науково-практичних рекомендацій проведеного моніторингу в діяльність органів публічної влади; приділити належну увагу організації та проведенню науково-дослідницьких робіт із питань правового моніторингу.

Для впровадження правового моніторингу як системної, планової, постійної діяльності органів публічної влади необхідно закріпити її на нормативному рівні, шляхом прийняття Положення про правовий моніторинг та методику його здійснення. Для плідної роботи в цій сфері необхідно визначити проведення правового моніторингу як постійну функцію й покласти обов'язок її організації та координації на Міністерство юстиції України зі встановленням обов'язку підготовки плану заходів щодо реалізації нових законів, оцінювання ефективності їх реалізації з включенням виконання таких планів до показників ефективності діяльності органів публічної влади.

Необхідно вибудувати зворотній зв'язок із суб'єктами моніторингу, встановити обов'язковість розгляду отриманих від них результатів, строки розгляду, можливість направлення їх за компетенцією, обов'язковість обнародування висновків, розміщення на офіційних сайтах тощо. Крім того, потрібно передбачити, що якщо висновки та рекомендації правового моніторингу не враховані органами публічної влади, то має бути підготовлено інформацію компетентного органу про причини й підстави їх ігнорування.

Положення про правовий моніторинг та практику його здійснення має визначити правовий моніторинг як комплексну, планову, постійну діяльність органів публічної влади в межах своїх повноважень зі збору, узагальнення, аналізу й оцінювання інформації про чинне законодавство та практику його застосування для забезпечення прийняття, зміни або визнання такими, що втратили чинність (скасування), нормативно-правових актів.

Здійснення правового моніторингу включає такі етапи: підготовчий етап (визначення об'єкта, розробка плану, визначення методів, часу проведення); безпосереднє проведення моніторингу (збір інформації, звіти представників органів публічної влади та опитування представників інститутів громадянського суспільства, аналіз науково-дослідницької діяльності); узагальнення й системний аналіз зібраної інформації (вивчення зібраних матеріалів, оцінювання стану та динаміки певної сфери законодавства, розробка відповідних науково-обґрунтованих висновків і рекомендацій); обнародування результатів правового моніторингу (обговорення в широкому колі спеціалістів, експертів, громадськості, розробка остаточних варіантів рекомендацій щодо вдосконалення законодавства й поліпшення правозастосовної практики, направлення результатів суб'єктам законодавчої ініціативи, зацікавленим особам, опублікування в засобах масової інформації та на офіційних сайтах органів публічної влади); підготовка пропозицій щодо системного вдосконалення нормативної бази й коригування практики правозастосування, складання прогнозів про напрями розвитку законодавства; втілення отриманих результатів. правовий моніторинг україна влада

Під час здійснення правового моніторингу має використовуватися практика судів загальної юрисдикції; практика діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади; інформація про практику застосування нормативно-правових актів України, яка надійшла від Генеральної прокуратури України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати, Центральної виборчої комісії, Національного банку України, державних підприємств, установ, організацій і державних господарських об'єднань, навчальних закладів, органів місцевого самоврядування; інформація, яка надійшла від громадських, наукових, правозахисних та інших організацій та установ; інформація, почерпнута із засобів масової інформації; інформація, що надійшла від громадян, з інших джерел, зокрема статистична інформація, отримана на підставі статистичних показників і галузева статистика органів державної влади та місцевого самоврядування, а також соціологічна інформація, сформована на підставі соціологічних досліджень.

Під час здійснення правового моніторингу інформація про законодавство та практику його застосування має узагальнюватися, аналізуватися й оцінюватися за такими показниками: недотримання гарантованих прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина; неповнота правового регулювання суспільних відносин; відсутність нормативно-правових актів, необхідність прийняття яких передбачена актами вищої юридичної сили; наявність колізій, суперечностей між нормами нормативно-правового акта загального та спеціального характеру, що регулюють однорідні відносини; наявність помилок юридико-технічного характеру, у тому числі логічних, мовних; відсутність єдиної понятійно-термінологічної бази; невідповідність нормативно-правового акта України міжнародним зобов'язанням; викривлення значення положень Конституції України, законів та інших правових актів Верховної Ради України, чинних міжнародних договорів, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, а також рішень Конституційного Суду України та Європейського Суду з прав людини під час прийняття нормативно-правового акта; недотримання меж компетенції органом державної влади під час прийняття нормативно-правового акта; викривлення значення положень нормативно-правового акта під час його застосування; необґрунтовані або неправомірні рішення, дії (бездіяльність) під час застосування нормативно-правового акта; положення нормативно-правових актів, які дозволяють розширювальне тлумачення компетенції органів державної влади або місцевого самоврядування; наявність у нормативно-правовому акті корупціогених факторів; наявність чи відсутність однакової практики застосування нормативно-правових актів; кількість і зміст звернень фізичних і юридичних осіб із питань роз'яснення нормативно-правових актів; кількість судових рішень, що вступили в законну силу, про задоволення (відмову в задоволені) вимог заявників, у зв'язку з відносинами, врегульованими нормативно-правовим актом, підстави їх прийняття; кількість і характер зафіксованих правопорушень у сфері дії нормативно-правового акту, а також кількість випадків притягнення винних осіб до відповідальності. За необхідності моніторинг може бути здійснений за додатковими показниками, які визначаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади або іншими суб'єктами, які здійснюють моніторинг із власної ініціативи.

Підсумовуючи, зазначимо, що проведення правового моніторингу сприяє цілеспрямованому плануванню правотворчої діяльності, її координації, удосконаленню правозастосовної практики. Здійснення правового моніторингу дає змогу своєчасно виявити прогалини, колізії, неясності, неточності в змісті нормативно-правових актів, а також логіко-структурні, лінгвістичні, гносеологічні й інші види правотворчих помилок [11].

Удосконалення діяльності з оцінювання ефективності законодавства має стати одним із пріоритетних напрямів вітчизняної державної політики. Ця діяльність потребує високоякісного організаційного, методологічного та методичного забезпечення; комплексного й постійного застосування ефективних засобів удосконалення політико-правового реформування; перевірки на реалізованість теоретичних напрацювань і науково-практичних рекомендацій.

Література

1.Про впорядкування організації і здійснення законодавчого процесу Верховною Радою України : Постанова Президії Верховної Ради України від 31 жовтня 1994 р. N 180/94-ПВ [Електронний ресурс].- Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 180/94-%D0%BF%D0%B2.

2.Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України : Додаток до Розпорядження Голови Верховної Ради України від 22 травня 2006 р. N 428 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/428/06-%D1%80%D0%B3.

3.Бобров В.В. Правовая технология / В.В. Бобров, А.К. Черненко ; отв. ред. В.С. Курчеев. - Новосибирск : Изд-во СО РАН, 2010. - 384 с.

4.Монтескье Ш.Л. О духе законов / Ш.Л. Монтескье ; тст, пер. c фр. и ком- мент. А.В. Матешук. - М. : Мисль, 1999. - 672 с.

5.Положення про Інститут законодавства Верховної Ради України : Розпорядження Голови Верховної Ради України від 4 серпня 2003 р. N 770 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/ 770/03-%D1%80%D0%B3.

6.Регламент Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. N 950 / / Офіційний вісник України. -2007.- N 54. - Ст. 2180.

7.Положення про Міністерство юстиції Украйни : Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. N 395/2011 // Офіційний вісник Президента України. - 2011. - N 9. - Ст. 548.

8.Положення про Центр правової реформи і законопроектах робіт при Міністерстві юстиції України : Постанова Кабінету Міністрів України від 16 листопада 1994 р. N 780 [Електронний ресурс]. - Режим доступу://http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/780-94-%D0%BF.

9.Про утворення Координаційного центру з надання правової допомоги та ліквідацію Центру правової реформи і законопроектах робіт при Міністерстві юстиції : Постанови Кабінету Міністрів України від 6 червня 2012 р. N 504 // Урядовий кур'єр. - 2012. - N 113. - 26 червня.

10.Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: проблемы теории и практики : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теория и истории права и государства; история правовых учений» / Я.Е. Наконечный. - Владимир, 2008. - 25 с. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http:// www.lawlibrary.ru/izdanie2071657.html.

11.Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий / А.С. Автономов. - М. : Инфо- граф, 1999. - 384 c.

Размещено на Allbest.ru