Конституційно-правове забезпечення взаємодії громадянського суспільства та держави в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Національний університет “Острозька академія”

Конституційно-правове забезпечення взаємодії громадянського суспільства та держави в Україні

Сергій Іщук

кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри теорії та історії держави і права

Досліджено питання забезпечення базових засад громадянського суспільства у Конституції України. Запропоновано зафіксувати у першому розділі Основного Закону України базові гарантії функціонування громадянського суспільства та його взаємодії із державою, основою яких повинно стати положення про те, що держава покликана служити громадянському суспільству. Проаналізовано стан конституційно-правового забезпечення відносин у сфері взаємодії громадянського суспільства та держави. Звернуто увагу на необхідність прийняття спеціального закону, який повинен стати гарантією партнерських відносин та співпраці громадянського суспільства та держави.

Ключові слова: громадянське суспільство; державна влада; громадський контроль; консультації із громадськістю.

Сергей Ищук громадянський суспільство партнерський держава

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

И ГОСУДАРСТВА В УКРАИНЕ

Исследованы вопросы обеспечения базовых основ гражданского общества в Конституции Украины. Предложено зафиксировать в первом разделе Основного Закона України базовые гарантии функционирования гражданского общества и его взаимодействия с государством, основой которых должно стать положение о том, что государство призвано служить гражданскому обществу. Проанализировано состояние конституционно-правового обеспечения отношений в сфере взаимодействия гражданского общества и государства. Обращено внимание на необходимость принятия специального закона, который должен стать гарантией партнерских отношений и сотрудничества гражданского общества и государства.

Ключевые слова: гражданское общество; государственная власть; общественный контроль; консультации с общественностью.

Serhiy Ishchuk

National University “Ostroh Academy” Department Theory and History of State and Law

Ph. D., Assoc. Prof.

CONSTITUTIONAL FRAMEWORK FOR COOPERATION

BETWEEN CIVIL SOCIETY AND STATE IN UKRAINE

This article explores the issue of providing basic principles of civil society in the Constitution of Ukraine. A fix in the first section of the Basic Law guarantees the basic functioning of civil society and its interaction with the state, which should be the basis for the proposition that the state intended to serve civil society. The state of constitutional and legal relations in providing interaction between civil society and state. The author has drawn attention to the need for a special law that should be a guarantee of partnership and cooperation between civil society and state.

Key words: civil society; government; public control; public consultation.

Постановка проблеми. Питання конституційно-правового регулювання відносин у сфері взаємодії громадянського суспільства із державою є однією із найактуальніших проблем сучасного процесу оновлення Конституції України, оскільки для ефективного суспільного розвитку недостатньо врегулювати питання участі держави у процесах реформування, важливо гарантувати умови активної участі інститутів громадянського суспільства у таких процесах. Як показав досвід багатьох країн, які успішно провели реформи, вирішення складних суспільних проблем пов'язано не тільки з розбудовою національної державності, а й зі становленням громадянського суспільства, створенням ефективних механізмів саморегуляції соціальних процесів [1, с. 30].

Аналіз останніх досліджень проблеми. Загалом питання правового забезпечення розвитку громадянського суспільства досліджувалось багатьма вітчизняними та зарубіжними ученими, серед яких А. Арато, Е. Асбйорн, Ф. Гаєк, І. Кальной, В. Ковальчук, В. Корнієнко, Дж. Коен, А. Колодій, А. Крусян, О. Лотюк, П. Любченко, О. Петришин, О. Пушкіна, О. Скрипнюк, О. Чувардинський та ін. Однак питання забезпечення базових засад громадянського суспільства у процесі модернізації Конституції України потребує подальшого наукового обґрунтування та обговорення.

Мета роботи - дослідити стан конституційно-правового забезпечення відносин у сфері взаємодії громадянського суспільства та держави.

Виклад основного матеріалу. Текстуальний аналіз сучасних конституцій у розділах, в яких визначені основи конституційного ладу, дає підстави виділити шість основних груп норм: а) ті, які характеризують державу з погляду її незалежності і суверенності; б) ті, які розкривають зміст діяльності держави; в) ті, які стосуються забезпечення функціонування громадянського суспільства; г) ті, які стосуються процесу інституціонування державної влади; д) ті, які закріплюють основні принципи зовнішньої політики; є) ті, які визначають державну символіку (державний прапор, державний герб, державний гімн) [2, с. 33]. Чинна Конституція України створює передумови формування громадянського суспільства. Такими нормами можна вважати ст. 1, 3, 7 Розділу І Основного Закону, норми Розділу ІІ Конституції, які регулюють права та свободи людини і громадянина та є основою для існування базових інститутів громадянського суспільства. До того ж варто визнати, що Основний Закон України не містить стратегічного підходу щодо регулювання відносин у сфері становлення та розвитку громадянського суспільства та його співвідношення із державою. Саме тому подальший процес оновлення Конституції України потребує, на наш погляд, чіткого визначення двох концептуальних питань: по-перше, співвідношення громадянського суспільства та державної влади у процесі суспільного розвитку; по-друге, визначення доцільності та меж конституційно-правового регулювання відносин у сфері становлення та розвитку громадянського суспільства.

Сьогодні загальноприйнятий підхід до розуміння співвідношення інститутів громадянського суспільства та держави можна визначити через такі тези: по-перше, громадянське суспільство потрібно розглядати не як альтернативу державі, а як партнера, які разом здійснюють стратегію модернізації українського суспільства і входження у співдружність європейських націй [3, с. 6]; по-друге, взаємовідносини держави і громадянського суспільства не зводяться до всебічного обмеження функцій держави, оскільки саме громадянське суспільство вимагає регулювання законом і підтримання правового порядку, коли інститути громадянського суспільства діють у межах конституції і сприяють державі у реалізації національної ідеї, збереженні національного суверенітету, прав і свобод громадянина [3, с. 8]; по-третє, лише правова держава може створювати громадянське суспільство, а демократичне таке суспільство, яке здатне підтримати розбудову правової держави [4, с. 7]. Окрім того, у наукових колах поширена ідея про те, що правова держава і демократія є політичним фундаментом громадянського суспільства, а існування та розвиток інститутів громадянського суспільства неможливе без відповідної державної концепції їх формування та підтримки [5, с. 11].

Однак, на наш погляд, саме для ефективного розвитку громадянського суспільства існуючі концептуальні засади його співвідношення із державою повинні бути частково переглянуті. Незважаючи на домінуючу наукову позицію про співробітництво громадянського суспільства та держави, варто виходити з того, що держава та громадянське суспільство є антиподами, які мають різні інтереси. Саме тому, будучи сферою реалізації індивідуальної свободи та приватних інтересів індивідів, громадянське суспільство доволі часто вступає у суперечність із державою. Враховуючи такі міркування, загальноприйнята ідея про необхідність сприяння держави у процесі побудови та розвитку інститутів громадянського суспільства потребує переосмислення, оскільки громадянське суспільство повинно створюватися та функціонувати незалежно, як не противника, то рівного партнера держави. У разі постійної підтримки та сприяння від держави громадянське суспільство буде постійно кволим та нерозвиненим.

Отже, головне юридичне навантаження інституту громадянського суспільства у Конституції України повинно полягати у тому, щоб на конституційному рівні утвердити положення про те, що громадянське суспільство - це асоціація вільних і рівноправних людей, яка забезпечує узгодженість їхніх різноманітних інтересів на засадах самоорганізації і державно-правового регулювання. Держава існує у такому суспільстві постільки, поскільки само суспільство визнає необхідність демократичної та правової держави. Держава за таких умов підпорядковується громадянському суспільству, спрямовує свою діяльність на створення рівних можливостей для усіх як основи соціальної справедливості. Держава не втручається у справи людини і суспільства, а лише за дорученням народу здійснює правове регулювання суспільних відносин, забезпечує належний порядок у суспільстві.

Конституційно-правове закріплення загальних засад функціонування громадянського суспільства та його взаємодії із державою необхідно здійснити у процесі модернізації Основного Закону України, оскільки Конституція повинна бути не тільки Основним Законом держави, а насамперед правовим актом громадянського суспільства, нормативним чинником встановлення та підтримання горизонтальних ринкових відносин, гарантом свободи та недоторканності індивіда та громадянського суспільства. Стосовно обсягу конституційно-правого регулювання процесу становлення та розвитку громадянського суспільства варто вказати, що поряд із нормами Розділу ІІ Конституції України, які визначають базові гарантії функціонування громадянського суспільства, у Розділі І “Загальні засади конституційного ладу” оновленої Конституції варто передбачити статтю, яка б визначала концептуальні засади функціонування громадянського суспільства та його взаємодії із державою. Основою такої норми можуть бути положення ст. 64-65 Проекту Конституції України у редакції від 27 травня 1993 року, які передбачали наступне: 1) громадянське суспільство ґрунтується на засадах свободи і рівноправності людей, самоорганізації і саморегулюваня (ст. 64 Проекту); 2) держава підпорядковується служінню громадянському суспільству і спрямовує свою діяльність на забезпечення рівних можливостей для усіх як основи соціальної справедливості. Держава покликана служити громадянському суспільству (ст. 65 Проекту) [6, c. 210].

Однак відсутність чітких конституційно-правових засад взаємодії громадянського суспільства та держави у сучасних умовах розвитку України призводить до того, що держава намагається взяти під контроль процес розвитку та функціонування громадянського суспільства через реалізацію відповідної державної стратегії.

Основними програмними документами, відповідно до яких здійснювалась державна політика у сфері взаємодії влади та громадянського суспільства, є Закон України “Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки”, Укази Президента України “Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади” від 1 серпня 2002 року № 683, “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 31 липня 2004 року № 854, “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 15 вересня 2005 року № 1276 (документ втратив чинність 25 січня 2012 року) та Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства” від 21 листопада 2007 року № 1035-р (документ втратив чинність 20 червня 2012 року). Протягом 2007 - 2012 років у рамках реалізації Концепції Уряд прийняв ряд важливих нормативно-правових актів, зокрема: Постанови Кабінету Міністрів від 05 листопада 2008 року № 976 “Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади”, від 03 листопада 2010 року № 996 “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, від 12 жовтня 2011 року № 1049 “Про затвердження Порядку проведення конкурсу з визначення програм (проектів, заходів), розроблених громадськими організаціями та творчими спілками, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка” тощо.

У 2012 році була прийнята Стратегія державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні (затверджена Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012) (документ втратив чинність 02.03.2016 року) [7]. Окрім того, важливим нововведенням у державній політиці щодо сприяння розвитку громадянського суспільства від 2012 року стало запровадження моделі інституційного забезпечення такої політики. До цього часу у структурі органів виконавчої влади не існувало органу, відповідального за формування та реалізацію політики сприяння розвитку громадянського суспільства, жоден орган державної влади не був наділений повноваженнями стосовно координації політики у цій сфері. Саме такий стан речей зумовив об'єктивну критику політики влади від представників громадянського суспільства та розробку різних моделей інституційного забезпечення сприяння розвитку громадянського суспільства [8, с. 37 - 44]. Із 2012 року відповідно до Указу Президента України “Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні” [9], було створено Координаційну раду з питань розвитку громадянського суспільства як допоміжний орган при Президентові України.

Сьогодні реалізація державної політики у сфері взаємодії громадянського суспільства здійснюється відповідно до Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 - 2020 роки, затвердженої Указом Президента України від 26 лютого 2016 року (далі - Стратегія) [10]. Наприкінці 2016 року відповідно до вимог “нової” Стратегії утворено Координаційну раду сприяння розвитку громадянського суспільства як консультативно-дорадчий орган при Президентові України [11].

У контексті дослідження вартими уваги є положення Стратегії, які стосуються питань взаємодії інститутів громадянського суспільства та державної влади. У Стратегії серед основних проблем розвитку громадянського суспільства в Україні відзначається те, що взаємодія органів державної влади, органів місцевого самоврядування з громадськістю залишається малоефективною через недостатню прозорість діяльності цих органів та забюрократизовані процедури такої взаємодії, низький рівень взаємної довіри. При цьому недосконалість чинного законодавства створює штучні бар'єри для реалізації громадських ініціатив, утворення та діяльності окремих видів організацій громадянського суспільства, розгляду та врахування громадських пропозицій органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

Поряд із визначеними Стратегією проблемами взаємодії громадянського суспільства та держави, на наше переконання, насамперед варто звернути увагу на проблему конституційно- правового забезпечення такої взаємодії. Функціонування механізмів взаємодії влади та громадянського суспільства на рівні Конституції обґрунтовується нормою ст. 38 Основного Закону, яка передбачає право громадян брати участь в управлінні державними справами. Однак детальний розгляд таких механізмів свідчить про необхідність чіткіших орієнтирів на рівні Конституції у питанні взаємодії інститутів громадянського суспільства із органами виконавчої влади та місцевого самоврядування та прийняття спеціального закону у цій сфері. Спеціальний закон про взаємодію громадянського суспільства та держави повинен стати гарантією партнерських відносин та співпраці громадянського суспільства та держави.

На законодавчому рівні можливість залучення інститутів громадянського суспільства до формування та здійснення державної політики передбачена через механізми “державної регуляторної політики” та “соціального діалогу”. Відповідно до вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, громадяни, юридичні особи та їхні об'єднання наділені повноваженням подавати зауваження та пропозиції стосовно оприлюднених проектів регуляторних актів. Такі зауваження чи пропозиції підлягають обов'язковому розгляду розробником проекту, у результаті розробник повністю або частково враховує висловлені ініціативи або вмотивовано їх відхиляє [12].

Механізм “соціального діалогу” забезпечує можливість професійних спілок у тристоронньому форматі разом із роботодавцями та органами виконавчої влади та місцевого самоврядування досягати домовленостей та приймати узгоджені рішення з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних прав. Формами здійснення соціального діалогу, відповідно до ст. 8 одноіменного Закону України, є обмін інформацією, консультації, узгоджувальні процедури, колективні переговори з укладення колективних договорів і угод [13]. Незважаючи на нетривалий час застосування, чинний механізм “соціального діалогу” був підданий критиці в експертному середовищі у зв'язку із обмеженим колом учасників соціального діалогу через встановлення цензу репрезентативності для профспілок та організацій роботодавців [14, с. 23].

Починаючи із 2014 року, в Україні на законодавчому рівні була забезпечена можливість участі інститутів громадянського суспільства у процедурі публічних закупівель та у процесах боротьби із корупцією. Так, відповідно до ст. 9 Закону України “Про публічні закупівлі”, громадський контроль під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади забезпечується через вільний доступ до всієї інформації щодо публічних закупівель, яка підлягає оприлюдненню, до аналізу та моніторингу інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, а також за допомогою інформування через електронну систему закупівель або письмово органів, уповноважених на здійснення контролю, про виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель та недоліки роботи електронної системи закупівель [15].

У системі правових та організаційних засад запобігання корупції в Україні представники громадських об'єднань та фізичні особи також можуть бути залучені до діяльності щодо запобігання корупції. Ст. 21 Закону України “Про запобігання корупції” передбачені права представників громадянського суспільства під час здійснення такої діяльності, серед яких: право повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних правопорушень, конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції; право проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів, отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих пропозицій; здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству [16].

Механізми взаємодії державної влади та громадянського суспільства, які були запроваджені після 2007 року як результат виконання урядової Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, можна об'єднати у дві групи: 1) групу консультацій з громадськістю та діяльність громадських рад при органах виконавчої влади; 2) групу громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади. Такий розподіл можливо обґрунтувати тим, що громадська експертиза передбачає особливі контрольні повноваження інститутів громадського суспільства щодо органів виконавчої влади. При цьому варто вказати на обмежену сферу застосування згаданих механізмів взаємодії - у зв'язку із застосуванням на підставі актів Уряду України [17; 18] та поширення їх на вертикаль виконавчої влади механізми “консультації з громадськістю” та “громадська експертиза” мають виключно рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування.

Висновки

Для забезпечення процесу становлення ефективного та незалежного громадянського суспільства необхідно закріпити на рівні Основного Закону у Розділі І базові гарантії функціонування громадянського суспільства та його взаємодії із державою, основою яких повинно стати положення про те, що держава покликана служити громадянському суспільству.

Для ефективного правового забезпечення взаємодії громадянського суспільства та держави потрібні чіткіші орієнтири на рівні Конституції у цьому питанні, а також існує необхідність прийняття спеціального закону, який повинен стати гарантією партнерських відносин та співпраці громадянського суспільства та держави.

Існуючі форми взаємодії органів виконавчої влади та інститутів громадянського суспільства потребують удосконалення та внесення змін до нормативно-правових актів з метою запровадження чіткішого та більш імперативного порядку врахування ініціатив громадянського суспільства у діяльності органів держави та місцевого самоврядування.

Література

1. Любченко П. М. Особливості конституційного регулювання відносин у громадянському суспільстві / П. М. Любченко // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2010. - Вип. 20. - С. 30-39.

2. Скрипнюк О. В. Проблеми вдосконалення основ конституційного ладу України: досвід і перспективи / О. В. Скрипнюк // Конституційна Асамблея: політико-правові аспекти діяльності. Інформаційний бюлетень. - 2012. - № 6. - С. 29-37.

3. Чувардинський О. Г. Громадянське суспільство в Україні: становлення, функціонування, перспективи розвитку: автореф. дис....д-раполіт.наук:спец.23.00.02 /О.Г.Чувардинський. - Львів,2008. - 31с.

4.Корнієнко В. О. Правові основи громадянського суспільства сучасної України (інституційний аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 /В. О. Корнієнко. - Одеса, 2007. - 19 с.

5.Грудицина Л. Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданського общества в России:: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: спец. 12.00.02 / Л. Ю. Грудицина. - М., 2009. - 55 с.

6. Конституція незалежної України: У 3 кн. / Під заг. ред. С. Головатого. - К.: Право. Укр. правнич. фундація, 1995. - Кн. 1. - 382 с.

7. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 22.03.2012 року № 212/2012 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 26. - Ст. 966.

8. Правові умови розвитку громадянського суспільства в Україні. Що потрібно зробити? / М. В. Лациба, А. О. Красносільська [та ін.]; Український незалежний центр політичних досліджень. - К.: Агентство “Україна”, 2011. - 132 с.

9. Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні: Указ Президента України від 25.01.2012 року № 32/2012 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 9. - Ст. 317.

10. Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства на 2016 - 2020 роки: Указ Президента України від 26.02.2016 року № 68/2016 // Офіційний вісник України. - 2016. - № 18. - Ст. 716.

11. Питання Координаційної ради сприяння розвитку громадянського суспільства: Указ Президента України від 04.11.2016 року № 487/2016 // Офіційний вісник України. - 2016. - № 89. - Ст. 2912.

12. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11.09.2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 9. - Ст. 79.

Размещено на Allbest.ru