Сучасний стан конституційної реформи у сфері децентралізації державної влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 382.77(045)

Сучасний стан конституційної реформи у сфері децентралізації державної влади в Україні

Анотація

конституційний реформа децентралізація влада

Стаття присвячена проблемам сучасного стану конституційної реформи в сфері децентралізації в Україні. Автор аналізує вплив європейських стандартів організації та діяльності публічної влади на процеси посилення ролі територіальних громад у вирішенні суспільно важливих питань. Вказуються способи удосконалення балансу між гілками влади, а також між різними рівнями публічної влади, у тому числі - на рівні взаємовідносин між державною та муніципальною владою у сучасних умовах державно-правового та конституційного розвитку суспільних відносин.

Ключові слова: конституційна реформа, конституція, конституційний лад, децентралізація, державна влада.

Annotation

A. S. Kalinkin

Current state constitutional reforms in decentralization government in Ukraine

The article deals with the problems of the current state of constitutional reform to decentralization in Ukraine. The author analyzes the impact of European standards organization and activities of public authorities in processes of strengthening the role of local communities in addressing social issues. Identifies ways to improve the balance between the branches of government and between the various levels ofpublic authority, including - at the level of relations between the state and municipal authorities in modern conditions of state law and constitutional development of public relations.

In the context of management and the management of the public authorities, it should be noted that decentralization can not be narrowed to the territorial organization of the decision to exclude her from the structure of executive power, because it is inherent in the whole system of democratically organized public authorities. Decentralization describes the transformation mechanism of realization of powers in government, which consists of the control subsystem (control subjects) and controlled subsystem (facilities management), and the constant interaction of subjects and objects of management.

At the level of functioning of state and government institutions in terms of broader constitutional reform decentralization should be understood as complex constitutional and legal and industry legal process of transferring powers of public authorities from the state to regional and / or municipal level with a view to the fullest to ensure effective implementation of the rights and legitimate interests of citizens - members of local communities through as close to the communities of financial resources, material and technical base of power, administrative services, methods of protection and redress.

Keywords: constitutional reform, constitution, constitutional order, decentralization, public authorities.

Постановка проблеми. Децентралізація публічної влади є одним з найважливіших напрямів конституційної модернізації суспільного ладу України у відповідності до європейських правових та управлінських стандартів, що пояснюється з декількох найважливіших позицій.

По-перше, посилення локальної демократії, реальних можливостей територіальних громад та сформованих такими громадами органів місцевого самоврядування є одним з пріоритетних способів забезпечення прав та свобод людини, дотримання балансу між соціальними групами, а також добробуту соціуму в цілому, що знаходить свій прояв як у процесах регіоналізації, так і в формі муніципалізації публічно-владних відносин.

По-друге, надання регіональному та муніципальному рівням публічного управління максимального обсягу повноважень та реальних можливостей їх реалізації, як показує досвід розвинутих європейських держав з усталеними конституційно-правовими системами, має наслідком створення ефективної моделі публічного управління, що діалектично поєднує державний, регіональний та муніципальний рівень вирішення єдиних суспільно важливих завдань.

По-третє, враховуючи стратегічний курс України на вступ до Європейського Союзу, слід враховувати виключну важливість та ключовий характер імплементації європейських стандартів децентралізації державної влади та інституціонального, функціонального, бюджетно-фінансового та матеріально-технічного посилення ролі місцевого самоврядування у конституційно-правовій системі держави й суспільства.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. різноманітні аспекти здійснення місцевого самоврядування, децентралізаційних процесів, імплементації європейських правових стандартів публічного управління та міжінституційних відносин у суспільстві розглядалися у працях багатьох вчених, серед яких слід окремо назвати таких, як М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, В. І. Борденюк, Ю. О. Волошин, П. Ф. Гураль, О. В. Зайчук, Б. В. Калиновський, А. М. Колодій, О. Л. Копиленко, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. С. Куйбіда, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, М. В. Пітцик, В. Ф. Погорілко, Х. В. Приходько, М. О. Пухтинський, А. Ф. Ткачук, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко.

Водночас у наявних дослідженнях відсутній комплексний аналіз децентралізації державної влади саме як структурно-функціонального елемента конституційної модернізації конституційного ладу України в цілому з урахуванням тих складних загроз та викликів, що постали перед політико-правовою системою нашої держави на сучасному етапі її новітнього становлення та розвитку.

Мета дослідження. Метою статті є з'ясування особливостей та подальших тенденцій конституційної реформи в сфері децентралізації державної влади.

Виклад основного матеріалу. Аналізуючи сучасну проблематику проведення конституційної реформи в сфері децентралізації державної влади в Україні, слід зазначити, що доцільно розглянути декілька вимірів існування та способів реальної конституційної модернізації суспільних відносин.

Вбачається доцільним розглянути проблемні питання сучасного конституційно-правового розвитку України у чотирьох вимірах комплексної реалізації публічно-владних функцій на різних вертикально інтегрованих структурно-функціональних рівнях суспільної життєдіяльності: 1) конфліктні питання інститутів демократії (вибори, референдум) та конституційного ладу України в цілому (як такого, що встановлює та регулює демократичний політичний режим реалізації державної влади в країні); 2) конфліктні питання організації та діяльності Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України (з точки зору запобігання та вирішення урядових та парламентських конституційних криз внаслідок факту недосконалості чи певної колізії конституційно-правових норм); 3) конфліктні питання визначення та реалізації конституційно-правового статусу Президента України (з позицій недопущення та запобігання президентській інституційній конституційній кризі, а також вирішення правових колізій та прогалин у конституційно-правовому регулюванні функцій та повноважень глави Української держави, порядку його обрання та підстав дострокового припинення повноважень); 4) проблемні питання розподілу повноважень між вищими, центральними, місцевими органами державної влади, та органами місцевого самоврядування (децентралізаційні процеси у вузькому значенні цієї комплексної політико-правової категорії; цей блок конституційно-правових удосконалень доцільно найбільш детально розглянути в окремому, наступному підрозділі даного дисертаційного дослідження. - Авт.).

Говорячи про конституційно-правове регулювання демократичного конституційного ладу та пов'язані з цим проблемні конституційно-правові питання на сучасному етапі в Україні, слід відзначити, що сутність конституційного ладу в Україні, на думку В. М. Шаповала, визначається змістом I, III і XIII розділів Конституції. Розділ І «Загальні засади» фіксує основи конституційного ладу, містить положення сутнісного характеру, більшість із яких виконує роль юридичного підґрунтя, нормативної першооснови для інших конституційних положень. Цей розділ слід розуміти як змістовний стрижень Основного Закону, причому значна частина його норм є нормами-принципами, які забезпечують найбільш загальний рівень регулювання. Розділ III «Вибори. Референдум» (основні інститути прямої демократії, що слугують способами вирішення конституційних криз політико-правового характеру), розвиваючи відповідні основи конституційного ладу, визначає загальні умови здійснення народного волевиявлення через форми безпосередньої демократії. Зміст розділу відображає юридичні параметри реалізації ідеї народного суверенітету, або народовладдя. Положення цього розділу Конституції є основою механізмів і безпосередньої, і представницької демократії. Нарешті, в розділі XIII «Внесення змін до Конституції України» засвідчено фундаментальний характер Основного Закону України, його найвищу силу. Співвіднесеність положень цього розділу з явищем конституційного ладу має свого роду інструментальне значення: він містить положення про внесення змін до названих трьох розділів Конституції, що конкретизують вимогу Конституції про виняткове право народу визначати й змінювати конституційний лад в Україні [1, с. 279-280].

Поняття «конституційний лад» у Конституції не визначено, хоча цей термін зустрічається в її тексті тричі. З положень статей 17 і 37 Конституції незаперечно випливає, що конституційний лад, тобто закріплений Конституцією економічний, соціальний, національний, політичний (включаючи державний) та інший устрій України, заборонено змінювати насильницьким шляхом. Не таким однозначним є положення статті 5 Конституції, згідно з яким єдиним суб'єктом, котрий має прерогативу визначення та зміни конституційного ладу, визнано український народ.

Однак і визначення, і зміна конституційного ладу не можуть відбуватися свавільно, зокрема, шляхом антиконституційного державного перевороту, насильства тощо, навіть якщо суб'єктом таких дій є «народ» або вони вчиняють ся «від імені народу». Оскільки в Конституції йдеться про конституційне право народу визначати та змінювати конституційний лад, то це означає, що такі акти мають відбуватися у передбачений Конституцією спосіб як реалізація народом його конституційних повноважень через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Тому, наприклад, вимоги громадян на мітингах, демонстраціях тощо про зміну державного устрою, звернені до законодавчого органу чи глави держави з додержанням Конституції та законів, можна розглядати як одну з форм безпосередньої демократії, що допускаються Конституцією.

Водночас, право визначення конституційного ладу й право зміни його в Конституції не розрізняються. Теоретично, очевидно, ці поняття мають певні відмінності. Зокрема, змінами конституційного ладу є, на наш погляд, окремі реформаційні перетворення окремих його складових, що не потребують прийняття нової Конституції або нової редакції чинної Конституції. Натомість, визначення конституційного ладу передбачає ревізію існуючого суспільного ладу в усіх його основних складових і встановлення якісно нового ладу, що потребує прийняття нової Конституції. Але з точки зору його реалізації і право визначення, і право зміни конституційного ладу підпорядковуються єдиному конституційному режиму.

Крім того, варта уваги ще одна принципова обставина. За попередньою Конституцією наша держава визначалася як загальнонародна. Було встановлено, що вся влада в Україні належить народові, який здійснює державну владу через ради народних депутатів, що становлять політичну основу України. Найважливіші питання державного життя виносяться на всенародне обговорення, а також ставляться на всенародне голосування (референдум). Водночас, Конституцією встановлювалося, що Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади України і є правочинною розглядати та вирішувати будь-яке питання, що не належить згідно з Конституцією до компетенції органів державної виконавчої чи судової влади, а також не є таким, що вирішується винятково всеукраїнським референдумом. Водночас до виняткового відання Верховної Ради України було віднесено, насамперед, прийняття Конституції України, внесення змін до неї [2].

Отже, ухвалюючи 1996 року нову Конституцію, Верховна Рада фактично реалізувала своє конституційне повноваження як уповноважений представницький орган влади, від імені українського народу та виражаючи його суверенну волю. Парламент, по суті, визначив новий конституційний лад України, визнавши носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні народ, закріпивши його виняткове право визначати та змінювати в майбутньому конституційний лад, позбавивши водночас такого права державу. Більше того, Верховна Рада України відмовилася від належного їй повноваження приймати Конституцію України, залишивши за собою лише повноваження вносити зміни до нової Конституції. Натомість народ затверджує найпринциповіші зміни до Конституції. Це означає, що політичні сили, які визначали конституційний лад України у 1996 році, поклали в основу концепції її нової Конституції ідею народного суверенітету.

Однак зазначена ідея в Конституції виявилася реалізованою не повною мірою, оскільки порядок реалізації народом права визначати та змінювати конституційний лад шляхом прийняття нової Конституції або внесення змін до чинної виявився конституйованим не досить чітко. Зокрема, у Конституції взагалі не передбачено, що народ має право її приймати, а розділ ХІІІ щодо внесення змін до Конституції не передбачає ініціювання громадянами таких змін. Отже, за народом залишено повноваження затверджувати чи не затверджувати зміни до Конституції, якщо їх ініціюють народні депутати або Президент України та ухвалить Верховна Рада. На наш погляд, тут є певна внутрішня суперечність, оскільки виняткове право народу змінювати конституційний лад, по суті, ставиться під сумнів такою «технологією» внесення змін до Конституції, за якою народ фактично позбавлений права змінювати її самостійно.

Цей висновок підтверджує практика використання всеукраїнського референдуму з метою внесення змін до Конституції України та позиція Конституційного Суду. Як відомо, 16 квітня 2000 року відбувся всеукраїнський референдум на вимогу більш як трьох мільйонів громадян України, метою якого було з'ясування народного волевиявлення щодо низки питань стосовно змін у конституційному ладі України.

У зв'язку з наявністю спірних питань стосовно конституційності Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 15 січня 2000 року за поданням народних депутатів України цю справу розглянув Конституційний Суд. Позиції суб'єкта подання й глави держави у цій справі, а також рішення Конституційного Суду свідчать про наявність дискусійних питань у конституційному визначенні засад народовладдя [2].

Конституційний Суд України визнав таким, що суперечить Конституції, питання референдуму щодо її прийняття всеукраїнським референдумом, вважаючи, що

Основний Закон України, закріплюючи право визначати й змінювати конституційний лад винятково за народом, встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції, і що це питання «виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина» [2]. Це рішення Конституційного Суду України, з нашої точки зору, є не тільки теоретично не обґрунтованим, а й принципово помилковим, таким, що має негативні політико-правові наслідки для розвитку правової думки й державотворення в Україні, перспектив побудови в ній демократичної та правової держави.

Хибною, як вбачається, є логіка Конституційного Суду України щодо неможливості вирішення референдумом питання прийняття Конституції. За цією логікою Конституція, закріпивши право визначати й змінювати конституційний лад винятково за народом, встановила такий порядок внесення змін до Конституції, який виключає реалізацію такого права за ініціативою виборців і робить її цілком залежною від розсуду державної влади, зокрема, того ж Конституційного Суду, що пропонує спочатку «з'ясувати волю народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України», і лише після цього ставити перед народом питання про його згоду приймати Конституцію всеукраїнським референдумом.

Установлення шляхом усенародного голосування порядку прийняття Конституції України є елементом реалізації виняткового права, вказаного у статті 5 Конституції, а саме: закріпити лише за народом повноваження приймати Конституцію країни та визначати безпосередньо народом, а не від його імені конституційний лад України. Проте це аж ніяк не означає, що це повноваження потребує негайної реалізації і що ставиться під сумнів дія чинної Конституції України.

Конституційний Суд України не врахував, що з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України залежить також і від того, хто і в якому порядку має її приймати. Якщо, наприклад, це робитиме парламент, якому народ не довіряє, то виборцям немає сенсу підтримувати прийняття нової Конституції наявним складом парламенту. За відсутності чітко визначеного порядку прийняття Конституції України потрібно спочатку встановити його, а потім з'ясовувати необхідність, строки прийняття та зміст нового Основного Закону.

Як зазначає у зв'язку з цим В. М. Шаповал, референдум щодо прийняття конституції є первинним щодо референдуму про внесення до неї змін. Референдна форма прийняття конституції, разом із формою прийняття її спеціально обраними установчими зборами вважається класичною. У такі способи приймалися перші конституції кінця XVm століття в Європі та Північній Америці. Із середини ХІХ століття поширилася форма прийняття конституції парламентом, хоча частина теоретиків застерігала щодо відсутності у депутатів парламенту спеціального мандата (доручення виборців) на прийняття саме конституції. Проте і сьогодні референдарна форма прийняття конституції є широко визнаною. Саме референдум, як стверджує К. Книгін [3, с. 29], порівняно з іншими формами народовладдя, надає народові, воля якого має вирішальне значення, можливість прямо впливати на вирішення широкого кола питань, що являють загальнонаціональний інтерес.

Шляхом референдуму були, зокрема, прийняті чинні конституції Азербайджану, Албанії, Білорусі, Вірменії, Данії, Естонії, Казахстану, Литви, Росії, Туреччини, Франції та ін. У деяких країнах референдуму передувало ухвалення конституції парламентом (Іспанія, Польща) або установчими зборами (Румунія), чим забезпечувалися додаткові умови її суспільної адаптації [4].

Прийняття конституції шляхом референдуму, продовжує В. М. Шаповал, звичайно супроводжується запровадженням відповідного порядку внесення до неї змін. Однак головним є те, щоб конституція була взагалі легітимною, тобто прийнятою у спосіб, який прямо визначений у попередній конституції або вочевидь випливає з її змісту. Інакше все буде зведено до питання політичної доцільності прийняття нової конституції. Вочевидь, чинна Конституція прямо не передбачає прийняття нової; однак це не означає неможливості прийняття на основі її положень нової і також легітимної Конституції [5, с. 4].

З наведених міркувань слід було б дійти висновку, що хоча чинна Конституція України і не встановлює порядку прийняття нової, з її змісту стає очевидною можливість прийняття нового Основного Закону не інакше, як через всеукраїнський референдум, оскільки навіть внесення окремих змін потребує затвердження їх у такий спосіб.

Згадане рішення Конституційного Суду щодо всеукраїнського референдуму, на нашу думку, спирається на помилкове концептуальне розуміння загальних засад Конституції, оскільки правило, за яким лише державні органи та їхні посадові особи обмежені у своїх діях підставами, межами повноважень та способами, передбаченими Конституцією і законами України (ст. 6 і 19 Конституції), Конституційний Суд застосовував вимоги цих норм Конституції України до дій громадян, які ініціюють проведення референдуму з певного питання, а також до рішення народу, яке визначається голосуванням щодо відповідної ініціативи громадян. Аналогічною є правова позиція Конституційного Суду і в рішеннях від 5 жовтня 2005 року № 6-рп у справі про здійснення влади народом та від 16 квітня 2008 року № 6-рп у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі. Згідно з рішенням від 16 квітня 2008 року, зокрема, КС зазначив, що положення частини другої статті 72 Конституції в контексті положень статті 5 Конституції треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і як єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України [1].

У зв'язку з цим потрібно вдосконалити процедуру внесення змін до Конституції, встановленої її розділом ХІІІ, адже юридико-технічна недосконалість цієї процедури призвела до численних конституційно-правових конфліктів і невиправданого коригування її рішеннями Конституційного Суду, тому конституційне визначення цієї процедури має бути чіткішим [1].

Загалом, якщо вести мову про конституційно-правові проблеми визначення та зміни конституційного ладу, важливо чітко позначити концептуальні орієнтири для цього. Ними, як здається, є засадничі положення ст. 1 і 3 Конституції. Конституційний лад України має формуватися та утверджуватися як демократичний, соціальний і правовий, в його змісті мають бути визначальними людина, її життя і здоров'я, честь, гідність і безпека, а також зміцнення громадянської злагоди на землі України, як зазначено в преамбулі Конституції.

Тільки демократична публічна влада, яка реалізовує інтереси народу для народу, діє як єдиний владний суб'єкт на основі права і закону, може забезпечити і визначення та формування, і утвердження необхідного Україні конституційного ладу.

Проблема єдності публічної влади (навіть за умови яскраво вираженої актуалізації загальних децентралізаційних тенденцій у політико-правовому розвитку суспільства. - Авт.) в цьому сенсі стає сьогодні в Україні, як ніколи, актуальною, що безпосередньо впливає і на можливість запобігання та вирішення конституційних криз та уникнення колізій конституційно-правових норм шляхом звернення до народу як єдиного джерела влади через демократичні процедури (вибори, референдум), які повністю відповідають чинному конституційному ладу, встановленому Конституцією України 1996 р.

Висновки

Отже, виходячи з означених позицій, можна зробити низку важливих висновків відносно проблемних конституційно-правових питань у контексті подальшого удосконалення подальшого конституційного ладу та інститутів конституційної демократії в Україні на сучасному етапі, серед яких необхідно відзначити наступні: а) конституційний лад України має формуватися та утверджуватися як демократичний, соціальний і правовий, в його змісті мають бути визначальними людина, її життя і здоров'я, честь, гідність і безпека, а також зміцнення громадянської злагоди на землі України, як зазначено в преамбулі Конституції, що має стати концептуальним, засадничим положенням для подолання будь-яких колізій конституційно-правових норм та вирішення конституційних криз в Україні; б) із загальних положень про конституційний лад України виходить реальна можливість прийняття нового Основного Закону не інакше, як через всеукраїнський референдум, оскільки навіть внесення окремих змін потребує затвердження їх у такий спосіб; в) зміст розділу ІІІ Конституції України «Вибори. Референдум» безпосередньо відображає юридичні параметри реалізації ідеї народного суверенітету, з чого випливає першочергове значення врахування народної волі при практичному вирішенні конституційних криз та конфліктів будь-якого інституційного характеру (парламентського, урядового, президентського, судового тощо).

Список використаної літератури

1. Юридична енциклопедія : в 6-ти т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - Київ : Укр. Енцикл., 2001. - Т. 3. - 736 с. ; Yurydychna entsyklopediia : v 6-ty t. / redkol. : Yu. S. Shemshuchenko (holova redkol.) ta in. - Kyiv : Ukr. Entsykl., 2001. - T. 3. - 736 s.

2. Теплюк М. Конституційний лад в Україні: поняття та деякі питання порядку

його визначення і зміни [Електронний ресурс] / М. Теплюк // Віче. - 2008. - № 12. - Режим доступу : http://www.viche.info/journal/1007/ ; Tepliuk M. Konstytutsiinyi lad v Ukraini: poniattia ta deiaki pytannia poriadku yoho vyznachennia i zminy [Elektronnyi resurs] / M. Tepliuk // Viche. -2008.-№12.- Rezhym dostupu :

http://www.viche.info/journal/1007/

3. Книгін К. Правове визначення референдуму як форми народовладдя: проблеми теорії і практики / К. Книгін // Право України. - 2001. - № 11. - С. 28-31 ; Knyhin K. Pravove vyznachennia referendumu yak formy narodovladdia: problemy teorii i praktyky / K. Knyhin // Pravo Ukrainy. - 2001. - № 11. - S. 28-31

4. Законодательные страницы. Конституции мира // Коммерсант. Власть. - 2007. - № 31. - С. 61-70, № 32. - С. 61-70, № 33. - С. 59-69 ; Zakonodatelnye stranitsy. Konstitutsii mira // Kommersant. Vlast. - 2007. - № 31. - S. 61-70, № 32. - S. 61-70, № 33. - S. 59-69

5. Шаповал В. М. Основний Закон України і референдум: до питання про «стабільність» Конституції / В. М. Шаповал // Право України. - 2000. - № 2. - С. 4-5 ; Shapoval V. M. Osnovnyi Zakon Ukrainy i referendum: do pytannia pro «stabilnist» Konstytutsii / V. M. Shapoval // Pravo Ukrainy. - 2000. - № 2. - S. 4-5

Стаття надійшла до редакції 19.04.2016 року

Размещено на Allbest.ru