Прикордонний контроль та його значення в протидії нелегальній міграції

Ключевые слова: контроль; пункт пропуска; государственная граница; нелегальная миграция; противодействие.

Andriy Mota

The border control and its meaning in the counteraction to illegal migration

The article analyzes the legal regulation of border control. The features of this kind of state control established on the basis of statistical data and comparison with the provisions of the Schengen law. The measures are aimed at ensuring the effectiveness of border control identified in the system of counteraction to illegal migration.

Key words: control; border crossing point; state border; illegal migration; counteraction. правовий прикордонний міграція

Постановка проблеми. Контроль залишається багатогранним явищем, без якого не можливо уявити ефективне державне управління. Україну розглянуто як країну із значним транзитним потенціалом, що зобов'язує правоохоронні органи активно використовувати контрольні повноваження в супроводженні міграційних процесів. За період 1991-2015 років через державний кордон пропущено 1 млрд 717,7 млн осіб та 361,8 млн транспортних засобів, відповідно за 2016 рік - 89,2 млн осіб та 20,5 млн транспортних засобів [1, с. 3]. Водночас у сучасних умовах контрольна діяльність має особливе значення для вирішення актуальних проблем, що тривалий час впливають на стан правопорядку та набувають нових проявів. Органами охорони державного кордону України протягом 2015 року затримано 3 543 нелегальних мігранта, (2014 рік - 2 723, збільшення на 30 %), серед них: за незаконне перетинання кордону - 1 807 осіб (2014 рік - 960, збільшення у 1,9 р.); за порушення правил перебування - 1 676 осіб (2014 рік - 1 738, зменшення на 4 %); за інші правопорушення - 60 осіб (2014 рік - 25, збільшення у 2,4 р.). Відмовлено у пропуску 13 722 іноземцям - потенційним нелегальним мігрантам (2014 рік - 9 152, збільшення у 1,5 р.). Всього за 2016 рік відмовлено в пропуску через державний кордон 26 034 особам, зокрема 16 316 іноземцям [1, с. 6]. За таких умов прикордонний контроль стає діяльністю, спрямованою на забезпечення життєво важливих інтересів як держави, так і окремого індивіда.

Аналіз дослідження проблеми. Контроль є міжгалузевою дослідницькою категорією. У загальному розумінні "контроль (фр. controle - перевірка, від старофр. contre-role - список, що має дублікат для перевірки) - перевірка виконання законів, рішень тощо" [2, с. 323]. В управлінні контроль розглядають зазвичай як функцію [3, с. 331 - 332; 4, с. 86 - 93]. Незважаючи на управлінську природу адміністративного права, контроль у цій галузі знань традиційно характеризують як спосіб забезпечення законності [5, с. 348-377; 6, с. 338-362]. Контроль також становить систему послідовних дій, саме тому з'ясовуються його процесуальні аспекти [7, с. 374-383].

У діяльності правоохоронних органів контроль є частиною повноважень, необхідних для виконання визначених завдань. Особливості контрольних функцій окремих правоохоронних органів з'ясовували А.Є. Гутник, А.Т. Комзюк, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, А.Б. Степанов, О.М. Шевчук, Х.П. Ярмакі та інші. Прикордонний контроль як різновид державного контролю став предметом досліджень таких вчених і практиків, як В.І. Баратюк, О.А. Біньковський, Б.М. Єрошин, В.Л. Зьолка, О.В. Назаренко, А. Є. Лавринець, М.М. Литвин, Р.М. Ляшук, Е.В. Матусяк, М.М. Михеєнко, Б.М. Олексієнко, О.М. Ставицький.

Мета статті - охарактеризувати призначення прикордонного контролю для протидії нелегальній міграції в сучасних умовах здійснення органами Державної прикордонної служби України (надалі - Держприкордонслужба України) оперативно-службової діяльності в прикордонному просторі, на адміністративній межі з Автономною Республікою Крим та в районі проведення антитерористичної операції.

Виклад основного матеріалу. Однією з основних проблем у сфері інтегрованого управління кордонами на концептуальному рівні визначено "нагальна потреба в імплементації європейських стандартів здійснення прикордонного... контролю на державному кордоні" [8]. Так, прийняття Закону України "Про прикордонний контроль" обумовлено "виконанням Україною зобов'язань щодо адаптації законодавства до стандартів ЄС та необхідністю визначення чітких правил та умов перетинання державного кордону особами, транспортними засобами та вантажами, застосуванням у практику здійснення прикордонного контролю в Україні процедур прикордонного контролю, передбачених Кодексом Шенгенських кордонів (Регламент Ради (ЄЕС) № 562/2006)" [9]. Однак слід зазначити, що основну ідею стратегії охорони кордону країнами ЄС відповідно до Шенгенського права реалізувати в Україні найближчим часом не вдасться. Згідно з його основними положеннями передбачено відсутність прикордонного контролю осіб, які перетинають внутрішні кордони між державами - членами Європейського Союзу [10]. Спрощення контролю всередині Шенгенської зони ставить підвищені вимоги до його посилення на зовнішніх кордонах. Пов'язується це також із запровадженням інтегрованого управління кордонами, спрямованого на покращення організації прикордонного контролю через опрацювання механізму взаємодії між службами різних держав.

Треба зазначити, що існує відмінність у розумінні прикордонного контролю за європейським та українським законодавством. Регламент (ЄС) 2016/399 від 9 березня 2016 року про Кодекс Шенгенських кордонів передбачає таку діяльність (англ. "border control") як таку, що "включає в себе не тільки перевірки стосовно осіб у прикордонних пропускних пунктах та нагляд між цими пропускними пунктами, але й аналіз ризиків, здатних завдати шкоди безпеці зовнішніх кордонів" [10]. Натомість Закон України "Про прикордонний контроль" визначає прикордонний контроль як "державний контроль, що здійснюється Державною прикордонною службою України, який включає комплекс дій і систему заходів, спрямованих на встановлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів" [11].

Попри те, що Україна не має внутрішніх і зовнішніх кордонів, її законодавство багато в чому адаптовано до європейських стандартів в охороні державного кордону. Значна частина норм Кодексу Шенгенських кордонів, що регламентують перетинання зовнішніх кордонів співпадають із Законом України "Про прикордонний контроль". Зокрема, це стосується підтвердження мети запланованого перебування або наявності достатнього фінансового забезпечення як умов перетинання державного кордону іноземцями та особами без громадянства у разі їх в'їзду в Україну, здійснення перевірки таких осіб за процедурами контролю першої та другої лінії [11].

Це стало певним наслідком еволюціонування прикордонного контролю на території сучасної України. Ще у Радянському Союзі з "середини 60-х років (минулого століття - А. М.) значно зростає потік пасажирів і вантажів, що прямують через кордон" [12, с. 306]. Після ЄВРО-2012 кількість осіб, які перетнули український кордон у 2013 році досягнула максимуму і становила 99,310 млн осіб, з яких 47,493 млн - громадяни України та 51,817 млн - іноземці. В.Л. Зьолка з посиланням на таких авторів, як В.О. Назаренко, О.М. Ставицький, В. І. Баратюк, О.В. Гродовський [13, с. 251], не безпідставно вказує, що "існуюча раніше система пропуску через державний кордон перестала задовольняти потреби суспільства і держави" [13, с. 252]. Зважаючи на це він порівнює прикордонний контроль з адміністративними послугами, проте, зазначає, що такий "контроль виступає, в першу чергу, засобом забезпечення захисту національних інтересів у прикордонній сфері" [13, с. 258].

Так, за Законом "прикордонний контроль здійснюється з метою протидії незаконному переміщенню осіб через державний кордон, незаконній міграції, торгівлі людьми, а також незаконному переміщенню зброї, наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, боєприпасів, вибухових речовин, матеріалів і предметів, заборонених до переміщення через державний кордон" [11]. Відповідно нелегальну міграцію розглядають як "загрозу національній безпеці України, стабільності в суспільстві" у сфері безпеки державного кордону України [14]. Забезпечення належного функціонування і вдосконалення чотирирівневої системи контролю за в'їздом та перебуванням в Україні іноземців та осіб без громадянства на концептуальному рівні визнано складовою підвищення ефективності реалізації державної політики у сфері безпеки державного кордону, забезпечення європейських стандартів інтегрованого управління кордонами. На одному з таких рівнів передбачено здійснення прикордонного контролю в пунктах пропуску через державний кордон [8].

А.Є. Лавринець у своїй дисертації, присвяченій дослідженню адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю, пов'язує його ефективність з низкою факторів. Зокрема, в їхньому переліку він називає правильне визначення мети прикордонного контролю, а також врахування засобів досягнення цілей правових норм і соціальної корисності самих норм [15, с. 10]. З цього приводу К.В. Мостова цілком слушно зауважує, що у пунктах пропуску "постійно існують протиріччя в балансі забезпечення комфортного перетинання державного кордону для громадян, транспортних засобів і виявлення злочинних намірів учасників руху" [16, с. 154].

Зважаючи на це, треба зазначити особливість механізму протидії нелегальній міграції із використанням засобів прикордонного контролю. На європейському просторі визнано обов'язок держав "забезпечувати відкритість та безпеку кордонів" (англ. - "to promoting open and secure borders") [17, с. 1]. Зазначене поєднання відкритості та безпеки можливе лише під час контролю в пунктах пропуску, оскільки, "перетинання державного кордону України здійснюється на шляхах сполучення через державний кордон з додержанням встановленого порядку" [18]. Такий порядок дає можливість забезпечити в'їзд іноземцям та особам без громадянства, які мають правові підстави на це і встановлює перешкоду для в'їзду потенційним нелегальним мігрантам. Саме це відображає профілактичне значення прикордонного контролю в системі протидії нелегальній міграції.

Тому можливо запропонувати критерієм ефективності профілактичної функції прикордонного контролю співвідношення кількості затриманих нелегальних мігрантів та кількості відмов у пропуску іноземцям - потенційним нелегальним мігрантам.

У 2003-2007 роках після утворення Держприкордонслужби України було помітним зростання загальної кількості затриманих та не пропущених мігрантів, насамперед потенційних нелегальних мігрантів, виявлених під час спроб в'їзду в пунктах пропуску. З 2008 року спостерігається стала тенденція щодо зменшення їхньої кількості. У 2013-2014 роках відбулося збільшення загальної кількості затриманих та не пропущених нелегальних мігрантів. Під час особливого періоду максимальні показники були зафіксовані в 2015 році, протягом якого було затримано 3 543 нелегальних мігранта (2014 рік - 2 723, збільшення на 30 %) та відмовлено у пропуску 13 721 іноземцю - потенційному нелегальному мігранту (2014 рік - 9 152, збільшення у 1,5 р.). У будь- якому разі навіть за таких умов з 2004 року простежується стала тенденція перевищення кількості не пропущених в Україну іноземців - потенційних нелегальних мігрантів порівняно з кількістю затриманих нелегальних мігрантів за незаконне перетинання державного кордону та інші правопорушення (див. рис.), що загалом засвідчує ефективність прикордонного контролю.

Крім цього, вказані дані підтверджують яскраво виражену профілактичність контрольної діяльності органів та підрозділів охорони державного кордону в пунктах пропуску. Відмова у перетинанні державного кордону за своєю юридичною природою може бути зарахована до заходів адміністративного попередження. Такі заходи мають безпосереднє призначення для недопущення, запобігання правопорушенням за певних надзвичайних умов і коли є реальні підстави передбачити, що може здійснитися правопорушення, то потрібно його не допустити [19, с. 199-200].

Прикордонний контроль зазвичай проводять у звичайних умовах. Надзвичайними обставинами, за яких може здійснюватися пропуск через державний кордон можуть бути умови визначені пунктами 5 і 6 ч. 3 ст. 5 Закону України "Про прикордонний контроль": виникнення особливих потреб гуманітарного характеру особи або групи осіб за умови відсутності загроз національній безпеці України; виникнення невідкладних обставин, пов'язаних з ліквідацією надзвичайних техногенних та природних ситуацій та їхніх наслідків, загрози життю, за умови відсутності загроз національній безпеці України [11]. Але, навіть за таких обставин, відмова у перетинанні державного кордону є індивідуальною або персоніфікованою [19, с. 199-200]. Про це свідчить перелік умов перетинання державного кордону іноземцями та особами без громадянства у разі їх в'їзду в Україну. За ч. 1 ст. 8 Закону України "Про прикордонний контроль" таких умов визначено п'ять, кожна з яких стосується якої-небудь особи, зокрема. Іноземцю або особі без громадянства, які не відповідають одній чи кільком таким умовам відмовляється у перетинанні державного кордону лише за обґрунтованим рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону із зазначенням причин відмови [11].

За цими ознаками прикордонний контроль відрізняється від діяльності з охорони державного кордону поза пунктами пропуску, яка розрахована на запобігання перетинанню кордону будь-ким. Тобто, заходи цього виду адміністративного попередження є загальними, "що не мають чітко визначеного конкретного адресата" [19, с. 200]. Вказана діяльність є аналогічною тій, яка за Кодексом Шенгенських кордонів отримала назву "нагляд за кордонами" (англ. "border surveillance"). Такий нагляд передбачає спостереження за кордонами між прикордонними пропускними пунктами, а також спостереження за прикордонними пропускними пунктами поза встановленим часом їх роботи з метою запобігти ухиленню осіб від проходження прикордонних перевірок [10].

Збройна агресія Російської Федерації щодо України зумовила виникнення окремого законодавства, що є міжгалузевим та регламентує діяльність державних органів щодо встановлення та забезпечення правового режиму на тимчасово окупованій території. Встановлено особливий порядок в' їзду на цю територію та виїзду з неї. І, хоча, в багатьох випадках правила, визначені цим порядком збігаються з правилами перетинання державного кордону України [20], адміністративна межа з Автономною Республікою Крим не може бути визнана державним кордоном. Саме це зумовлює специфіку забезпечення прикордонного контролю під час пропуску осіб, які перетинають таку межу. Його здійснення передбачається в контрольних пунктах, які не призначені для перетинання державного кордону [20].

Зважаючи на це, у законодавстві визначено умови, за яких посадові особи підрозділу охорони державного кордону відмовляють у виїзді з тимчасово окупованої території України [20]. Ці умови суттєво відрізняються від тих, що є необхідними для перетинання державного кордону іноземцями та особами без громадянства у разі їхнього в'їзду в Україну та за невідповідності одній чи кільком з них відмовляється у перетинанні державного кордону. Відмова іноземцям або особам без громадянства в перетинанні адміністративної межі з Автономною Республікою Крим у таких випадках також є адміністративно-попереджувальним заходом індивідуальної дії, проте, запобігання в таких випадках розраховано на спонукання дотримуватися законодавства України про тимчасово окуповану територію. Практика застосування цього заходу в контрольних пунктах загалом підтверджує його профілактичну спрямованість. Найбільше таких відмов стосовно іноземців (3 164 випадків) було застосовано в період з 4 березня по 31 грудня 2014 року. Протягом наступних 2015 та 2016 років їхня кількість суттєво знизилася - 13 та 1 випадок відповідно. Пов'язано це з тим, що було унормовано порядок надання спеціального дозволу, який поряд з паспортним документом є необхідним іноземцю та особі без громадянства для в' їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї через контрольні пункти [21].

Подібна ситуація спостерігається щодо не допущення в Україну потенційних нелегальних мігрантів на лінії розмежування в районі проведення антитерористичної операції. Переміщення осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення в межах Донецької та Луганської областей здійснюється дорожніми коридорами, які встановлюються на автошляхах визначеного сполучення. Контроль за таким переміщенням (термін "прикордонний" не вживається) здійснюється на блокпостах та в контрольних пунктах в'їзду-виїзду. Здійснюючи такий "квазіприкордонний" контроль службові особи Держприкордонслужби України уповноважені відмовляти у виїзді з неконтрольованої української території. Підстави такої відмови викликані міркуванням встановлення контролю за міграційними процесами в умовах збройного конфлікту [22]. Найбільше відмов іноземцям у пропуску через контрольні пункти в'їзду-виїзду (59 випадків) зафіксовано в період з 1 жовтня по 31 грудня 2014 року, відразу після встановлення такого контролю. У наступні роки відбулося зменшення таких відмов (25 випадків у 2015 році та 12 випадків у 2015 році), а не допущення в Україну потенційних нелегальних мігрантів узагалі не зафіксовано.

Висновки

Так, прикордонний контроль є необхідним інструментом протидії нелегальній міграції та у сучасних умовах забезпечує пропуск значної кількості осіб. За юридичною природою заходи такого виду державного контролю є адміністративно-попереджувальними, персоніфікованими. Зокрема, відмова у перетинанні державного кордону іноземцям або особам без громадянства забезпечує ефективність прикордонного контролю та свідчить про його профілактичну спрямованість. Зважаючи на це, така форма оперативно-службової діяльності Держприкордонслужби України використовується не лише в пунктах пропуску через державний кордон, але й в контрольних пунктах на адміністративній межі з Автономною Республікою Крим. У наступному ревізія вказаних нормативних положень можлива в зв'язку з необхідністю забезпечення практики ефективної реакції на протиправні діяння, пов'язані з нелегальною міграцією або відновлення конституційного ладу України на тимчасово окупованій території.